新疆生产建设兵团大部门制管理生物多样性案例研究

倪亦非 钱 翌

（1. 新疆畜牧厅，乌鲁木齐 830001；2. 青岛科技大学，青岛 266042）

新疆生产建设兵团大部门制管理生物多样性案例研究

倪亦非1钱 翌2

（1. 新疆畜牧厅，乌鲁木齐 830001；2. 青岛科技大学，青岛 266042）

大部门制已成为我国行政管理体制改革的大方向。如何在生物多样性领域进行大部门制改革是管理部门是值得深入探讨的研究课题。本研究以新疆生产建设兵团大农业行政管理体制改革案例为研究对象，试图通过对该案例的分析、总结，为我国各级政府涉及生物多样性管理体制的改革提供参考模式。

大部门制；行政管理体制改革；生物多样性；新疆生产建设兵团

1 背景

党的十七大报告指出，要探索实行职能有机统一的大部门体制，为我国行政体制改革指明了方向。所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

在2008年最新一轮国务院机构改革中，大部门体制已具雏形。目前国家层面的机构改革已经完成，省县市的大部制改革如何进行还没有直接的经验可以参考。本研究以新疆生产建设兵团大农业行政管理体制改革案例为研究对象，试图通过对该案例的分析、总结，为我国各级政府涉及生物多样性管理体制的改革提供参考模式。

2 新疆生产建设兵团简介

新疆生产建设兵团（别称“中国新建集团公司”，简称“建设兵团”、“兵团”）位于中国新疆维吾尔自治区，为中国最大的兼具戍边屯垦、实行“党、政、军、企合一”的特殊社会组织。兵团属于中国计划单列的副省级单位，自行管理内部行政、司法事务，受中国中央政府和新疆维吾尔自治区政府双重领导，总部驻乌鲁木齐市。

新疆生产建设兵团受中央政府和新疆维吾尔自治区政府的双重管辖，享有省级的权限，并在国民经济和社会发展方面实行国家计划单列。兵团的党务和税收事务由自治区分管，而行政、司法、经济、财政等则由中央政府管理并依照国家法律自行管理内部的行政、司法事务。在统计方面，兵团的人口和面积一般都计入地方政府的统计中（兵团四个城市除外），但国民生产总值等则单独列出，不计入自治区的数据。

新疆生产建设兵团的管理体系主要有兵团、师、团三级。兵团和师均设第一政治委员、政治委员、司令员或师长三个主要职位。兵团的司令部设在乌鲁木齐，曾迁至石河子，后又迁回乌鲁木齐市。兵团的师大都与自治区的地区行政中心分别对应，由相应的地委书记兼任师第一政委。师另设专职的政治委员和师长。

兵团的团级单位除了团场外，还有农场、牧场等，一般统称为“农牧团场”，行政级别为县处级。团场编以数字番号。四个师实行师市合一体制，如石河子市（建立于1957年，为新疆最早的城市之一，现为新疆第二大城市），后效仿石河子模式建立五家渠市，图木舒克市，阿拉尔市等。这四个市均为县级市。

在兵团总部、各师师部和团场密集的垦区，设有三级公安局、检察院、法院机构，如：兵团公安局－农八师公安局－下野地垦区公安局，特例：兵团公安局－石河子市公安局（农八师公安局）－城区分局。

目前兵团下设14个师（垦区）174个农牧团场（其中包含11个建筑工程处），4391个工业、建筑、运输、商业企业，有健全的科研、教育、文化、卫生、体育、金融、保险等社会事业和司法机构，兵团的土地面积7.43万平方公里，占新疆总面积的4.47%，总人口245.36万人，在岗职工93.3万人。整个兵团插花地分布于自治区全境。

