政府支持企业研发的资源配置与政策目标

万劲波

(中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190)

政府支持企业研发的资源配置与政策目标

万劲波

(中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190)

随着产学研传统边界日益模糊，各国财政用于支持企业技术创新活动的预算不断提高。首先分析了中国研发资源配置状况及创新主体之间的创新联系;进而从创新主体、创新阶段角度对强化公私伙伴关系的主要途径进行理论探讨;最后建议政府结合支持企业研发的政策目标来组合使用资源配置的相关政策工具和措施。

企业研发;公私伙伴关系;资源配置;政策目标

政府为何要利用公共研发资源或公共政策工具去支持和介入企业研发活动?相关研究基本归因于研发活动的市场失灵［1－3］。当自由市场机制无法提供私人企业足够诱因去投资于研发活动时，会造成投资不足。当每个竞争对手都寻求竞争优势强化创新投入时，从全社会角度来讲可能会造成过度投资［4］。这就迫使政府以不同的政策工具和措施去干预和影响企业研发，但政府资助可能产生挤出或替代效应［5］。因此，如何更好地引导企业研发、又不扭曲公平竞争，进而实现公共科技资源的高效配置，成为政府支持企业研发的政策焦点。

欧盟曾从“信息源”及“企业合作伙伴”进行过创新调查，发现公共资助的科研与创新产业之间的联系相当弱，企业面临创新问题时，更可能利用同客户及供应商的联系，而不是利用与研究机构或大学的联系［6］。美国一直比较重视直接投入企业研发来解决产学合作的制度失灵:冷战时期，美国政府科技拨款投入企业的比例一直维持在50%以上，最高达到近70%，20世纪80年代后这一比例逐渐下降，但目前仍然占到三成;政府除了直接补贴企业研发，鼓励企业参与政府研发计划外，还有军事合同、委托项目和税收减免等隐性支持［7］;依靠法律、网络化政府支持机制、市场和严格的公司治理，美国在诸多产业技术领域保持明显竞争优势［8］。

1 我国研发资源配置状况和三大创新主体的联系

1.1 全国R＆D总经费投入支出结构

总体来看，我国R＆D经费投入强度持续加大，财政科技支出稳步增加，但财政科技支出中用于R＆D投入的比重仍然偏低 (见图1)。

图1 全国R＆D总经费投入及支出结构 (2010年)

1.2 三大创新主体R＆D项目经费结构

根据第二次全国R＆D资源清查主要数据公报，可对创新主体的项目经费结构及创新联系进行更细致的分析。2009年，企业R＆D经费中，工业企业R＆D经费占89.9%，说明工业企业是R＆D活动的执行主体 (见表1)。在工业企业R＆D经费中，国有企业及国有独资公司 R＆D经费占17.1%;其他内资企业占56.5%;港、澳、台商投资企业占9.7%;外商投资企业占16.7%，说明企业R＆D经费结构已经多元化。另一方面，我国开展R＆D活动的工业企业仅占规模以上工业企业的8.5%，其中，开展R＆D活动的大中型企业仅占全部大中型工业企业的30.5%;工业企业R＆D经费投入强度 (企业R＆D经费与主营业务收入之比)仅0.70%，大中型企业R＆D经费投入强度仅0.96%，说明工业企业整体的研发活动并不活跃且投入强度较低。

(1)2009年，工业企业共开展 R＆D项目19.4万项，项目经费 3185.9亿元，项均经费164.2万元，项均人员全时当量为6.3人年。其中，国家科技项目占6.0%;地方科技项目占7.8%;自选项目经费占80.0%;其他企业委托项目占2.5%;其他项目占3.7%。政府项目在工业企业项目经费中的比重已达13.8%，但仍然明显低于发达国家对其企业的支持水平。

(2)政府研究机构 R＆D经费年平均增长16.2%，达到995.9亿元，项目经费579.8亿元，项均经费95.0万元，项均人员全时当量为3.9人年。其中，国家科技项目占77.9%;地方科技项目占5.5%;自选项目占3.7%;企业委托项目占3.7%;国外项目占1.2%;其他项目占8.0%。来自产业部门的份额相对较小，说明企业对政府研究机构的研发投入并不活跃。

表1 全国R＆D项目经费结构情况

(3)全国高等院校 R＆D经费年平均增长22.3%，达到468.2亿元，项目经费343.9亿元，项均经费7.2万元，项均人员全时当量为0.6人年。其中，国家科技项目占44.9%;地方科技项目占12.2%;自选项目占2.2%;企业委托项目占38.9%;国外项目占1.3%;其他项目占0.5%。高校与企业的创新联系相对紧密，包括校办企业、衍生企业、共同研发、成果转让等。

