回应公民参与：政治学视角下地方政府决策合法性探究

2012-12-22汤玉权

理论导刊 2012年7期

关键词：合法性公民决策

汤玉权

（广西大学公共管理学院，南宁530004）

回应公民参与：政治学视角下地方政府决策合法性探究

汤玉权

（广西大学公共管理学院，南宁530004）

政府作为人民利益的代表，其施行于社会的决策，必须具有政治学意义上的合法性。而公民在多大程度上能够影响政府决策，是政府决策合法性来源的一个重要方面。由此，政府应由“单向为民决策”向“官民互动决策”模式转型。当前，为实现回应型政府决策，需要破除一些与公民参与要求不相适应的障碍。

公民参与；决策合法性；回应型政府

从地方政府行政决策合法性来看，自2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》至今，全国28个省级政府、49个国务院部门以及80%以上的市县政府，建立了重大行政决策合法性审查制度，即政府在作出规范性文件、采取重大行政措施等行政行为前，由政府法制机构进行合法性审查，已经成为普遍做法。[1]重大行政决策合法性审查制度无疑是一种决策程序上的进步。然而从学理上看，这种行政决策合法性仅是一种法理上的合法性。本文认为，政府作为人民利益的代表，其施行于社会的决策，仅有法理学意义上的合法性仅是不够的，还必须具有政治学意义上的合法性，即必须适应于公民参与积极性不断提高的现实与趋势，积极回应公民参与诉求，才能更好地提高政府决策的执行力和实效。

一、对公民参与的回应：地方政府决策角色转型

从本质上说，政府是人民权力和利益的代表。从政府层级上说，与人民接触最直接、联系最密切的是地方政府尤其是基层政府，因此，地方政府无论在理论上还是在实际中都要更加代表人民的利益，体现人民的意志。政府在做决策时，应以人民的利益和要求为其出发点与归宿。但实际上，由于政府一经出现，便具有相对独立性，“从社会中产生出来而又高于社会”，且有其自身的利益相对独立于社会，从而在日常决策中，往往以人民代言人的身份出现，进行“单向为民决策”。人民在这种决策模式中，只能是属于客体地位，政府成为了唯一的决策主体，习惯于“为民决策”。这种决策方式导致的结果是，政府决策可能与人民的利益要求存在一致性，也可能有不一致性。但由于人民参与权的弱小及参与意识的缺失，这种政府的“单向为民决策”在长时间里并未受到质疑和挑战。

随着人们个人权利的出现、权利意识的提高，其参与意识及能力也得以发展。人们开始不满足于政府为自己单向做决策，而希望参与到与自身利益有关的政府决策中来。而政府出于公民希望参与的压力也开始有意识地供给并增加其在决策中的参与机会，并将公民的参与要求体现在决策之中。这即是政府对公民参与的回应。

近年来，政府回应已经逐渐成为我国学界研究的新课题。所谓“回应”，就是指对某种行为、愿望、思想相应的反应与回馈。而“政府回应”又称“政府反映性”，它有政府应答、反应的意思，就是“现代政府公共管理的过程中，对公众的需要和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程”。[2]其基本意义是“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题”。[3]它在一定意义上是责任性的一种体现。“政府回应”主要有两层含义：一是狭义上的政府回应，即指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程。这包括政府反应和政府回复两个部分。政府的行政职能之一就是对行政管理活动过程中的各种社会问题和公众的需求，给予充分的满足，并在政府力所能及的范围之内给予解决，不能解决的也应当给予答复。政府回应既是公共管理的实践过程，也是系统的政府管理理论和行政理念的逻辑延伸。二是责任政府意义上的政府回应，它是指作为政府本身，其行政管理职能下的所有行政行为都是要承担相应责任的。所以政府回应也就是政府的社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的综合反应。[4]而实际上，正是由于政府首先具有责任意识，才会对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复。政府回应的两层意义是统一的。

政府的回应性最集中、最重要的体现就在其所做出的各项决策中。这些决策如果充分考虑了民众的要求，则表明政府回应是积极的、充分的。越是考虑了民意，则其回应性越是积极；回应性越大，则其民意越是得到充分考虑。这也表明，政府在回应中，已经不再是原来的“单向为民决策”，而是把民众的意见、建议和要求等作为重要参考，即不是把民众仅仅当作决策的客体而作为决策的另一方主体。这种决策模式可称为“官民互动决策”模式（在此，笔者所说的“官”指政府，而“民”则指人民、民众、公民）。

官民互动决策模式的特点是：第一，政府在决策中摒弃了“为民决策”的做法，认识到决策既然与民众直接相关，民众就应该作为决策主体而不是客体参与到决策中来。政府决策应该倾听民众意见而不是将其排除在外。特别是地方基层政府，其制定的各项政策措施直接实行于广大民众，与民众利益关系最密切，群众也最关心，因此更应该考虑民众的意见和要求。第二，民众由消极等待政府决策变为积极参与政府决策。民众能够积极把自身利益诉求通过各种渠道向政府传达，使政府能够将其意见和要求转化到决策中来。在这里，公民已不再是消极公民，而成为了“积极公民”。

