信息经济视域下政府协同政务发展策略

张亚明，刘邦凡，徐淼淼

(1.燕山大学经济管理学院，河北 秦皇岛 066004;2.燕山大学文法学院，河北 秦皇岛 066004)

信息经济视域下政府协同政务发展策略

张亚明1，刘邦凡2，徐淼淼1

(1.燕山大学经济管理学院，河北 秦皇岛 066004;2.燕山大学文法学院，河北 秦皇岛 066004)

作为政府转型的全新管理模式和电子政务的终极目标，协同政务极大地推动了基于共赢思维的政府管理创新。本文首先从信息经济视角出发，通过成本收益分析论证了协同政务与传统政务的信息垄断相比，信息共享条件下政府信息资源的成本更低，而收益更大，管理效率更高;然后，构建了政府部门间的行为博弈模型并分析得出，政府各部门都采取协作策略可提高整个政府乃至整个社会的整体利益，进而实现全社会的共赢;最后，从法律机制、监督机制、利益协调机制等多个维度提出推动协同政务的政策建议。

协同政务;成本收益;博弈模型;政策建议;信息经济

信息和网络技术的渗透对行政管理模式带来了巨大的影响和冲击，这就需要政府在电子政务中进行协同政务建设，强化协调办公，以达到政府与政府、公众之间的共赢。协同政务作为建设服务型政府的全新管理理念和电子政务的终极目标，代表了各级政府的政务发展水平，实现了政务流程在各级政府以及部门之间的无缝衔接。因此，推动协同政务建设对于政府深化改革和管理创新并最终建立服务型政府无疑具有重要现实意义。

1 国内外研究综述

西方国家政务建设的研究以进一步发展公共行政学的新公共管理理论为基础和指导，通过运用现代通信技术打破行政机关的组织界限，使公众可以从不同渠道获取政府的信息及服务，并且政府之间也能够通过电子化渠道有效地实现信息互通。拉塞尔·M·林登［1］指出要建立无缝隙政府的关键就是要建立无缝隙基础结构，这样才能使组织以无缝隙形式运作，使相隔数千里的很多人同时进行集体研讨、计划、明确重要性和决策，实现多对多交流的远程办公，最终把政府建设成为“无缝隙组织”。Hermann Hill［2］认为电子政务加强了行政管理现代化战略的发展，例如新公共管理、公众参与和良好治理，并且提出用正确的、先进的信息和通信技术能够对传统的国家行政结构、过程和职能产生深刻的影响和潜在的转变。现阶段世界各国政府都面临着转型的挑战，只有通过发展信息和通信技术才能更好地提高政府的工作效率和优质服务，这就需要建立政府信息渠道，使政府与政府、公众之间增加速度和效率的互动，克服障碍以实现电子政务的全部潜力［3］。Shahzad Memon等［4］概述了某地区实施电子政务的措施，这些措施的目标在于增加政府、企业和公众网上互动的范围，以实现利用因特网的多媒体服务和技术推进和发展电子政务的结构，建立一个高效和安全的电子政府。Giorgos Kallis等［5］从适应性管理的角度，以加利福尼亚州的CALFED水利项目为例阐述了协同政务在优化部门间关系、实现跨部门合作中的重要作用。互联网的使用意味着电子政务向实用性和易操作性迈出了一大步，但这要求避免在公共服务中出现“数字鸿沟”，使得电子政府连贯、协调发展，进而建立互操作性和互动的信息和知识社会［6］。同时，在政务建设从发达国家向发展中国家传播以来，我国关于政务建设的研究成果也不断涌现。杨冰之［7］指出随着电子政务的日益发展，协同政务作为电子政务的主要体现显得日益重要，通过项目建设与管理创新来实现局部协同、建立以需求为导向的协同机制、高度重视制度层面的协调与协同、要有压力机制与示范效益等方面来实现协同政务。贺佐成［8］认为电子政务协同不是协同软件的简单运用，而是电子政务的深层次的应用和发展，是电子政务反战“重政务”的体现，是一个系统工程，具有多维性、集成性、完整性、开放性和发展性的特征。邹晟、冯璐［9］针对如何实现信息跨部门共享的问题做了论述，指出未来协同化的电子政务系统更加注重敏捷性和实时性，体现以人为本的思想，适应政务由管理向服务的转变，并且有效地解决信息化发展中遇到的“信息孤岛”等问题，提升电子政务的应用水平。蒋立群［10］提出现阶段的电子政务建设中，“协同”显得越来越重要，更加迫切需要政务部门和人员转变思想观念、转变作业方式、转变习惯流程。樊博［11］指出条块分割和部门利益等因素阻碍了跨部门的网络政务协同，制约了电子政务治理理念的实现，并且以绩效管理作为推进政府信息协同的驱动力，从三个层面展开了研究。龚立群等［12］指出跨机构、跨部门的协同政务研究已成为当前电子政务领域理论研究和实际应用中的热点问题，但在其实施过程中会受到各种影响因素的制约，由此构建了一个由外部环境域、协同网络域和协同部门域所构成的协同政务影响因素模型，并分析了协同政务的主要影响因素及这些因素间的相互作用。刘利人［13］通过研究指出，我国现有市场监管体制以监管主体多元、监管职责分段为特点，而基于电子政务的市场协同监管模式则可避免分割式管理方式上的弊端，有效化解行政管理组织架构“条块分割”、市场监管主体多元、分段管理所带来的监管效能低下、监管缺位等问题。张新宇、罗贤春［14］从协同学角度构建了电子政务系统中信息资源共享子系统与业务子系统的协同模型，提出实现协同的策略。黄卫民、韩义森［15］概述了扬州市政务信息共享系统建设的情况及取得的成效，总结了推进政务信息共享和业务协同的具体做法和经验，为相关研究提供了借鉴。詹晓阳、刘家真［16］基于3个地区57个机构的调研与数据分析，指出我国电子政务管理系统中电子公文文档管理过程中存在的主要问题，并提出了相应的协同管理策略。