1.3 三大创新主体之间的项目合作

2009年，政府共支持三大研发主体项目经费1119.6亿元，其中 43.2%投向政府研究机构; 39.3%投向工业企业;17.5%投向高等院校。

从项目经费总量结构看，三大研发主体27.2%的项目经费来自政府;其中政府研究机构83.4%的项目经费来自政府;高等院校57.1%的项目经费来自政府;工业企业13.8%的项目经费来自政府。从R＆D项目合作情况看，三大创新主体之间的联系仍然比较弱。

(1)工业企业30.6%的项目合作完成:与国内高校合作占10.3%，与国内独立研究机构合作占5.6%，与境内其他企业合作占4.5%，与境外机构合作占3.8%，其他合作形式占6.4%。

(2)研究机构23.0%的项目合作完成:与国内独立研究机构合作占10.9%;与国内高校合作占3.5%;与国内企业合作约3.7%;其他合作形式占4.9%。

(3)高等院校22.7%的项目合作完成:与国内企业合作占9.6%;与国内研究机构合作占5.4%;与国内其他高校合作占5.0%;其他合作形式占2.7%。

我国研究机构项目经费总量是高校项目经费总量的2.9倍，但较少流向企业;从与企业合作的项目经费看，高校是研究机构的1.8倍;从企业委托项目经费看，高校更是研究机构的6.3倍。说明我国工业企业与高校相互的创新联系相对于研究机构更为密切。这一结果与欧美的相关调查结果类似，说明公私创新合作在各国都普遍存在或多或少的体制机制障碍。

2 强化公私创新伙伴关系的主要途径

2.1 公私创新伙伴关系的理论探讨

所谓公私部门创新合作即官产学研合作，着重于强化创新活动的网络化、各个性质不同参与者之间的连结和互动，不仅可以提升企业的研发能力、促进公共部门的研究更加契合市场的需要，还有利于构建开放创新网路、深化政府补助单位、企业、公共研发机构和大学等公私部门的协同合作。Khalil等在进行有关国家竞争力的研究调查中指出，政府应该致力于:更完善的科技管理制度、加强工程教育、改善技术移转、给予研发投资税赋优惠、鼓励企业合作研究、资助大学研究、增加风险投资产业规模、改善中小学教育、促进劳资和谐、鼓励产学合作与创业孵化等政策，以提升产业国际竞争力［9］。美国国家科学技术委员会曾在《技术与国家利益》中提出政府在技术政策中的首要作用是创造一个推动私人部门创新和竞争的商业环境。基于“政府可以在帮助民营企业开发、创造新技术，并取得可观效益的活动方面发挥关键性作用”的事实，克林顿政府技术政策的关键目标是将民用技术项目与军用技术项目的投资比例从40∶60改变为50∶50，启动了一系列新的技术创新计划［10］。

政府是公共科技资源配置的决策核心，随着公私创新联系日益多样化，政府创新管理更为灵活，关键在于通过有效合作、协同创新形成高效的创新合作共同体。如何处理政府研发经费与企业研发经费之间的关系以及如何更好地利用相关政策工具来支持企业研发，解决产学研合作失灵等问题，还需要根据研发资源投入的不同主体和创新发展阶段来进行具体探讨。

2.2 从研发资源投入主体看公私创新伙伴关系

(1)对政府而言，总体公共研发资源的投资与配置需要满足各种不同的战略需求和任务，例如国防、基础研究、医疗保健、环境保护与可持续发展等国家所设定的任务，直接支持企业提升研发支出的只是一部分公共资源。为促进产业和企业创新，政府投入了庞大资源支持公共机构研发，公共创新基础设施和创新成果对于产业和企业基本上都应鼓励开放共享。

(2)对创新型企业而言，即便没有政府支持，仍会投入一定比例经费来支持技术研发，但一般企业的高层较少会真正重视技术创新。近年来一些企业大幅删减研发项目预算，转而采取委托研究或直接运用公共部门的研发成果来提升创新产出的效率。一些采取领先创新战略的企业，主动加强对研发项目的支持和管理，积极从事技术、工艺研发甚至前沿技术研究。

(3)就中小企业而言，要运用公共研发成果和创新基础设施来提升自身创新产出效率，必须能获得相关信息来源。这意味着企业本身必须具备利用创新基础设施进行研发、学习及吸收技术创新的能力，才会产生对于技术信息来源的兴趣，进而利用产学研合作推进自身研发业务。因此，构建研发公共服务平台和开放创新网络是中小企业获得公共机构支持的基础。