“官民互动决策”模式的形成，既有赖于政府决策思路的转变，也是公民基于自身利益考量积极进行参与活动、给予地方政府一定参与压力的结果。因而，公民参与直接促使了政府回应。而作为回应的主要表现就是形成了“官民互动决策”的模式。这是地方政府决策模式的转型，也是地方政府决策走向民主化、科学化的重要基础和条件。

二、合法性：公民参与下的地方政府决策与执行

“‘合法性’是政治科学中最重要的概念之一。”[5]5根据罗斯金等人的观点，合法性其实就是解决一个问题：人们为什么遵从或者不遵从领导者的决定。“合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”“合法性的基础是同意。”[5]5-6法国学者让-马克·夸克也认为，“合法性即是对统治权利的承认。”[6]罗斯金等人还认为，判断一个政府合法性的办法是看国家雇佣了多少警察，警察越多，合法性越低。首先长时间的存在可以使政府获得一些合法性。已经建立很久的政府通常会受到公民的尊重，新政府的合法性往往不够稳定。许多老百姓还不确定自己是否要尊重它。其次是良好的政绩，例如经济持续增长、充分就业、抵御外敌和防止内部骚乱、公平对待所有人等。再者是合理的政府组成机构——那就是能让人民感到他们被代表了。人们只有在感到他们对政府的决策能够施加自己的影响力时，才会更加支持这个政府。最后政府可以通过操纵国家象征来支持其合法性。但必须建立在政府行为良好的基础上，否则不仅不会增加政府的合法性，反而显得滑稽，象征本身不会带来合法性。[5]5-6

因此，政府决策是否受公民的影响，或者说公民在多大程度上能够影响政府决策，是政府决策合法性来源的一个重要方面。而公民影响政府决策的主要渠道和方式，就是能够参与政府决策过程。虽然“公民参与行政决策过程，并不意味着必然会左右行政主体的最后决策。决策权是行政权的核心，行政决策的最终出台，取决于信息的充足性、事务的专业性、利益的权重性以及相关的政策判断及价值取舍等多重要素，取决于行政机关的最终判断”，但“通过公民参与，可以使得在缺少法律明确规定的情况下，通过程序的正当性来获致结果的可接受性，实现公共利益最大化”。[7]同时，“公民参与决策，减少了决策失误，有助于政府回应公民的要求，解决群众关心的问题。这说明公民参与本身使得决策过程更加合理，更加容易考虑到各方面的利益和要求。这些也都是政治合法性得到增强的直接表现。”[8]

但是，仅有政府的决策过程合法性还不足以说明决策的合法性。从广义上来说，决策既包括决策过程，还应当包括决策的实施（或说执行）。因而决策的执行过程也应当有公民的参与才能保证是合法的。公民对决策执行的参与主要体现在对决策执行的监督上。由于决策的执行权掌握在政府手中，同时政府拥有合法使用暴力的手段，因而政府的行政执行如果没有公民的监督，就容易滥用暴力进行强制性执行。而且在决策执行过程中，由于执行人具有相对自主性、独立性与灵活性，有可能加上了执行者的个人意图而使执行偏离原来的合法决策方向，成为谋取执行人个人利益的手段，因此也需要对执行人进行有效监督。否则，没有监督的执行就有可能产生腐败。只有有监督的执行才是政府执行合法性进而是决策合法性的重要保证。

公民参与政府决策，除了参与权外，关键的一点还在于公民知情权的享有。“对于行政过程的参与机制来说，关键在于实现行政机关和公众对目标、过程和成果的共有，而其基础就是信息共享。”[7]信息共享取决于两个方面，其一是公民的知情权；其二是行政机关的信息公开义务。公民的知情权是公民参与行政决策的基本前提条件。公民只有在了解行政决策的相关信息的前提下，才有可能积极表达意见，献言立策，参与行政过程。与公民的知情权相对应的则是行政机关的信息公开义务。行政机关在做出公共决策时，除法定保密事项之外，有义务全面、准确、真实地向社会公布行政决策的基本目标、手段、事实根据、政策的形成过程、成本效益分析、替代方案等信息。

三、实现回应型政府决策需要破除的现实障碍

通过以上分析可见，政府回应公民参与是决策合法性的基础。因此，政府为了提高行政决策合法性，需要积极回应公民参与，实现回应型政府决策。当前，实现回应型政府决策必须破除与公民参与要求不相适应的诸多现实障碍。