综上所述，虽然政府协同政务问题已引起国内外学者的关注，但当前研究大多从某一层面进行概括性论述，如在技术层面多聚焦于对协同管理软件的研究与开发，很少从政务管理的角度来加以系统论述;行为因素是信息系统研究的主流方向之一，但当前研究未充分考虑政府部门信息共享中参与者的行为因素，行为导向的分析方法较少见，即使有相关研究也多偏重于对相关利益者进行定性分析，没有具体分析信息资源共享的利益结构，缺乏对各个参与者利益机制的分析。基于此，本文从博弈论视角出发，深入探讨信息共享条件下我国政府信息资源的成本与效率问题，同时构建政府部门间的行为博弈模型，定量分析政府各部门间的决策行为并提出有针对性的对策建议。

2 协同政务的成本收益分析

协同政务是以政府工作人员的协作为核心，强化政府信息资源共享、政府工作流程的优化及政府信息化系统应用的集成［17］。传统政务条件下，政府信息资源由政府垄断，政府部门凭借其占有和分配的信息资源参与社会利益分配，获得大量的政治利益和经济利益，信息寻租也由此成为很多政府部门的典型行为;加之我国政府信息垄断观念根深蒂固，许多传统行政部门无总体协作精神，缺乏大局意识、全局意识、合作意识、服务意识与责任意识，固守本部门信息，不愿意参与到部门的信息资源共享，导致政府部门间信息资源共享与传统政务相冲突，阻碍了政府部门间信息资源共享。而协同政务作为当前电子政府技术应用的高级阶段，打破了政府对信息资源的垄断，促进了政府信息资源管理效率的提升，实现政府信息资源的共享，进而优化政府工作流程。图1和图2直观地给出了传统政务信息垄断情况下个部门间的信息传递以及协同政务信息共享条件下部门间的信息传递过程，可据此分析两种不同状态下政府信息传递的成本。其中，A是高层部门，B1和B2是中层部门，C1、C2、C3、C4、C5、C6是基层部门。