3 新疆生产建设兵团生物多样性概况

新疆位于亚欧大陆的中心，为温带和暖温带干旱和极干旱荒漠区。由于天山、阿尔泰山和昆仑山等山地的干旱区湿岛垂直气候带的作用，孕育了从极地到暖温带的各种自然景观带及其生态系统，从而大为丰富了新疆的物种资源和生物多样性。新疆生物多样性的特点主要表现在：景观格局和生境条件复杂多样，有我国生物多样性的关键区三处；生态系统脆弱易变，总体归属陆地生态系统，也不乏各种湿地生态系统（沼泽地、泥炭地或浅水域地带）和水域生态系统（咸水或淡水、河流、湖泊或水库），人工生态系统-人工绿洲的历史悠久，类型多样。新疆生物物种种类数量虽少，但分类群多样性高，脊椎动物约717种。分属109科，312属；高等植物4081种（包括229亚种、变种与变型），分属161科（占全国58%），877属（占全国28%），区系成分复杂；植物群落类型丰富，灌木、半灌木种类比例大，单属科、单种属与寡种属多；动物珍稀濒危和特有物种多（列入国家级保护的脊椎动物有112种）属于一级保护动物的有30种，二级保护的有82种）；新疆具有抗寒、抗旱和耐盐碱的野生植物基因资源，耐高温、耐盐碱、嗜冷、嗜酸的优势微生物种群，与荒漠植物长期协同进化形成的野生有蹄类动物和适应高山水体的冷水鱼类。总之，生物抗逆性遗传基因十分丰富。但是，由于草地开垦、滥采滥挖野生药用植物、滥食野生动物、外来物种入侵、水利工程及矿产资源开发和自然保护区保护不力等原因，使生境破碎化或侵占了野生动物的生存环境，加之无限制的捕猎和滥食，使有的野生动植物已灭绝，如新疆虎、三叶甘草；有的濒危，如新疆大头鱼以及新疆列入中国植物红皮书的肉苁蓉、矮冬青、半日花、盐桦、麻黄；有的数量减少，如鹅喉羚、马鹿、天鹅；有的分布区面积缩小，如野骆驼、野驴、雪莲等。目前全疆已有20%-25%的野生动植物种类受到威胁，高于全国15%至20%的平均水平。

兵团管理的河、湖和水库中，生长着大量的鱼类。主要有鲟鳇鱼、大红鱼、大头鱼、大白鱼、五道黑、鲤鱼、鲫鱼、高体雅罗鱼、尖嘴鱼、鲈鱼等。布伦托海的五道黑，额尔齐斯河的大红鱼和鲟鱼，伊犁河的腹鳇鱼，博斯腾湖的大头鱼和尖嘴鱼，都是新疆特有的名贵鱼种。各垦区还从内地引进了草鱼、链鱼、青鱼、鳙鱼、红鲤鱼、团头鱼、龟、河虾等很多新鱼种。

兵团垦区的野生植物主要有胡杨、沙枣、梭梭、红柳、毛柳、榆树、白杨、冷杉、云杉、落叶松、野苹果、野核桃、野杏、野山楂、文冠果、野玫瑰、骆驼刺、白刺、芦苇、芨芨草、苦豆子、扫帚草、针茅、冷蒿、燕麦、罗布麻、橡胶草等。新疆的胡杨林面积占全国胡杨林面积的95%。兵团有胡杨林4万公顷，中亚沙棘3300多公顷。药用植物主要有甘草、枸杞、红花、贝母、雪莲、麻黄、麦冬、党参、黄芪、当归、阿魏、大力子、车前子、蒲公英、肉苁蓉、秦艽、大云、锁阳、虫草、五灵脂、苍耳等。新疆甘草面积和产量居全国第一，兵团有甘草2.67万公顷。