第一，破除一些地方政府官员对公民参与的防范和拒斥心理。公民参与的最重要目标或价值，就在于影响政府决策，使政府做出的决策对地方或特定公民或阶层有利。但公民参与的这些目标能否实现以及实现到何种程度，又与地方政府及其官员对公民参与的认知态度有关。由于公民相对于政府而言，无论是在占有信息，还是在宣传、组织资源中，都处于劣势，无法与强资源占有的政府博弈，由此，地方政府官员对公民参与是否持肯定、接纳的态度，直接影响对公民参与是否回应以及回应的成效。当前，一些地方官员仍抱有当官就是“为民做主”（实践中往往被理解成“替民做主”）的传统思想，认为群众的利益已由“父母官”所代表，群众不需要再为自己争取利益。有的则认为决策是政府的权力，如果与社会分享，就会削弱政府权力和政策权威；同时，在对“维稳”的静态理解下，一些地方政府官员甚至认为公民参与就是“添乱”，就是与自己过不去，从而难以接受和放开公民真正参与到政府决策中来。因此，“管理者对公民的消极态度是公民参与发展过程中的一个主要障碍。”[9]构建回应型政府决策首先需要破除的就是地方政府官员对公民参与的防范和拒斥心理与态度，转变到支持、宽容和理解上来，深刻认识到公民参与对于科学合理的决策形成及其有效执行的价值功能，从而为公民参与创造良好氛围。

第二，破除公民参与制度和渠道供给不足的障碍。党的十七大提出了要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，这为实现和发展社会主义民主政治提供了一条有效的途径。同时也提出了扩大公民有序参与需要进行制度化建设、拓宽公民参与渠道的目标和任务。充分的制度化供给才能有效地保障和落实公民的参与权，而参与渠道的扩大才能延展公民的参与权。在公民参与积极性显著提高的当前，以制度化供给和渠道的扩展来保障公民参与权显得尤为重要。近年来，虽然我国在宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章、规范性文件和领导讲话中都强调对公民参与的重视和支持，但由于在法治建设中把更多的时间和精力放在了高远价值和宏大价值的大政方针上，对于具体制度和程序缺乏应有的价值关怀，从而这些原则和精神转化为可操作性实施的制度仍显不足，许多制度要么尚未建立，要么尚未完善，要么难以有效实施，使得制度的供需矛盾相当突出；公民可进行参与的渠道也较为狭窄，使得地方政府在决策过程中，领导的个性化色彩即人治特征较为突出。对于我国这样一个正在由传统社会向现代社会转变的发展中国家而言，很容易面临公民参与带来的社会不稳定。近年来基层社会矛盾增多，很大程度上就与地方政府决策中缺乏公民参与的制度化供给和参与渠道的不足有关。因此，建立起充分有效的公民参与制度及扩展参与渠道成为当务之急。具体地说，这些制度应当包括公民参与的“基础性制度”——利益组织化和信息开放、公民参与的程序性制度——利益的均衡代表、协商的平等有效、选择的理性负责以及公民参与的支持性制度——“公益代表”制度，资源、信息和技术支持制度等。[10]而在参与渠道的扩展上，要在坚持传统的人代会、政协会等根本途径之外，还要多方探索各种新型途径，如评议会、网上留言、手机短信参与、县市长信箱、公民论坛、公共辩论等。

第三，破除公民参与的非理性行为。公民参与政府决策和执行的方式有两种：一是理性方式，一是非理性方式。理性的公民参与对于维护决策的合法性、制约代理人的机会主义行为、补救官僚回应性的缺失、提高公共政策的执行效率等具有重要意义。但公民参与政府决策作为一项集体性行动，也会遭遇参与的非职业性以及参与成本、观念等方面的制约，虽然有权利意识，但不能合理地主张自己的权利。表现在权利被侵害或参与的要求得不到实现和满足时，容易采取过激的非理性行为，出现对抗性、暴力性冲突，集体性行动演化为群体性事件。近年来我国的群体性事件增多，就是公民参与的热情得到激发但缺乏理性所致（诚然，许多的案例中公民的诉求是合理的，许多群体性事件的造成地方政府也有责任），这严重影响着扩大公民有序参与的真正实现。要破除公民参与的非理性行为，需要公民端正参与态度，摒弃单纯对抗性、非合作的消极策略，不仅诉求要具有合理性，行动更要具有策略性，即要寻求博弈、和解、合作、妥协、建设性的积极策略，以参与实现双赢为目标，从而提升参与的品质。

[1]李立.不经政府法制机构审查市长不签字重大决策进行合法性审查已成惯例[N].法制日报,2010-04-19.

[2]何祖坤.关注政府回应[J].中国行政管理,2000，(7).

[3]邵任薇.中国城市管理中的公众参与[J].现代城市研究, 2003，(2).

[4]李伟权.“互动决策”：政府公共决策回应机制建设[J].探索,2002，(3).

[5][美]罗斯金.政治科学[M].华夏出版社,2001.

[6][法]让-马克·夸克.合法性与政治[M].中央编译出版社, 2002:12.

[7]赵银翠.公民参与行政决策研究——以电动自行车事件为例[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2006，(4).

[8]何增科.地方政府创新，从政绩合法性走向政治合法性[J].中国改革,2007，(6).

[9]马骏，牛美丽.公民参与[M].中国人民大学出版社, 2009:112.

[10]王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起[M].中国法制出版社,2008：10-11.

[责任编辑：闫生金]

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