2.3 从创新发展阶段看公私创新伙伴关系

(1)知识创新。大部分知识创新成果都无法形成专属性法律保护，短期较难带来明显商业利益，因此，政府扮演主要资助角色。但一些基础研究、前沿研究具有高社会报酬特性，政府有必要以公共政策手段引导企业从事相关研发活动:对于基础研发项目，企业风险远高于企业回报，税收优惠不足以弥补成本，政府可直接给予补贴;对于前沿技术和早期共性技术研发项目，企业预期回报可抵相当风险，政府可给予部分优惠或分担部分成本予以补偿。

(2)技术创新。技术投入回报存在溢出效应，企业在可能的情况下偏爱使用现有技术。某些研发项目私人报酬率低于其社会报酬率时，研发投资风险大于预期回报，企业自然不会愿意进行投入;如果项目预期社会回报率很高，但预期创新者回报率低于障碍率，可以作为政府资助的备选方案［1］:对于专有技术研发项目，企业回报高于风险，企业自身有较高投资意愿;对于边缘性项目，因为研发的外溢效果、信息外流、企业间的相互模仿、在其他企业产生利益、人员流动等因素，社会回报存在着测量上的困难，实际社会报酬率远比测量得到的社会报酬率高，政府应给予支持和补贴;对于新兴技术开发项目，预期的企业和社会回报较高，政府应激励大企业联合投入，主导产学研合作创新，同时鼓励中小企业参与技术开发。

(3)技术转移及产业化。科技成果最终进入市场或被社会应用才能实现价值增值。我国一方面大量科技成果没有转化为经济社会价值，另一方面重要产业发展仍然主要依靠引进国外先进技术。政府应当适时调整技术研发和技术转化的宏观比例，发挥企业面向市场和用户的优势，通过政府投入与政策激励并举，引导社会投资更加重视技术转移和成果产业化应用。

3 政府支持企业研发的政策目标和趋势

3.1 政府支持企业研发的政策目标

一般认为，政府和企业是R＆D投入的主要来源，企业、研究机构和大学则是R＆D支出的主要承担者。企业倾向于投资风险低、收益快的研发项目;大学和研究机构研发离最终用户的需求往往较远，造成供给不足或无效。政府支持企业研发将大大提升企业的创新意愿，政府最后可从企业创新的丰厚回报中收回部分税金，由此形成推动产业创新的正向循环。

政策目标可以是很广泛的经济、社会、政治或文化等方面的目标，也可以是具体的细分目标。政策工具在一定政策执行期过后，无论获得或未获得成效，达成或未达成政策目标，理应进行政策评估，以决定取消或出台下一个接续施行措施。如从评价结果看，虽然ATP计划的“项目管理”得到了很高评价，但计划定位评估却显示:“该计划没有产生计划目标所言的独特或重大影响”。2007年8月《美国竞争法》明确废除了ATP计划，授权国家标准和技术局设立新的“技术创新计划”(TIP)，为涉及“高风险、高回报、超前竞争技术开发”的中小企业以及大学提供资助［11］，更有利于密切公私部门的创新合作。就政府支持企业研发而言，主要政策目标是提升研发投资，为企业技术创新创造良好外部环境，如知识产权保护，开放市场和打破垄断，拓宽企业技术创新的融资渠道等，同时也制定一些直接激励企业技术创新的措施和政策，如补贴企业研发、资助研发人员和培训人力资源、支持产学研用结合等。

3.2 政府支持企业研发的政策趋势

(1)创新要素在全球范围内流动加速。为了增强积聚创新资源的能力，各国明显加大对产业和企业技术创新的政府干预，增加研发投入、引导研发投资是各国政府常用的政策工具之一。近年来的发展趋势是，将公共资源直接投入合作研发和协同创新活动，可能比直接推动企业研发或通过研究机构推动企业研发更为有效。主要国家产业科技政策的焦点集中于构建开放创新网络，促进更有效地吸收全球的关键创新资源，更有效地利用知识、分享知识、创造知识，以促进知识的不断成长和普遍应用。例如:过去日本倚重制造过程的创新，近来则谋求具高附加价值的产品创新和服务创新，通过科技创新来寻求产业技术突破，发掘潜在市场需求;德国认识到创新能力是决定经济竞争力的要件，积极营造有利于中小企业创新活动的环境，增进企业与研究机构的人力及知识的交流，使企业可以更容易取得先进技术。

(2)开放创新与研发国际化加快发展。随着外资在全球的规模和影响力日益增加，引进国外直接投资 (FDI)一直是许多国家政府持续推动的工作。跨国公司的进入增加了本土企业的竞争压力，迫使当地企业加强研发以提高创新竞争力。政府还通过人员流动、产业链分工和外包以及技术交流等途径提升本国研发水平，带来相应的开放创新、协同创新文化。虽然一国通过引进先进适用技术可大大节省所支出的费用、减少自主研发所带来的技术风险及市场风险，但由于企业技术溢出较少，引进外资并不意味着引进了人才和技术创新能力［12］。

