浅析如何增强“计划解决类建议”办理实效

□董薇

人大工作探讨

浅析如何增强“计划解决类建议”办理实效

□董薇

近年来，地方各级人大及其常委会坚持与时俱进，在代表建议办理工作中不断实践，积极探索，逐渐使该项工作步入了制度化、规范化轨道。但毋庸讳言，从建议办理实效上看，这项工作与代表以及人民群众的期望相比还有一定距离，还有不少难题值得我们人大工作者去探索解析，如其中对那些“列入计划逐步解决”的建议，如何提高办理实效，亟待引起重视。为此，笔者拟对这一类建议的内涵、办理中存在问题及建议对策等方面做一浅显探索。

一、“计划解决类建议”的内涵分析

根据代表法有关规定，承办单位对代表建议、批评和意见办理的答复期限为3到6个月[1]。所谓“答复”，只是对办理情况的反馈，对办理的结果并无强制性要求。因此，目前承办部门对代表建议的办理答复基本上分为三种情况：已经解决、列入计划逐步解决、留作参考。近年来有些地方人大又将“列入计划逐步解决”项细化为了“正在解决”（当年解决）和“计划解决”（第二年解决）[2]。但不管是“列入计划逐步解决”的建议，或者是“计划解决”的建议，虽然在阐述上有所不同，从内涵分析上来看，这类建议（为方便叙述，以下统称计划解决类建议）的共同点是，承办部门承诺办理，但由于办理难度较大，在本年度内不能完成，需要跨年乃至更长时间予以落实解决。概括地说，这类建议具有以下特性：

1.合理性。受各方面因素所限，人大代表提出的建议并不能保证全部都具备可操作性，而目前从建议办理的操作流程上来看，对建议能不能办理的评价是由承办部门做出，对于一些受政策限制暂时无法办理的建议，承办单位在答复时往往会给出明确的说明。从趋利避害的角度而言，承办单位不会给自己找麻烦，将不合理的建议也作为能办的进行办理。因此可以这么说，除了明确答复不能办理的建议以外，剩下的建议，都是具有合理性，且可以办理的。

2.复杂性。根据笔者对江苏省扬州市邗江区人大2008~2010年代表建议办理情况的综合分析可以看出，被列为计划解决的64件建议，大多是需要从政策层面进行研究并做出部署的建议。其中有不少涉及资金、立项、招投标等具体事项，承办的部门多为交通局、财政局、建设局等单位，并且接近70%的建议需要多部门联合办理。

3.延续性。受这一类建议复杂性要素所制约，其办理的过程往往需要2到3年时间才能完成，比如涉及造桥修路等方面的建议，承办部门从立项到开工，绝不可能在几个月之内就能办结。还有的建议甚至需要办理更长时间，如有些涉及环境保护、市场整治等方面的建议，也不可能是承办部门的一次突击整治就能解决。

4.既定性。由于在答复时，承办部门对代表是给予继续办理承诺的，而各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员，从某种程度上来说，承办部门向代表的承诺就是向权力机关的承诺。因此，不论此类建议办理的难度多大，时间多长，承办部门也要持续办理，直到办理结束，并给出办理结果。

那么，这一类建议在整体建议数中所占比例究竟有多少？笔者在比对了张家口、赤峰、十堰三个市2009年代表建议办理结果后发现，虽然建议办理的落实解决率在逐年提高，但“计划解决类”建议所占数量仍然居高不下。如2009年，张家口市人大代表所提建议列入规划和计划逐步予以解决的43件，占36.7%；赤峰市人大代表所提建议已列入计划逐步解决的60件，占建议总数的38.2%；十堰市人大代表所提建议已经采纳并列入规划逐步解决的建议8 3件，占49.4%[3]。可以看出，以上三个市都有接近四成的代表建议办理工作要延续到下一年或者再下一年。而根据全国人大以及部分省、市人大提供的相关数据也可以推出这样一个结论，目前代表建议办理的结果基本是以三个三分之一比例组成，即三分之一已经解决，三分之一计划解决，三分之一留作参考。

可以设想的是，如果占三分之一的计划解决类建议都能得到有效解决，那么代表建议办理的整体解决率将会有一个大幅度的提高。

二、“计划解决类建议”办理的现状分析

如上所述，做好计划解决类建议的办理工作对于增强代表建议办理实效，提高政府公信力有着重要的意义。然而在实际办理工作中，对这类建议的办理还存在不少问题，亟待进一步改进。

