论中国特色社会管理体系构建中的若干重要关系

2012-12-22石作斌

理论导刊 2012年7期

关键词：管理体系管理

石作斌

（盐城师范学院马克思主义中国化研究中心，江苏盐城224002）

论中国特色社会管理体系构建中的若干重要关系

石作斌

（盐城师范学院马克思主义中国化研究中心，江苏盐城224002）

社会管理体系是一个国家规范社会运行的各种政策法规体系、组织机构体系、资源支持体系的总称，既体现社会制度的基本性质，也反映社会管理的特殊要求。中国特色社会主义社会管理体系的构建是新时期我们党领导社会建设的一项巨大而复杂的系统工程，必须在多视角、多层面正确认识和妥善处理一系列重要关系的基础上，科学谋划、统筹推进。

中国特色；社会管理体系；重要关系；和谐社会

党领导社会建设的能力是党的先进性的重要体现，加强党的先进性建设要求党在政党政治体系与社会生态环境的互动共振中探索增强领导社会建设能力的有效途径。当前，我国经济社会各个领域正在发生深刻变化，政府职能加快转变，企事业单位加快重组，社会组织加快发展，越来越多的人从“单位人”转变为“社会人”。相对于快速变动的社会结构、快速流动的人口、日趋复杂的利益结构和多元化的群众需求，我们的社会管理还存在很多不适应的方面，不同程度地影响着政治稳定和经济的可持续发展。加强和创新社会管理，切实解决社会管理方面存在的问题成为新时期党领导社会建设面临的重大课题。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出：“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。”[1]加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系是一项重要而紧迫的历史任务，对于提高党的执政水平和巩固党的执政地位，实现国家长治久安与人民安居乐业，确保社会既充满活力又和谐稳定具有重大战略意义。加强和创新社会管理，建设包括法治化的制度体系、人本化的保障体系、社会化的服务体系、立体化的防控体系等在内的社会管理体系又是一项巨大而复杂的系统工程，必须科学谋划、统筹推进。在加强和创新社会管理中，只有正确认识和妥善处理中国特色社会主义社会管理体系构建中的一系列重要关系，才能深刻认识和准确把握我国社会管理的客观规律，不断提高社会管理的科学化水平。

一、以马克思主义和谐社会理论为指导与进行社会管理实践探索的关系

构建中国特色社会主义社会管理体系是我们党在新的时代背景下适应新的社会要求，为实现社会主义和谐社会的宏伟目标而领导的最新社会建设实践，必须在马克思主义和谐社会理论指导下进行。同时，由于转型中国的社会领域正面临前所未有的矛盾和问题，社会管理必然是一种探索性的创新活动。通过对我国社会管理实践探索中所积累的经验的提炼升华，可以进一步丰富和完善马克思主义和谐社会理论体系。目前，我国社会主义市场经济的基本框架已经初步建立，与之相适应的经济政策和宏观调控机制也基本形成，并在实践中逐步完善。但是，构建社会主义和谐社会所要求的社会管理的基本制度框架还不完善，亟待健全。一方面，伴随着越来越复杂的多元社会和公共整合的需要，我们越来越需要更为理性的社会管理。社会主义和谐社会理论的提出，继承了中华民族的优秀传统思想，吸收了人类社会建设的有益经验，丰富、发展了马克思主义关于社会主义社会建设的理论，是对中国特色社会认识的重大理论创新和思想升华。从社会主义和谐社会的主要特征与社会主义社会管理体系的基本要求相契合的角度说，和谐社会应当是一个能够使民众合理需求得到满足的社会，一个能够正确处理政府、市场与社会组织之间分工关系的社会，一个能够通过健全的利益协调机制和社会运作机制保持相对稳定与动态平衡的社会。[2]另一方面，缘于我国社会发展与经济发展不相适应的矛盾和问题愈发突出，反映时代要求的社会管理实践探索应运而生。一个社会是否“和谐”，在相当程度上取决于这个社会的管理格局。只有在实践中不断地探索和创新社会管理体系，才能有效协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，从而形成经济、社会、人与自然协调发展的社会。在这方面，近几年来各地通过积极探索创造了许多社会管理的新经验，应在认真总结、科学凝练的基础上，对马克思主义社会理论体系加以丰富和完善。因此，我们要善于以马克思主义和谐社会理论指导我国社会管理实际工作的顺利开展，以社会管理实践经验促进理论的完善和提升，最终实现理论和实践的共同发展。

