论农村基本公共服务政策的执行——分析框架与模式建构

张成林,鲁先锋

（苏州大学政治与公共管理学院,江苏苏州215123）

论农村基本公共服务政策的执行
——分析框架与模式建构

张成林,鲁先锋

（苏州大学政治与公共管理学院,江苏苏州215123）

在“工具—效果”途径下建立的以政府角色—物品分类—工具选择为核心要素的执行分析框架，回答了基层政府在执行农村基本公共服务政策中“该做什么”及“如何做”的问题。生产者—强制工具、提供者—混合工具和安排者—自愿工具构成了基层政府执行的基本模式：生产者—强制工具模式适用于政府生产类公共服务；提供者—混合工具适用于混合生产类公共服务；安排者—自愿工具模式适用于非政府生产类公共服务。同时，各地在政府能力、非政府主体发育状况和经济发展水平等因素上的差异又决定着执行必然是案例化的。

农村；基本公共服务；政府角色；框架；模式

一、导论

为农村居民提供与城市居民均等的基本公共服务，是中央政府出台的、包含多种类服务项目的综合性、导向性的公共政策，政策本身在价值取向上具有极高的合法性，也具有很强的现实针对性，但从近几年的执行实践来看，很多地方的政策落实情况与政策设计的预期相比有比较大的差距，除农村合作医疗、农村义务教育、农村基本养老保险等少数几项中央特别重视的项目外，很多子项目政策的执行效果并不理想，表现为政策力度衰减、政策落实缓慢、政策被搁置及服务项目太少等问题，即使几个重点服务项目也存在政策净效用偏低的问题。执行中产生的问题，不仅制约了农村公共服务水平的提升，而且往往还使作为主要执行者的基层政府(县、乡政府)成为被农民批评的对象，基层政府的合法性受到质疑。由此，如何提高地方政府执行基本公共服务政策的效果成为政府和学界共同关心的问题。

国外关于公共政策执行的一般性研究具有较丰富的论述，在不同的视角下，提出了诸多政策执行解释模型，如：G·爱德华三世认为：沟通（communication）、资源（resource）、执行者偏好（disposition）、官僚组织结构（bureaucra stucture） 等四项是影响政策执行的主要因素；T·史密斯提出的“政策执行过程模型”和M·迈克拉夫林的“政策执行相互调试模型”则都注意到了政策执行过程中存在政策执行者和受影响者的互动，它们之间的互动影响着政策执行的结果；范·米特与范·霍恩建立的“政策执行系统模型”认为“组织间的沟通和强制行为”和“政治经济和社会环境”两项要素也是政策执行结果的因变量。[1]国外学者对政策执行的研究较为系统地关注到了影响政策执行效果的多种因素，研究视角是开放的、多维的。

受此影响，国内学者在分析公共服务政策执行时，也较多注意了政府面临的制度、体制和资源等外在因素对其的制约，以及政府本身的微观组织结构、运行机制及激励机制等方面存在的问题，给出的方法也多是对相关抑制因素的排除。这些研究基本都是在问题—对策逻辑下展开的。还有一种研究思路是建立在有限政府理念基础上，提出了公共服务供给主体多元化模式，如唐娟提出了权威型模式、商业型模式和志愿型模式。[2]然而，无论基层政府内部还是外部诸问题的解决，以及多元主体的培育都是非常复杂的事情，解决这些问题往往需要更宏观层面的制度调整，我们可以称之为解决公共服务政策执行问题的“制度—效果途径”。制度的调整是复杂、漫长的利益博弈过程，由此，“问题”会不可避免地构成相对稳定的影响政策执行的背景因素，在短时间内很难有大的改变。这就是说，“制度—效果途径”对问题的解决虽具有根本性，但过程又是长期性的，很难在短期见效。基于此，笔者认为，提高基层政府执行基本公共服务政策的效果，还需要另外的思路，就是如何在既定的“问题”环境下，政府把精力集中到该做的事上，并运用合适的政策工具把该做的事做好。当然，如果从政治理性出发，基层政府对所有农村公共服务的提供都有一定的责任，本文主要在经济理性下界定“政府该做什么”，也就是在既定的政策环境与政策目标约束下，基层政府应以机会成本最低的角色，做成本—效益比相对最优的事情，该掌舵的时候掌舵，该划桨的时候划桨，不要出现错位、越位或缺位的情况，在此基础上，运用恰当的政策工具把该做的事办好，这一思路可以称为解决基本公共服务政策执行问题的“工具—效果途径”。该途径是着眼于当前、立足于基层政府及其环境现状的解决思路，目的是让政府“用有限的钱为农民提供尽量多、尽量好的服务”。