4 新疆地方大农业机构设置对生物多样性的影响

由于新疆农业、林业、畜牧管理机构独立设置，而三个机构所管理的自然资源又存在很强的联系性，尤其是三个机构之间缺乏必要的协调机构，致使三个部门为争夺资源管辖权经常产生矛盾冲突。新疆的野生动植物和有代表性的生态系统主要分布在这三个管理部门所管辖的自然资源中，而野生动植物和生态系统的分布又具有整体性，因此，部门分割往往导致野生动植物和需要保护的生态系统生境破碎化，并因部门分割受到严重的损害。部门分割不但不利于生物多样性的保护，而且还导致内设机构重叠，执法力量受到削弱，不利于综合执法。如果实行大部制，在三个机构总人数不变的情况下，通过内设机构整合，将多余的管理人员更多的充实到执法部门，尤其是实行大部制后通过成立综合执法机构，如将森林公安和草原监理站等部门执法机构合而为一，将会大大提高执法的效果和效率。下面以林业、畜牧管理部门分割设置造成的林草矛盾为例来说明现行体制对生物多样性的影响。

由于资源划分不清，管辖权模糊，新疆的林草矛盾一直比较突出。表现在林间草地、垂直带林线以下的草地、灌木林以外的草地，以及一些重要药用经济植物如雪莲、大芸的行政执法权管理。由于自然的原因，新疆在林区存在大量的林间草地，它是景观生态学中所说的生态系统的镶嵌分布现象，是一种自然现象，过去国家对资源管理投入比较少的时候，在行政处罚法出台以前，林业与畜牧部门争议较少，自国家实施天然林保护工程、森林生态效益补偿管理办法，以及天然草原保护工程和退牧还草工程，还有行政处罚，罚金可以返还政策以来，林草矛盾开始加剧，因为上述工程国家都给予资源管理部门大量补贴，纳入天保工程的每380公顷每年补贴1万元，纳入公益林的每年每亩补贴5元，因此林间草地是归林业部门还是归草原部门管理，关系着部门利益，目前省政府裁定为林间草地面积小于30hm2归林业部门，大于30hm2归草原部门。另外在山区森林线200米以内的草地林业部门也认为归己所有，灌木林边缘100米以内也归林业部门（已获自治区人民政府批准同意）。据新疆草原监理站对博乐、昌吉等6个地州的不完全统计，林业部门以实施退耕还林、公益林建设等名义将草原变为林地的面积就高达313万多亩。

诚然，从地方政府的角度看，林业部门由于有天保工程和公益林补偿的中央财政补贴，森林面积越大获得的补贴则越多，从部门利益最大化审视，合乎情理，但这种做法也反映了我国“森林法”和“草原法”的不严谨，由于森林法没有定义清楚什么是森林，而草原法也没有明确什么是草原，加之地方配套法规及国家林业局、农业部也没有可操作的管理办法，尤其是新疆至今也没有出台与新修订草原配套的新疆草原管理条例，致使森林草原的管理部门矛盾重重，最终受害的可能是国家利益。据不完全统计，截止2006年，新疆已有20多万公顷草地变为了林地。三北防护林四期工程，占用草原造林，不但造成草原功能退化，草原植树成活率也很低，最终使国家有限的造林资金低效使用。例如2005年查布查尔锡泊自治县，占用5 000余亩草地，种植杨树，使得草群组成发生了很大变化，草地生态功能退化，而造林成活率也很有限。阿尔泰苛苛苏位于三河交汇处，45万亩芦苇草地历史上一致是牧民放牧的草场用地，92-93年被林业部门划为湿地，而归林业部门管理。

另外雪莲分布在高寒草原与冰川的接壤区域，分布区与森林无关，但近些年非法采挖雪莲现象严重，行政处罚可以获得财政返还的资金，林业部门也插手行政执法，大芸主要分布在荒漠灌丛中，林业部门认为，荒漠灌丛属林地，而草原部门认为属草原，所以两家都执法，而林业部门有森林公安，执法效果要优于草原部门。因此处罚所得要大于草原监理部门，为此两个部门为大芸的执法权矛盾很大，有些地区如哈密，地方政府通过协调，已将雪莲和大芸的执法权授予草原监理部门，而全疆其他地区还是两个部门都发采集证，都行政执法的怪事。