二、坚持党对社会管理的领导与发挥人民群众参与社会管理作用的关系

我国社会管理的实践充分证明，具有高超领导社会智慧和强大整合社会能力的执政党，始终是社会稳定与发展的重要条件。厘清党在社会管理格局中的角色、职能和形象定位问题，对于加强和改善党对构建中国特色社会管理体系的领导，避免和消除党在社会管理工作中的“越位”、“缺位”、“错位”和“不到位”现象，至关重要。一方面，党的领导是建设中国特色社会管理体系的根本保证，必须始终坚持党对社会管理工作的领导地位。在社会管理中，党委领导主要表现为统筹兼顾，在经济和社会发展中总揽全局、协调各方，有效地促进社会整合。必须牢牢把握社会建设的方向，以社会领域党组织和党的工作全覆盖引领和推动社会服务管理全覆盖；必须始终坚持公平正义的导向，以社会规范特别是法治建设为保障，营造文明法治、公平正义、稳定有序的社会环境；必须切实加强党对社会工作的组织领导，统筹协调社会建设。同时，党的领导地位需要建立在党的先进性建设基础之上，需要在领导不同社会利益群体的社会组织中得到体现。要通过发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，积极组织和参与社会活动，起到联系群众、服务大众、表达诉求、化解矛盾、关怀社会、协调利益的作用，从而赢得群众的拥护和社会的支持，确保党的各项任务的顺利完成。另一方面，人民群众是建设中国特色社会管理体系的主体力量，必须充分发挥人民群众参与社会管理的基础作用。公众参与社会管理，是党全心全意为人民服务的根本宗旨与人民群众为自己创造美好幸福生活的强烈愿望的有机统一。党组织是否支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥人民群众参与社会管理的基础作用，是社会管理中是否坚持以人为本、执政为民的分水岭和试金石。必须充分调动人民群众在社会管理中的主动性、积极性和创造性，建立健全回应公众诉求的表达机制、协商机制、对话机制和承诺机制。为此，一要坚持开门立法，完善重大决策的咨询、公示、听政和旁听等制度，增强立法、决策的透明度和科学性；二要健全特邀政风监督员制度，完善党代表、人大代表、政协委员和政府参事反映社情民意的“直通车”制度；三要推行网络问政、微博问政、媒体问政和公民论坛等沟通方式，拓宽公民知情、参与和监督的渠道。

三、强化政府的社会主导协调职能与构建多元社会管理服务主体的关系

政府与社会的关系，主要表现为各级政府与各类非政府主体等之间的关系，实质在于各方是否能够在社会公共事务和服务的管理中找到各自的角色位置。毫无疑问，政府对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，非政府的公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中的不可或缺的公共管理主体。当前，各级政府要在社会管理中发挥主导协调作用，同时又要树立社会参与、共同治理的理念，逐步解决社会协同缺乏、公众参与不够的问题。一方面，政府在社会中处于主导和协调的中心位置，必须对社会进行必要的调节和干预。政府负责，是国家履行社会管理职能的必然要求。对于各级政府来说，履行社会管理的职能，就是要切实承担起管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公平、维护社会秩序、保障人民群众生命财产安全等方面的职能，以及注重完善社会政策，特别是重视解决就业问题、收入分配差距问题、完善社会保障体系、维护社会稳定等问题。同时，要以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理和服务资源，实行政府管理与基层自治有效衔接和良性互动。另一方面，随着社会的多元化发展，社会管理服务主体也要求走向多元化。社会协同，是整合社会管理资源、完善社会管理格局的重要途径。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国涌现出一大批非政府组织，如基金会、行业协会、中介机构以及基层执法类中介组织等，他们在政府与社会、政府与企业间发挥着重要的联系和服务作用。必须充分发挥社会团体、行业组织和市场中介提供服务、反映诉求、规范行为的作用，发挥基层组织协调利益、化解矛盾，排忧解难的作用。加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合，逐步建立起以政府管理为主导，由政府、非政府组织、公民等公共管理主体共同治理的新格局。总之，社会管理是以政府为主导、社区为基础、社会组织为中介、公众广泛参与的过程，应建立健全政府调控机制与社会协同机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会服务力量互动，既坚持政府主导，又发挥社会力量在社会管理中的作用，形成社会管理和公共服务的合力。[3]