图1 传统政务信息垄断情况下个部门间的信息传递

图2 协同政务信息共享条件下部门间的信息传递

协同政务的信息共享改变了信息成本的构成:第一，在信息共享的条件下，政府各部门重复收集信息的成本会减少，从而使信息共享条件下的信息收集成本和储存成本小于垄断状态。第二，信息共享使政府部门能够集中处理信息，集中研究，实现了规模效应，这样就减少了信息加工的成本。第三，对信息传递成本的情况要做更具体的分析。一方面信息共享减少了纵向信息传递的次数，降低了纵向传递的成本;另一方面，信息共享又增加了横向传递次数，增加了信息横向传递的成本。所以，必须对这两种情况进行对比分析，才能得出信息传递总成本的升降状况。当横向传递信息次数增加导致的成本增加量小于纵向信息传递次数的减少导致的成本减少量时，信息传递的总成本减少;反之，总传递成本增加。

本文采用一个模型来计算协同政务的共享条件下的信息传递成本。假设某高层管理部门有M个中层管理部门，N个基层部门，每个中层管理部门负责N/M个基层部门。假定每个部门拥有一条需要共享的信息，部门之间的信息传递成本是相等的。为了实现N个基层部门之间的信息共享，信息传递的次数应该为QS，则有:QS=N×(N－1)。而在信息垄断条件下，为保证每个基层部门都能充分了解其他基层部门所拥有的信息，信息传递的次数为Qm，则有Qm=N×(N+M)。很显然:Qm＞QS。因此，在协同政务的共享条件下，信息传递成本小于垄断状态。

协同政务的信息共享收益主要表现在以下几个方面:第一，信息共享，提高了政府管理效率。信息共享减少了部门之间沟通的障碍，增强了部门之间的协作，进而提高了政府管理效率。第二，信息共享，极大地提高了信息传递的时效性和准确度，提高了政府信息资源的利用价值，同时增强了公众对政府的信任感。因此，在政府部门之间推行协同政务的信息共享时，政府信息资源的经济效益与社会效益都会大大增加。综合起来，与传统政务的信息垄断相比，信息共享条件下政府信息资源的成本更低，而收益更大，政府信息资源管理效率更高。

3 政府部门间的行为博弈

实施协同政务的核心目标是提高政府各部门的工作效率，但这里所指的效率，不再是单个个体效率，而是整体效率。分工的目的是在追求单个效率的基础上来实现整体效率，而协同是直接追求整体效率，尽量弥补因分工可能导致的效率损失。从追求个体效率 (部门信息化)到追求整体效率 (协同政务)，这是共赢思维模式的必然要求。然而，由于缺乏统一的规划和设计，各政府部门政务系统“各自为政”的建设状况导致政务信息建设低水平重复，业务数据分布在各个相对孤立的信息系统中，相互之间缺乏对应和转换关系，协同能力差;加之我国政府是典型的“区域管理与行业管理并存”的职能制矩阵结构，且在具体实施中多以纵向的管理模式为主，造成了多年来我国政府部门间的信息传递仅局限于纵向职能部门间进行，而横向部门间的互联互通建设起步较晚，信息管理“条块分割”，管理体制落后阻碍信息资源共享，信息交换困难重重。此外，利益的多重性及其对立与冲突也是协同政务难以推进的深层原因。政府部门在进行信息资源共享的决策过程中，公共利益部门化与部门利益个人化存在矛盾，即社会公共利益、政府部门利益以及个人利益存在着冲突，这是因为政府信息资源来源比较复杂，部门林立，导致其利益关系的复杂性和矛盾性。因此，如何协调各部门的利益关系建立合理的利益机制，成为协同政务得以顺利实施的关键。

在政府各职能部门利益关系空间中，依据系统整合原理运用共赢思维实施协同政务，实现政府信息资源共享，促进了政府信息资源管理效率的提高，减少了部门之间沟通的障碍，政府各个部门均会得到更多的利益与便利，实现政府的长远利益。同时，政府内部管理效率的提高以及沟通成本的降低也会使政府对社会的服务更加高效，从而使公众(即第三方)从中受益。