一是重视程度不均。在承办单位向代表进行建议办理情况答复时，有一个非常重要的指标牵制着他们的行为——代表满意度评价。如果代表不满意，不仅承办单位面上无光，有些地方还会将该建议打回要求承办单位重新办理[4]。对于已经落实解决的建议，代表自然满意，因此不满意往往就出自计划解决类建议上。对此，承办单位往往下大力气用在说服代表，请求代表“理解”和“支持”上，便于顺利过关。如一些代表披露:写“不满意”后，经常会有部门人员通过层层关系，希望代表“从大局出发”，让代表在“征求意见单”上签“满意”。而一旦代表签署满意之后，对于部分承办单位而言，就意味着建议办理的结束，即使曾经信誓旦旦承诺代表继续办理，也可以因为“条件不具备”从而“拖一拖，放一放”。其答复前后的重视程度，实在大相径庭。而对于人大自身而言，主要精力也放在了本年度的建议的办理上，对于上年纳入计划解决的建议缺乏应有的关注。

二是督办手段不足。既然是需要继续办理的建议，只要办理的过程没有结束，人大就应该持续督办。目前不少地方人大也意识到了这点，加大了对计划解决类建议的督办，创新了督办模式，如实行对计划解决类建议的滚动办理(有的地方称之为续办件制度)，就是将计划解决类建议作为正常建议滚动到下一年进行督办。但是就滚动办理的现状而言，还有不少不尽如人意的地方，有些地方人大并没有对所有的计划解决类建议进行督办，只是有选择地对一些重点建议进行督办；有些在交办、承办、督办、责任、时间等方面也还没有明确的规范，所谓的督办也就是一个电话打过去询问办理的情况如何。有些地方甚至还没有采取滚动办理的模式，在承办部门答复结束后，就变相地认同了纳入计划解决的这一结果，至于承办部门是否在计划解决，没有后续的跟踪手段。

三是办理结果不明。对于被列为计划解决类的建议，承办部门往往会用较为笼统的语言向代表进行答复，最常用的说辞莫过于“等条件成熟时继续办理”或“已经列入计划，将会逐步解决”等。然而条件什么时候才能成熟，计划究竟怎么排定的，完全是由承办单位说了算，代表对此并不知情。根据笔者对20家地级市人大常委会《关于2010年代表建议、批评、意见办理情况综合》的查阅，目前还没有对计划解决类建议最终落实解决率的总结，政府向人大的报告中也没有相应办理结果的体现，更谈不上有什么惩处措施了。于是对于有些虽有难度但完全可以在第二年就办结的建议，承办部门也就乐于一直计划下去，直到不了了之。甚至有极少数承办单位将一些难办的但是当年就可以办结的代表建议刻意列为“列入计划逐步解决”，恰似给办理工作套上了铁布衫，堂而皇之地跳出人大督办视野。有些代表无奈地称自己所提的建议，一旦被“列入计划逐步解决”就意味着将成为“被遗忘的角落”，甚至有些建议真的已经逐步解决了，代表本人竟然还不知道。

四是引发重复建议。由于计划解决类建议的办理结果不能及时反馈给代表，代表对于建议办理的现状并不知情，导致重复提建议的情况多有发生。有些代表对于建议纳入计划解决这一结果并非真心满意，但是碍于面子不得不“基本满意”，于是到第二年人代会再提，以示“软抵抗”；有的代表出于对政府办理不信任的心理，看到第一年纳入计划解决了，认为如果不再提，什么时候办完了了无期，因此为了引起重视第二年又重复提；而有些提重复建议的代表可能不是同一人，只是因为对政府办理情况的不了解，对于有些正处于办理阶段的工作又提出了建议，造成政府一边办理，代表一边提建议的怪相，实际上削弱了代表建议的效率，也容易造成群众对于代表作用的质疑，认为代表建议只有年年提才能办得好。

三、创新五大机制，提升计划解决类建议办理实效

通过上述分析可以看出，计划解决类建议办理的问题，存在于承办环节与督办等多个环节，需要各地人大结合自身实际，通过机制创新来建立一套适应计划解决类建议办理的模式，从而进一步规范和提升这类建议的办理工作。

1.明确滚动机制，规范计划解决类建议的办理程序。对承办部门而言建议办理有难易之分，但对于人大督办力度而言不应该有轻重之别，尤其不能因为建议一时无法解决就放弃督办。如何加强对计划解决类建议的督办，首先就是要明确滚动办理的模式。根据各地人大的实践证明，所有纳入滚动办理的计划解决类建议都能取得较好的办理效果，办理的时间大为缩短，结果也较为明确。因此十分有必要对所有计划解决类建议一律进行滚动办理，并且详细规定交办、承办、督办的流程。其次就是要科学论证办理的时限，有些地方人大规定了计划解决类建议必须在一年内解决，但是笔者以为对于一些牵涉面较广的建议，不一定要强制在一年内完成，而是应该进行科学的论证，确定办理期限，以免承办部门为了赶时间，敷衍了事，反而影响办理实效。