5 新疆生产建设兵团行政管理的大部制及对生物多样性的影响

为了提高行政效能，兵团的行政管理体制以“大部制”为特色，兵团司令部农业局是农业、畜牧兽医、林业、气象、农机等部门组建的一个大局，建设（环保）局涵盖了建设和环保两个部门，外事局涵盖了侨办、侨联、旅游局三个部门，发展和改革委员会涵盖了粮食局和物价局的管理职能，教育局包括体育局的管理职能，党委组织部和人事局为一个部门，党委宣传部涵盖了广电局、出版局和文明办的管理职能。

兵团农业局是“大部制”的典型，它涵盖了农业、畜牧兽医、林业、气象、农机等部门的管理职能。全局共有15个处，定编65人，现实有人数60人，全局设有一个局长，5个副局长，2个总工，1个纪委书记和一个副局级巡视员。处室设有综合办公室、农业处、畜牧处、兽医处、林政资源处、造林处、森林公安局、气象处、园艺处、农机处、市场信息处、农产品加工处、产业化办公室、科技处和政策法规处。为了更好的与上级协调，农业局对农业部称为农业畜牧兽医草原处，对国家林业局称为林业局，对国家气象局称为气象局，这样做很好的克服了上下行政管理部门称谓不一致的问题。由于实行了“大部制”的管理模式，在一般省市级面临的农林、农畜、林草等部门之间的矛盾在兵团基本不存在。与新疆地方大农业的分部门管理体制相比，兵团农业的大部制管理对生物多样性的保护更有效。

兵团农业局（畜牧局、林业局)主要职责

（一）贯彻执行党和国家的有关方针、政策、法律、法规并监督实施；拟订有关法规的实施办法；组织行使农业行政执行。

（二）拟订兵团农牧林、乡镇企业和团场工业的发展规划、政策措施并组织实施。

（三）拟订兵团深化农牧团场经济体制改革的意见，指导农牧团场家庭承包经营责任制和双层经营体制的完善，指导农业社会化服务体系的建设。

（四）提出兵团乡镇企业、团场工业体制改革的意见，引导团场二三产业发展；参与指导兵团小城镇建设工作；参与指导乡镇企业环境保护和安全生产工作。

（五）拟订兵团“两高一优”农业、商品基地建设、农业基础设施建设、农产品加工、农机维修制造企业技术改造规划并组织实施。

（六）拟订兵团农业科研、教育、技术推广计划并组织实施。

（七）拟订农牧林业各产业技术标准并组织实施；组织、协调相关产业产品、绿色食品、无公害食品和主要农业生产资料的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作。

（八）监督管理兵团动植物检疫防疫、兽医医政、兽药药政药检工作和农牧林生物物种资源的保护工作。

（九）拟订兵团森林生态环境建设、森林资源保护和国土绿化的政策措施并组织实施。

（十）负责兵团森林公安工作。

（十一）拟订兵团农业机械化发展的政策措施并组织实施；制定农机作业规范和技术标准并监督执行；指导和管理农机维修行业。

（十二）管理兵团农业气象工作；组织协调防雹抗灾工作。

新疆生产建设兵团大农业管理体制示意图

新疆生产建设兵团环境管理体制示意图

示意图说明：（1）兵团各级政府均实行农业大部制，有效地规避了农、林、牧之间的内耗，减少了对生物多样性的负面影响。（2）兵团实行“党、政、军、企合一”特殊的行政管理体制，各级政府上下级之间存在垂直领导关系，保证了政令的畅通，政策执行力比较强，特别有利于生物多样性保护。（3）兵团部门之间，例如农业局与建设环保局的协调机制（建立了主管副司令之间定期协商以及环保与农业之间的协商机制）比较有效，减少了部门之间争利益对生物多样性的不利影响。（4）自治区各级环保部门对兵团建设环保的监督，有利于兵团生态环境保护执法有效进行。

X176

A

1673-288X（2012）03-0031-04

项目资助: 中国－欧盟生物多样性项目

倪亦非, 办公室副主任, 学士, 研究方向为生态历史与管理体制