公共服务的实质就是公共物品的提供。目前，在公共物品的研究领域，已对公共物品属性和政府角色的关系进行了大量的研究，既对“政府该做什么”形成了规范性认识，在政策工具应用层面的相关研究中也对“政府可以使用的政策工具种类”形成了规范性认识，但未很好地解决政府角色与政府工具的匹配应用问题，而且已有研究多为在宏观层面对政府执行规律的一般性认识。为此，本文在一般性研究的基础上，结合农村基本公共服务政策执行的特殊性，提出了以政府角色—物品分类—工具选择为核心要素的执行分析框架，尝试以物品分类为中介变量建立政府角色和政策工具选择之间的关系，并以此梳理出基层政府执行农村基本公共服务政策的三种模式，以期回答基层政府在基本公共服务政策执行中“该做什么”及“如何做”等问题。

二、以政府角色—物品分类—工具选择为核心要素的执行分析框架

农村基本公共服务政策执行的实质就是政府为农民提供各种公共物品。而“政府该生产哪些物品，该提供哪些物品和服务，又该对哪些物品和服务的生产进行安排应该是理性的结果，而不是政府决策者一时冲动的决定。这种理性就是建立在物品分类和对物品提供机制的理性选择上”。[3]

1.基本公共服务项目下的物品分类。常修泽较为系统的把基本公共服务内容概括为四个大的方面：就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”；义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”；公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”；生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”。[4]目前公共经济学关于公共物品的分类有多种角度，最常见的是从公共物品的消费特征进行划分，还有一种从供给者角度将公共物品分为三类：第一类是只能由政府生产的公共物品，如国防、外交、环境保护等；第二类是可由政府生产，也可由私人生产，但由于投资大、见效慢，私人又不愿意轻易介入的公共物品，如邮政设施、园林、大型交通设施建设等；第三类是私人生产的公共物品，这类公共产品一般主要满足人们的日常生活消费和娱乐性消费，以及部分个人发展消费需求，如职业教育、娱乐设施建设等。[5]除了这三类物品以外，还有一类是由社会组织生产的公共物品，如一些家庭、社区或志愿组织提供的养老、助学、扶贫、环保等公益性服务。这类公共产品和上述第三类公共产品都可以在没有政府介入的情况下（并不排斥政府的扶持性介入）由相关主体自愿生产，因此，可以把这两类公共物品合称为非政府生产公共物品。本文分析的视角是从基本公共服务的供给者—政府出发，故采用供给者视角的分类方法。为了表述的简化，笔者把上述三类公共物品分别称为：政府生产公共物品、混合生产公共物品和非政府生产公共物品。按照该分类标准，在农村基本公共服务项目中，政府生产公共物品主要包括生产安全、消费安全、社会安全、公共卫生、环境保护、义务教育、基本社会保障等；混合生产公共产品主要涉及就业服务、基本医疗、公共文化、公益性基础设施等；非政府生产公共物品主要包括两类：一类是可以分割付费的一些公共物品，如自来水、供电、供气、有线数字电视、电话、农村公交等；另一类是家庭、社区或志愿组织提供的养老、助学、扶贫等。

2.政府角色定位。从物品特性出发，政府在提供公共服务过程中可以分别承担生产者、提供者、安排者三种角色。生产者是指政府亲自提供生产服务；提供者是指政府不直接生产，但通过政府掌握的资源（资金或政策） 资助公共物品的生产者或消费者；安排者是指政府通过一系列制度安排，为公共物品的消费者指派生产者，或为公共物品的生产者指派消费者。[6]物品的特性决定着提供机制，进而也决定着政府在某项服务物品提供中应扮演的角色；反过来，当政府扮演某种角色时也决定着它适合参与的服务项目及参与方式，超出了特定的服务项目或采取了不当的方式就会出现角色错位，也就是“做了不该做的事”。