四、促进国民经济增长与推进保障和改善民生为重点的社会建设的关系

国民经济的增长与人民生活的改善是一个统一的整体，是相互促进的关系。经济增长是改善民生的重要保障，而民生改善不仅是经济增长的最终目的，而且是经济增长的根本动力。实践证明，只有提高生产力水平，扩大经济规模，才有条件发展各项事业，促进社会建设，使人民群众能够享有经济发展的成果。但是，如果只有经济的增长没有利益格局的合理调整，并不必然使广大人民普遍受惠。相反，建立在市场或非市场竞争基础上的经济增长，可能会使社会成员的生活水平差距扩大，甚至会使弱势群体失去基本的生活保障，反过来导致国民经济的停滞和社会危机的生成。因此，社会管理要搞好，必须在经济发展的基础上，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。由于我国经济增长模式的动力机制与改善民生政策的供给机制之间存在固有的体制冲突，致使我们的经济增长长期游离于民生改善之外。这就需要从体制变革的角度着眼经济增长与民生改善之间的权衡问题。改革的突破口就在于政府必须合理调整自身的社会职能，将改革与发展的目标定位于民生的改善，经济增长只是实现这一目标的手段。民生问题，实质上是政府的公共服务问题，包括政府总体公共服务职能中那些直接影响人权状况和日常民生质量的公共消费品的生产与供给，如，城乡义务教育、公共卫生和基本医疗保障等，基于现有条件的住房等社会保障和救助以及生产生活的公共基础设施建设等。“民生能否得以改善取决于公共服务体制的三方面绩效：一是政府能否提供足量的公共服务以满足公共需求，即规模绩效；二是在既有公共服务投入规模的条件下，能否高效率地将公共服务投入转化为公共服务产出，即效率绩效；三是由政府提供的公共服务能否公平、均等地提供所有有公共需求的民众，即均等化绩效。”[4]民生的改善与公共服务体制的完善和健全密切相关。同时，离不开有效的社会运作和合理的制度安排，包括协调政府、企业、社会组织之间关系，形成改善民生的公共服务体系。总体上说，政府应当将重点放在解决最基本的、普遍的民生问题上；企业应主动担当经济效益与职工收入同步增长的责任，关心社会公益事业；社会组织则应通过引入竞争机制、降低服务成本，发挥参与提供非公共物品，如水、电、气以及社区服务的优势。

五、妥善处理人民内部矛盾与切实纠正损害群众利益不正之风的关系

近几年来，我国社会转型中利益结构调整引发的利益冲突、收入差距和分配不公引发的社会心理失衡，日益增多的群体性突发事件以及腐败现象加剧导致的政府信任危机等，严重威胁着社会的秩序与稳定。构建中国特色社会管理体系，必须妥善处理人民内部矛盾，切实纠正损害群众利益的不正之风，维护群众合法权益。一方面，处理社会利益矛盾，重点是正确处理人民内部利益矛盾。随着我国改革开放和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、经济利益、组织形式、分配方式越来越多样化，人民内部的利益矛盾也越来越复杂化。这些矛盾在表现的方式和程度上，呈现出群体性明显增多、对抗性明显增强、危害性明显增加的态势。一些具有共同利益的群众形成群体，以非理性的方式表达诉求，已成为影响社会稳定的突出问题。[5]究其原因主要在于底层社会群体利益表达渠道不畅、利益分配格局严重失衡、利益整合机构代表性不足、矛盾调处机构权威性不够。为此，必须建立健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，综合运用政策、法律、经济、行政手段和教育、协商、调解等办法，依法及时地处理群众反映的问题；建立健全社会舆情汇集和分析机制和社会利益矛盾协调机制，畅通社情民意反映渠道，引导群众以合理合法的形式表达利益要求，妥善解决人民内部利益矛盾。另一方面，实现社会公平正义，必须坚决纠正损害群众利益的不正之风。损害群众利益的不正之风，表面上看是一些政府部门及其工作人员的作风和行为方式问题，实质是滥用权力获取有利于实现部门和个人利益的机会，破坏规则正义和分配公平的行为，结果往往是人民群众特别是弱势群体在利益补偿、就业、政治参与、享受公共服务和社会保障等权益方面受损。损害群众利益不正之风对社会管理来说，最严重的破坏是直接引发或加重失业问题、群体性事件、社会治安等社会问题和社会风险，从而严重危及整个社会安全运行和健康发展。因此，必须坚持教育、制度、监督并重，实行标本兼治、纠建并举，从解决群众反映强烈的突出问题入手，着重解决发生在群众身边的不正之风，建立健全及时发现和纠正侵犯群众合法权益问题的长效机制，从源头上预防和减少社会矛盾的发生，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益。