首先，以政府部门之间的博弈为例，做如下假设:(1)在协同政务的过程中政府只存在A、B两个部门;(2)A、B两个部门追求的都是自身利益最大化，也就是说都会根据收益的大小来决定行为的选择;(3)A部门和B部门目前只考虑经济效益的大小，对于一些政治效益等综合因素先不予考虑。

在政府各个部门当中，可通过信息化手段来实现数据的共享、信息交换，利用共同的信息工作平台进行合作以解决工作中的问题，这样则需要政府部门之间进行协同政务建设。A部门对于协同政务的行为选择有两个，即协同和不协同;同样，B部门在行为策略上也有两种选择，即同A部门进行协同政务以及与A部门不进行协同。他们之间的博弈过程可以用以下模型来表示:

表1 政府部门之间的博弈

在这一博弈模型中，对于政府A部门的策略选择而言，当B部门选择协同时，A部门若也选择采取协同策略时即达到双方信息资源的共享，则会使A部门自身利益实现最大化，其效益为UA1;若A部门为了短期内的利益而选择不协同策略时，B部门从经济人的角度出发其策略选择也会由协同转化为不协同，这时A部门则会损失一定的成本收益以获得所需要的信息资源，其效益为UA3，显然UA1＞UA3，因此，A部门根据效益最大化原则肯定会选择协同策略。同上，当B部门选择不协同策略时，A部门若选择协同策略则耗费一定成本的同时也得不到B部门的合作，不能够实现彼此信息的共享，其效益为UA2;A部门若选择不协同策略时，则A部门和B部门都不能够获得任何收益，于是，从自身利益最大化的角度出发，对于A部门而言肯定会选择协同策略。同理，B部门也必然选择协同策略，两个部门通过协同来实现自身利益最大化，此时双方的收益为 (UA1，UB1)。由此可见，(协同，协同)即 (UA1，UB1)策略达到了一种均衡状态，即纳什均衡。

通过以上分析可以看出，只有政府各个部门基于共赢思维出发对于政务进行积极的协同合作，才能够更好地加强政府部门之间的信息共享与公开，实现 (协作，协作)即“共赢”的理想状态，使得第三方即公众也能够从中获益，促进政府与公众之间的和谐发展，建立“以公众为中心”的服务型政府。

总之，政府各部门间都采取协作策略，就能提高整个政府乃至整个社会的整体利益，以实现全社会的共赢。同时，政府要大力提升部门间协同政务的水平，改善各个部门的工作效率及服务质量，除了重视服务驱动的政府流程再造、优化政府服务流程外，还要进一步从制度上打破信息资源的垄断，建立健全的政府信息管理监督机制以强化信息资源的共享，进而实现博弈中理想的纳什均衡。

4 推进政府协同政务建设的四维保障机制

4.1 完善政府信息共享的法律机制

随着电子政务快速发展，关于信息的相关法律法规正处于不断地完善阶段。传统政务中很难实现政府各部门、各地区之间的信息资源共享，这使得各个部门无法进行协同政务建设更无法达到共赢的理想状态，重要的是政府关于信息的一些制度比较混乱，信息共享缺乏相关法律依据。因此，要改善传统政务、实现基于共赢思维的协同政务，构建完善、系统的法律法规势在必行，这就需要必须加快推进《信息公开条例》的出台，对信息共享、协同政务等做出详细的说明和规定，为政府信息共享提供有力的法律保障机制和法律约束机制，并且要求政府各部门对共享的信息进行及时的更新，要充分利用相关法律法规对信息工作进行规范管理，保证政府信息的权威性，调控和指导各相关职能部门，以达到信息资源的共享和协调互通，提高政务信息的利用率，从制度上打破信息资源的垄断。