(3)更加重视本土创新和创新能力提升。为了更好地获得引进技术的外溢效用，各国更加重视技术研发体系和产业创新体系融合，强调加强创新能力建设和制度建设。本土创新支持政策一般围绕创新链前端对科研机构和创新型企业提供支持，越是接近创新链末端的措施，扭曲公平竞争的风险更大。如新加坡重视在依靠外部力量从整体上提升区域研发水平的基础上聚焦优势领域，提升自主创新能力;台湾重视吸引对本土形成完整的生产链具有补充作用的跨国公司研发机构，加强对生产链不同环节的整合，以此促进本土创新向价值链高端移动;印度重视通过本土研发机构与跨国公司研发机构的合作进入跨国公司全球创新网络，提高本土创新网络的国际化水平［13］。随着我国研发投入大幅增长和资源配置结构显著改变，亟须结合国家创新发展需求，改革资源配置机制，促进本土创新网络建设及创新能力提升。

3.3 中国政府支持企业研发的主要措施

2006年2月国务院发布了《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)〉若干配套政策》，从科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台、军民结合10个方面提出了60条政策，16个部门共制定出台了70多项实施细则，很多都与企业研发直接相关。但企业的创新和研发投入属于长期经营行为，在持续增长的经济环境和创新友好环境下，企业才会有比较积极的研发投资意愿。2011年8月，国家发展改革委、科技部根据《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，共同研究制定了《关于加快推进民营企业研发机构建设的实施意见》。2011年9月，商务部等10部门根据《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，发布了《关于促进战略性新兴产业国际化发展的指导意见》。这些政府支持企业研发的政策，归根结底是建设与国家目标和企业目标相一致的创新体系和创新网络，旨在整合利用国际、国内的科技创新资源，持续提升企业创新能力和产业竞争力。

4 建议与展望

政府支持企业研发的资源配置应有利于进一步激励企业加大研发投入强度，鼓励产业界和研究机构合作，但不能替代企业的研发投入，更不能削弱市场的基础性配置功能。建议结合政府支持企业研发的阶段性政策目标来组合使用相关政策工具和措施。

政府干预不是选拔潜在赢家，而是要矫正市场失灵、创造适宜环境，实现创新的优势互补。

此外，政府有责任根据本国比较优势、未来战略需求以及潜在市场份额，对未来可能支撑本国经济发展的优先研发领域进行跟踪分析，充分征询产业界、学术界、政府机构和国际机构等各方面的专业意见，发挥监测、倾听和促进产业技术研发及创新发展的后台支持作用。

不同政府部门利用各自的政策工具来推进其对企业研发的支持，缺乏明晰的政策目标和系统设计，难以评估其实际影响和执行效果。不同创新政策工具有不同价值导向，相互冲突的组合使用势必难以达至整体目标。为了帮助政策制定者研究和制定更加严谨和具有统计数据基础的科技政策，建议建立统一的创新数据采集、分析工具和研究方法，以便针对核心问题来设计相对系统的制度体系和具体的政策工具，为进一步评估优化政策工具提供依据。

［1］［美］乔治·泰奇著.苏竣，伯杰译.研究与开发政策的经济学［M］.北京:清华大学出版社.2002，(9):98－99.

［2］［美］乔治·泰奇著.政府研发经济影响评估［M］.北京:科学技术文献出版社，2005，2.

［3］程华.政府科技投入与企业R＆D:实证研究与政策选择［M］.北京:科学出版社，2009，2.

［4］Martin S.，J.T.Scott.The nature of innovation market failure and the design of public support for private innovation［J］.Research Policy，2000，(29):437－447.

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［13］楚天骄等.促进跨国公司研发机构与本土互动的国际经验［J］.科技发展研究，2005，(35).

Resources Allocation and Policy Objectives of Public－supported Enterprise R＆D

Wan Jinbo
(Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China)

With the blurring of the traditional boundary of ITR，the national public finance budgets in various countries which are used to support the industry and technological innovation activities are increasing.The paper analyzes the innovation relationship between the distribution conditions of R＆D resources and the innovation subjects，discusses the ways to strengthen the innovative public-private partnerships from the angle of innovation subjects and innovation phases.This paper suggestes to use relevant policy tools and measures jointly considering the goals of the government's policies to support enterprise R＆D.

Enterprise R＆D;Public-private partnership;Resources allocation;Policy objectives

国家软科学研究计划重点项目 (2010GXS3K072)。

2011－10－26

万劲波 (1974－)，男，湖北天门人，副研究员，博士;研究方向:技术预见、创新政策与管理。

G311

A

(责任编辑 迟凤玲)