六、提高突发事件应急处置能力与构筑保障公共安全长效机制的关系

随着风险社会的到来，实现社会管理非常态化与常态化结合、粗放式向精细化转变，构筑主动防控与应急处置、传统方法与现代方法相统一的公共安全长效机制，成为新时期我国社会管理的重要任务。近几年来，我国的公共危机应急管理受到党和政府的高度重视，重大突发事件的处置能力逐步提高，保障公共安全的制度建设不断加强。然而，尽管全国从中央政府到地方城市政府快速组建了很多基本类似的应急管理机构或部门，但在管理体制上依然存在职能重复、职责不清、关系不顺等问题，在很多公共危机管理中难以发挥应有的效能。加之，我国现行公共危机应对注重于事件爆发后采取紧急的应对措施，往往加大了突发事件的应对成本，甚至丧失了突发事件的处置时机。因此，一定程度上可以说，我国的公共危机管理应当由组建机构、完善法律的体制创建阶段向机构资源整合、高效有序的体制创新阶段转变，构建全方位、立体化、责任制的公共安全保障体系是构建中国特色社会管理体系的当务之急。一方面，要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的危机管理机制，增强处置突发事件和保障公共安全的能力。另一方面，要加快完善公共危机源头治理机制，切实维护群众合法权益，统筹协调各方利益关系，使社会矛盾和问题不断得到及时化解。为此，一要完善“预防为主、预防与应急并重”和突出“风险管理”的公共政策，使诱发重大突发事件的风险因素消失于无形之际；二要健全公共危机管理和公共安全保障的法律体系，依法预防和处置突发公共事件的发生；三要建立统一部署、规划和协调社会应急事件以及防范、救援和恢复重建工作的专门管理机构，避免部门、条块分割造成的多头管理、推诿扯皮而贻误战机现象的发生；四要培养一批社会应急救援工作专业化、高素质的人才队伍，切实提高处置突发事件的有效性，最大限度地挽回社会经济损失；五要强化现代社会“公共治理”的理念，建立有效的社会动员机制，形成政府、企业、非政府组织和公民个人等多元主体共同参与的危机管理和公共安全局面；六要加强应急管理决策部门与社会媒体和智囊、执行部门与社区和居民等的快速沟通和密切合作，保证信息传播的及时性和准确性、事件处置的有效性和预后性。[6]16

七、建设社会主义核心价值体系与培育现代社会公民公共意识的关系

社会价值是社会发展的重要内容，而社会共识是社会制度的价值基础。从国际经验看，社会价值体系建设是社会建设的重要组成部分，特别是社会信仰的建树尤为关键。美国社会学家罗伯特·帕克（R o b e r tP a r k）认为，任何制度形成时没有不是带有价值色彩的。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这一点。[7]社会价值是在一定的社会生活中，为了维护社会稳定和发展，全体社会成员应当对社会和他人负责的基本公共准则或理念；社会管理则是在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供公共服务的活动与过程。现代社会管理体系的构建不仅是一种管理体制的改革、一种管理方式的创新，更是一种社会管理价值取向的转换，是在转换与重构中确立起人的内在价值精神。构建中国特色社会主义社会管理体系必然要求实现建设社会主义核心价值体系与培育现代公民公共意识的有机统一。从价值功能来说，实现社会和谐离不开社会主义核心价值体系的支撑与引领。社会主义核心价值体系是社会主义社会的主导价值观，是推动经济社会发展的精神动力，代表社会的发展方向，反映时代的基本特征，引导着整个社会的价值取向。[8]社会主义核心价值体系要真正发挥作用，必须得到人们的感知、领悟和认同，从而产生心灵上的共鸣、思想上的共识，进而内化于心，成为自觉行动。因此，要通过反映民生要求，宣传先进典型，发挥渗透功能，增强社会主义核心价值体系教育的现实性、示范性和有效性。从价值内涵来看，人们社会生活的过程实际上就是对社会共同体的共同价值不断认同、传递和延续的过程。现代公民公共意识既是一种民众权利意识，更是一种社会责任意识。具体体现为视自己和他人为有权利、有尊严、有价值的人，勇于维护自己和他人的自由权利、尊严和价值的意识。这种意识还包含公民对于国家和社会的责任感，也包含着对自我和他人权利和价值的意识，包含民主法治、自由平等、公平正义的理念。[9]和谐社会必须以公民社会为基石，以民主法治为目标。培育现代公民公共意识是建设成熟的公民社会和完备的法治国家的一项社会基础工程，必须注重在循序渐进中实施课程化方案，在贴近生活中实行启蒙式教育，在潜移默化中实现价值性认同。