2.建立复核机制，减少计划解决类建议的重复出现。以往在办理过程中，有的代表年年签满意而年年又提，代表内心不是真满意，只是因为囿于人情不得不满意。只有杜绝办理过程中的假满意现象，才能真正减少计划解决类建议年年提的现象。目前有些地方人大常委会已经开始推行代表建议办理结果满意度复核制，即每年年底前，由常委会组织专门班子与提建议代表面对面，了解代表对承办单位办理的态度、过程、结果是否真满意，如果在复核时发现代表对列入计划解决并不满意，常委会有关工作机构将进行认真核查，并且听取承办单位对办理情况的说明，如确属承办单位拖延敷衍，能当年解决却不解决而造成的代表不满意，常委会有权要求承办单位重新办理、重新答复。通过这一措施，可以有效促进部分计划解决类建议的再办理落实，减少重复出现。

3.改进公开机制，晒出计划解决类建议的办理流程。目前对于计划解决类建议办理的最大弊端就是办理过程不够公开，代表们对于条件什么时候具备，办理的进度如何不能及时掌握。然而随着建议办理工作的不断深化完善，代表建议办理的公开化已经成了大势所趋。有些地方人大斥资打造了网上办理系统，主要分为“代表管理”、“信息发布”、“议案办理”、“建议办理”、“综合查询”、“系统管理”等六大模块[5]，为代表了解整个建议办理工作情况，实行有效监督提供了平台。而对于一些还不具备条件的地方，就需要承办单位主动加强与代表的联系，即办理前，主动找代表沟通，了解代表的具体要求；办理中，随时与代表保持联系，汇报办理过程和进度；办理后，邀请代表实地察看，征询意见，及时反馈建议意见办理落实情况。此外，所有的计划解决类建议的办理情况，在第二年的人代会上都必须向全体代表进行汇报。

4.完善跟踪机制，加强对计划解决类建议的督促检查。加强对计划解决类建议的跟踪办理，是提升建议落实解决率的主要抓手。一方面可以通过建立办理工作台账，对所有计划解决类建议及时登记编号，包括代表建议内容、责任措施、督办反馈、办理结果等，全部进行登记造册。建立“办理台账制”后，办理进度及办得好不好、有没有在努力办等情况都变得清清楚楚，因而可以及时了解、掌握代表建议的办理进程。另一方面要建立销号办理制，在建议办理完毕后，要向代表进行反馈，收到代表反馈满意后，实行销号处理；尚未解决的，由人大相关工作机构持续进行跟踪管理，直到代表确认办理完毕销号为止。

5.健全考核机制，激励计划解决类建议办理积极性。目前，各地对是否把代表建议办理工作纳入政府年度目标考核之中还有不同的声音。有人担心采用这一手段未免过于强硬，容易造成承办部门的负担。但实际上这种担心是多余的，人大代表是代表人民行使国家权力的决策者，是人民利益和人民意志的体现者，是实现人民愿望和要求的代言人，其提出建议的目的是为了更好地促进政府工作，这与政府本身为人民服务的宗旨是一致的。而政府综合考核已经是一个成熟的监督机制，把代表建议办理纳入，可借助这一平台，使各相关部门办理代表建议情况得到合理的评价和相应的奖惩，使代表建议办理受到应有的重视，从而收到事半功倍的效果。进行综合考核，需要注意的是必须把各承办单位办理落实方案、办理期限、进展情况、最终效果，以及与代表满意率、面复率、落实率相关的指标进行量化管理，重点从承办单位是否落实了建议办理责任制、是否与代表进行沟通、是否高质量按时办结、复函格式是否规范、代表是否满意等五个方面进行考核。通过考核，进一步激励各承办单位办理的积极性和责任心。

注释：

[1]代表法第四十二条。

[2]扬州市人大2010年创新代表建议评价机制有关文件。

[3]数据来自张家口人大网站、赤峰人大网站、十堰人大网站。

[4]《甘肃出台办理人大代表建议新规定代表不满意承办单位需重新办理》。http://finance.ifeng.com/roll/20110115 /3210281.shtml.

[5]《我县首次开通人大代表议案建议在线办理系统》http://qtnews.zjol.com.cn/news/text.asp?id=50518.

其他参考文献：

[1]《人大研究文萃》。

[2]《人大工作研究》。

[3]《人大工作常用法律法规选编》。

江苏省扬州市邗江区人大常委会办公室）