3.政府工具选择。政策工具是政府在执行中使用的实际方法和手段。目前，对于已开发出来的，供政府使用的政策工具的种类已比较清楚，按照政府的介入程度的高低可将公共政策工具分为三大类：自愿性政策工具、混合型政策工具、强制性政策工具，包含十小类，它们是家庭和社区、自愿组织、私人市场、信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费、管制、公共事业和直接提供。[7]267从实践来看，政策工具的选择比理论分类要复杂得多，因为各种政策工具的适应性受具体环境的影响，正如豪利特认为“政策执行的过程是一种把各种政府工具应用到政策设计中的具体案例的过程”。[7]144特别是我国各地农村情况差异很大，执行过程中“对于政策手段的选择可能引发的争议往往不亚于政策本身的选择”。[7]141基层政府在执行农村基本公共服务政策过程中需要结合地方的特殊性进行工具应用的创新。

“工具—效果途径”下，物品分类、角色定位和工具选择是影响执行的基本变量，以物品分类为基础可以确立角色定位和工具选择二者的关系。具体就基本公共服务而言，三类物品、三种角色和三类工具之间具有内在的关联性、匹配性和对应性。基于此，从政府的视角出发，本文构建了执行基本公共服务政策的三种模式：生产者—政府生产公共物品—强制工具模式；提供者—混合生产公共物品—混合工具模式：安排者—非政府生产公共物品—自愿工具模式。为了表述的简化，笔者将上述三种模式分别称为：生产者—强制工具模式、提供者—混合工具模式和安排者—自愿工具模式。

三、基层政府执行农村基本公共服务政策的三种模式

1.生产者—强制工具模式。在为农民提供基本公共服务过程中，作为生产者的基层政府应该生产市场、社会等非政府主体不愿生产或没有资格生产的物品。非政府主体不愿生产的公共服务主要包括基本社会保障、公共卫生、环境保护、义务教育等，这类服务需要政府直接提供或出资创办公共事业组织。非政府主体没有资格生产的公共服务主要包括生产安全、消费安全、社会安全等。这类服务的实质是政府制定和执行有利于保障公民各类安全需求的强制性规则，市场主体和社会主体是没有资格生产这类无形公共物品的，政府是责无旁贷的唯一生产者。基层政府要有效提供这类公共服务，必须在国家相关法律约束下制定各种规章制度，并据此对各种违反安全规定的行为实施全面、及时、到位的管制才能满足农民对公共安全类物品的需要。比如目前食品消费安全问题在农村地区比较突出，很多农村集市和农村小卖部成为假冒伪劣商品的集散地。出现这类公共安全问题的主要原因之一是基层政府既无管制规则又无管制行动，这是生产者缺位，也就是“该做的事没做”。还有一些地方的公共安全问题是因为基层政府想作为但又不知如何做，由于缺乏开发和使用管制工具的能力导致“没做好”。提供这类公共服务需要基层政府做到生产者角色和强制性政策工具的统一才能达成较为理想的执行效率与执行效果。需要指出的是，政府运用强制性工具时，并不排斥其它类型政策工具的使用，比如社区、劝诫等工具在满足公共安全类服务需求方面也具有不可替代的作用，这里只是强调在提供政府生产类公共物品上应将强制性政策工具作为基础性和主导性手段。

2.提供者—混合型工具模式。作为提供者的政府主要应该出现在混合生产公共物品的提供中，在农村基本公共服务项目下主要涉及就业服务、基本医疗、公共文化、公益性基础设施、村庄垃圾处理、村庄道路维护等。一般而言，在现代市场经济条件下，在直接生产环节市场比政府更有效，基层政府应该将直接生产的任务交给私人，而政府在这类物品生产中的作用方式应该是：一方面通过资金或政策手段帮助私人生产者达成盈利预期，使他们由不愿生产转变为积极参与;另一方面通过给消费者补贴等形式把私人生产的公共物品提供给农民。在这类公共服务提供过程中，政府主要应该使用混合型政策工具，具体包括补贴、产权拍卖、税收和使用费、信息和劝诫等。在提供者—混合工具模式下，一方面基层政府要尽可能退出直接生产环节；另一方面，基层政府提供某项公共服务时不能仅仅依靠某一种混合型工具，而是需要各类混合型工具的组合使用，相互支持，以利于发挥各类工具的协同效应。譬如，政府在把补贴作为核心政策工具时，应辅以弱强制工具或弱自愿性工具，这样会放大补贴工具的效益。