八、借鉴国外社会治理经验与创新具有中国特色社会管理模式的关系

西方发达国家大多比我国更早进入工业文明和信息社会，在工业化、城市化、市场化、信息化和全球化过程中，形成了相对完善的社会治理体系，积累了许多有益的社会管理经验。如，政府高度重视社会治理的制度建设，对社会组织体系进行优化设计，采取人本化、分权化、市场化和民主化的社会治理取向，尤其是特别注重社会保障制度和政府应急管理建设。倡行以人为本，变管理型政府为服务型政府；以分权共治为本，变单中心治理为社区共治；引入竞争机制，变政府垄断为产权多元化；建立政策评价制度，变暗箱操作为民主化管理等。[10]建设中国特色社会管理体系应当树立全球视野和世界眼光，积极借鉴国外的成功做法。但是，由于发达国家对政府、企业、民间组织和公民在合作管理中的地位和作用所作出的制度安排不同，各国的社会管理呈现出不同的具体模式，同一国家不同时期的社会管理模式也会有所不同。同时，我国在社会结构和社会性质及历史传统、现实国情、发展方向等方面与西方国家都有很大差异。如果牵强附会地照搬照抄发达国家的社会管理模式，就可能出现“无根之木”或遭遇“不适之土”的尴尬局面。目前，我国社会管理与国情和社会主义制度总体上是适应的，建设中国特色社会管理体系必须从国情出发，充分发挥我国的政治优势和制度优势。同时，我国社会管理不断面临新形势、新情况和新任务，要求我们以新的视角、新的思路和新的方法推进社会管理创新，努力使我们的社会管理模式既反映人类文明和时代要求，又具有中国元素和地方特色。2010年10月，我国确定35个市（地）、县（市、区）作为全国社会管理创新综合试点。一年多来，各试点地区坚持“以人为本，服务为先”原则，以改革创新为动力，以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，以创新体制机制为保障，努力探索具有时代特征、中国特色和地方特点的社会管理模式，取得了许多成功经验，产生了很大示范效应。如，广东省深圳市积极实施以社会建设为基础的“织网工程”，织造了一个功能完备、互联互通、群众得实惠、覆盖各阶层的民心网、服务网；北京市朝阳区在农村特别是城乡接合部大力推进村庄社区化管理，将公共服务向农村延伸，把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明和谐的新社区等等，应当在实践中加以总结和推广。

[1]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2011：6.

[2]卢汉龙.新中国社会管理体制研究[M].上海：上海人民出版社，2009：109.

[3]唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].北京：国家行政学院出版社，2006：193.

[4]王伟同.公共服务绩效优化与民生改善机制研究——模型构建与经验分析[M].大连：东北财经大学出版社，2011：2.

[5]靳江好，王郅强.和谐社会建设与社会矛盾调节机制研究[M].北京：人民出版社，2008：68.

[6]王宏伟.重大突发事件应急机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2008：16.

[7]丁元竹.中国社会建设战略思路与基本对策[M].北京：北京大学出版社，2008：200.

[8]江传月.构建社会主义和谐社会的价值观研究[M].广州：中山大学出版社，2009：237.

[9]张勤.中国公民社会组织发展研究[M].北京：人民出版社，2008：261.

[10]刘伟志，张钟汝，范明林.社会管理与社会政策——境外公共政策扫描[M].上海：上海人民出版社、格致出版社，2007：52.

[责任编辑：黎峰]

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