4.2 构建信息资源共享的利益协调机制

利益问题是协同政务推进过程中的核心问题，应理顺各政府部门的利益关系，构建信息资源共享的利益协调机制。利益协调机制的主要任务是协调各政府机构在信息资源共享过程中的利益矛盾。利益协调机制须本着差别原则和互惠性理念，才能提供一种恰当的利益兼容。利益协调机制应强调公平，鼓励政府信息共享在竞争与合作的基础上，来获得自己应得的那份利益。若利益分配没有达到理想中的优化，则需利用利益协调机制对地方利益进行分配，从而使利益分配达到一种比较公平的状态。因此，政府信息资源共享的利益机制可通过以下两个方面来进行协调:一方面，政府应该注意培养各部门公务人员的信息共享意识，反对狭隘的部门利益观，提倡服务和协作精神，认清信息共享的实质和目标，摒除权力思想和利益思想，全力推进政府信息共享的实施。另一方面，政府要在信息共享过程中加强管理，明确各部门的权利，责任、义务;对在信息共享过程中存在利益冲突的部门建立协调机制，理顺各部门的利益关系;对利益受到损害的部门，可让受益部门给予适当的补偿。

4.3 健全政府信息管理的监督机制

目前政府各个行政部门、层级之间各自为政，相对封闭，缺乏信息的相互沟通，并且关于信息资源的共享缺乏强有力的监督机制。例如有些政府部门电子政务规划已经制订，电子政务建设的领导部门和办事机构也已经成立，各地市厅局有了相应的下属机构，但缺乏的是各部门之间的协同以及上级或同级的监督约束机制，这就有可能出现指挥不灵、协调不力、互相推诿等问题。因此，这就需要各级政府在进行协同政务建设过程中建立科学化的管理流程，对管理的各个环节进行有效的监督制约，并且由政府监察部门对协同政务进行督导和效能评估，对政府各个部门建立协同政务绩效考核，激励各部门高效率地进行协同政务建设，以遏制一些部门的不协同行为，切实保证协同政务在电子政务中的顺利实施。

4.4 建立信息共享的技术保障机制

各级政府在开发利用信息资源上采取的标准各异无法在信息共享上实现统一的技术支持，这也是造成信息资源难以共享的原因之一。因此，在进行协同政务建设过程中，各级政府要加快制定信息开发利用统一的标准，增强信息资源的通用性、开放性和可靠性，为政务信息资源的共享提供技术上的保证;各级政府应该统一规划，建立具有安全性和开放性的信息化平台，促进资源的整合应用，缩小协同政务信息技术的应用差距，实现技术和管理的有机结合。这就要求各级政府加大信息基础设施建设的力度，缩小各个部门在信息化硬件方面的差距，同时，政府的协同政务建设要做到统一规划、统一领导，统一建设模式，以全面实现信息资源的高效共享。

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Development Strategy of Collaborative Governance from the Perseptive of Information Economy

Zhang Yaming1，Liu Bangfan2，Xu Miaomiao1
(1.School of Economics and Management，YanShan University，Qinhuangdao 066004，China; 2.School of Humanities and Law，Yanshan University，Qinhuangdao 066004，China)

As the ultimate goal of e-government and the transformation of the new government management mode，collaborative governance has greatly pushed the government management innovation based on win-win thinking.From the perspective of information economics，this paper first compared the cost income between collaborative governance and traditional governmence，reaching the conclution that under the condition of information sharing environment，the cost is lower while the income is higher with better efficiency.Then，this paper constructed a game model between the government sectors to analyze its behaviors.Through the model analysis，we can get that if all the departments of the government take cooperation strategy，the interest of the government and the whole society can be improveed.Finally，this paper put forward with policy recommendations from several aspects including legal mechanism，supervision mechanism and interest coordination mechanism.

Collaborative governance;Cost-benefit;Game model;Suggestion;Information economy

国家社会科学基金项目“京津冀区域经济一体化战略与推进河北沿海地区发展对策研究”(12BJY005)，河北省社会科学基金项目“经济空间分异下河北沿海地区与京津T型发展新模式研究”(HB12YJ073)

2012－05－25。

张亚明 (1962－)，男，山东掖县，管理学博士，燕山大学经济管理学院教授、博士生导师;研究方向:公共管理和政府改革;区域经济与管理。

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(责任编辑 张九庆)