3.安排者—自愿工具模式。作为安排者的政府主要是利用自身在信息、权威性等方面的优势，在非政府生产公共物品的私人生产者（及社会组织）和公共物品的消费者之间发挥中介作用，促进双方交易行动的开展，或是为二者交易的进行建构有利的环境，政府并不提供资金支持或出台强制性政策。在提供该项农村基本公共服务过程中，涉及的项目主要有两类，一类是农村居民日常生活需要的，可以分割付费的一些公共物品，如自来水、有线数字电视、电话、农村公交、燃气管道、供电等。这类物品在基础设施建设阶段可能既需要政府安排实施又需要政府的财政给予一定的资金支持，但在交付使用进入正常运行后，一般主要是按照市场原则运行，通过市场完成公共物品的生产者与消费者的交易，市场是提供这类公共物品的主要手段。另一类是养老、扶困、助残等针对农村特殊人群的公共服务。在这类服务中，政府可以通过直接提供或给予补贴等政策工具发挥作用，但以目前基层政府的实际能力来看，主要应该依托家庭、社区以及社会组织生产和提供这类服务，政府作为安排者应该通过一些直接或间接手段激励和促进这些自愿性工具主体积极作为，扩大它们的影响范围。奥斯特罗姆夫妇曾提出“共同生产”理论，也就是让公民参与公共服务的生产与供给，从底部—顾客那里寻求有效执行。譬如，如果能引导顾客（公民）把垃圾拿到街上，那么就可以降低垃圾的处理成本。[8]这一理论实际上也是主张在某些公共服务的生产和提供中要注意使用自愿性政策工具。

四、余论

本文概括出了改善基本公共服务政策执行效果的两种途径，一是“制度—效果途径”，二是“工具—效果途径”，前者着眼于改善基层政府执行所依托的内外系统环境，目的是找出影响基层政府执行的内部和外部抑制性因素然后加以排除，从而构建出“完美执行”所需要的基层政府和政府环境，这一研究途径的旨趣在于力图系统的、根本上解决基层政府执行中所面临的问题。但“问题”是始终存在的，而且一味强调执行所面临的问题也往往为基层政府官员的不执行、无效执行提供借口。第二个途径是立足当前，从即在的基层政府出发而不是从政府环境出发寻求改善执行的效果。在“工具—效果途径”下，影响执行的三个基本变量。物品分类、政府角色定位与政策工具选择把握起来较为复杂，这也是基层政府在执行中犯错误、效率及效果不理想的根源之一。另外，本文提出的三种执行模式主要站在公共经济学的视角，是以效率、成本、效益为价值旨趣的规范分析，且某一模式下政府角色与政策工具之间只是相对最优匹配。还有，在政策执行实践中，各地农村在经济发展水平、政府能力、市场主体发育程度、社会组织发展水平等方面的差异决定着政府角色及工具选择的地方化、案例化是不可避免的，也是必须的。当然，强调执行模式的案例化并不是否定规范分析的指导意义，作为农村基本公共服务政策执行者的基层政府，如能在既定的环境约束下，尽量尊重物品分类、政府角色与政策工具之间的逻辑关系，去做“该做的事”，运用“正确的手段做事”，则对提高政策执行效果还是有帮助的。

[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006：168-181.

[2]唐娟.公共服务供给的多元模式分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2004，(2).

[3][美]E.S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002:10.

[4]常修泽.基本公共服务均等化的主要内容[EB/OL].（2007-01-30）[2011-06-30].http://www.southcn.com/nflr/dangjian/wzck/200701310095.htm.

[5]白景明.公共经济[M].北京：人民出版社,1994:10.

[6]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005:190.

[7][加]迈克尔·豪利特，M·拉米什.公共政策研究[M].北京：三联书店，2006.

[8][美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2010：86.

F320

A

1002-7408（2012）01-0084-03

国家社会科学基金项目“信息化在新农村建设中的地位与作用研究”(09DSH 008)的研究成果。

张成林（1970－），男，河北武强人，衡水学院法政学院副教授，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：公共政策与公共管理；鲁先锋（1974－），男，安徽巢湖人，浙江林业大学天目学院讲师，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：公共政策与公共管理。

[责任编辑：张亚茹]