议员不受逮捕权比较研究

□ 易卫中

国外议会评介

议员不受逮捕权比较研究

□ 易卫中

议会制度现已成为自由宪政民主国家的一项重要制度，议员的特别保护是这项制度的重要内容之一，在国家政治生活中的作用也显得越来越重要。为了保证议员作用的发挥，各国通过宪法或法律，对议员的特权和豁免权作了明确的规定，主要有不受逮捕，发言、表决不受追究其责任的特权。囿于篇幅，本文主要就各国对议员不受逮捕权的规定进行比较分析。

一、议员不受逮捕权的起源及其类别

议员不受逮捕权也称之为人身保护权，是指议会议员因犯罪、违反秩序或其他违法行为，暂时在议会外不受逮捕或拘禁。

不受逮捕权起源于英国的议会制度。在15世纪早期，英国下议院就开始行使这种权利，保护其议员不受逮捕和攻击。它主要适用于民事案件中，因而它只在有限的范围抵御王权对议员的侵犯，一直到17世纪政治变革使议会成为真正独立的权力机关。议会多次努力维护自身的权力和自由，使它的议员能够自由地参加会议，而不必担心在民事案件中被逮捕。1603年的议会特权法和1737年的议会特权法的通过使议会的这种愿望得以实现[1]。

虽然英国议会议员很早就有不受逮捕权的保护，但是这种特权却并不适用于刑事案件。到现在唯一保留下来的权利是，当议会议员被逮捕时，警察部门有义务通知议会议长而已。如果议员被判入狱，则法院有义务通知议长。在刑事案件中，议员甚至可以在议会会场中被逮捕。因此，议员不受逮捕权的保护限于民事案件。在因债务而可以被监禁十分普遍的时代，这种不受逮捕权毫无疑义起了很大的作用。但在民事案件中发生逮捕或拘留的情形差不多不会存在的今天，英国式的议员不受逮捕权几乎失去了它的作用。美国承袭英国这一制度，在其宪法第一条第六项第一款规定:“国会议员，除犯叛乱罪、重罪及妨害治安罪外，在各院开会期间及往返各该院途中，不受逮捕。”其中“妨害治安罪”被解释为包括所有的刑事犯罪，因此在刑事犯罪案件中议员无法享受此项特权的保护。

议员因犯罪行为而享有不受逮捕权保护始于法国。在法国，议员不受逮捕权在1790年7月26日的法令中得以规定，没有国民议会的授权其议员不受控诉[2]。随后，1791的宪法予以明确规定，“对于刑事案件，代表得因为现行犯或根据收押令而被扣留；但必须立即通知立法会；而且只有在立法议会决定认为适于控告之后始得继续追究”。法国18 75年的公权关系法第十三条规定:国会议员在会期中，非经议院许可不得因重罪或轻罪受追诉或逮捕，但现行犯不在此限。德国1919年魏玛宪法第三十七条及1949年基本法第四十六条第二款都规定:非经议会同意，联邦议员不得因犯罪行为而被追诉或逮捕，但在犯罪当场或与犯罪次日被逮捕者，不在此限[3]。

总的来说，不受逮捕权从英国起源经法国的发展到现在，大致有三种不同的形式。

第一类是，认为普通的法律足以保护所有的社会成员，包括议会议员。因此无论在民事还是刑事案件中，议会议员无须例外通过不受逮捕权制度予以保护。例如，荷兰18 8 4年的一部法律使议员和普通公民的违法行为同样按照普通法律的规定起诉或审判。但是，议员犯罪行为牵涉到他的代表行为时管辖权在最高法院。

第二类是，不受逮捕权不允许阻碍刑事犯罪的追究。在英国，不受逮捕权原则上局限在民事案件中，为了防止在会议期间或者在会期前后40天被逮捕。因为唯一发生可能发生逮捕的情形（即逮捕违约债务人）在19世纪被废止，因此不受逮捕权在此也不再有任何意义。因此，英国议员同样受普通法的约束。然而，针对议员的任何诉讼程序需通知议长，如果滥用权力，议长可以干预。大部分英联邦国家仿效英国的实践。在澳大利亚，不受逮捕权局限在民事诉讼中和在议会会期进行中免除出现在法庭的义务以及充当陪审员的义务。

第三类是，议员自由被不公正措施损害的危险得到更多的关注，倾向于在刑事程序中保护议员，从而将不受逮捕权的保护范围扩大到刑事案件甚至其他案件。在这种情况下，又有两种可能的方法保护议会议员。一种方法是优先保证议会议员能够参加议会议事。禁止在议会会议上或者议会里面的其他场所逮捕议员。这是对不受逮捕权非常严格的和十分狭隘的解释，局限性使它的影响非常小。另一种方法是通过引进一个有效的程序扩大不受逮捕权的保护范围。少数几个国家如哥伦比亚，是采用司法特权的形式，即议员案件与普通人涉及案件管辖的法院不同，一般来讲，同样案件，如议员涉案则管辖法院的级别相对较高。但通常的程序是没有议会的许可，不允许在各类案件中逮捕或控诉议员。本文中，我们所要着重讨论的也就是该种意义上的议员不受逮捕权。

二、议员不受逮捕权保护的范围比较

1.人的范围

在大部分国家，不受逮捕权仅仅适用于议会议员。在联邦制国家，它原则上适用于联邦议会的成员和州议会的成员（但是，必须指出的是，有些国家对州议员不受逮捕权是由州各自的宪法规定，而不是由联邦宪法规定，如德国）。

有些国家不受逮捕权保护的人不仅包括议会议员。这类国家，又可以分为两类：一类是英联邦国家，如新西兰、印度、澳大利亚等，不受逮捕权（上文讨论其保护有限）的范围扩大到议会或者委员会作证的证人和议会机构的某些官员。一类是不受逮捕权保护其他官员，如政府部长及某些法院的法官（比利时）。在西班牙，检察官在一定程度上也受到这种权力的保护，在德国，联邦共和国总统也受不受逮捕权的保护。

2.时间的范围

大部分国家，议会议员享受不受逮捕权从他们当选那一天内开始。选举代表在宣誓之前就受不受逮捕权保护。其他国家则不是从选举产生那天开始，而是从宣誓那天开始。

相似的状况是不受逮捕权和议会会期的关系。一些国家，议员仅仅在会议期间受这种权利的保护。由此可以推断出，休会期间议员被剥夺了这种特权。然而，在实践中，一个会期的开始和下一个会期的开始，经常没有什么间隙，所以这种区别主要是形式上的（如比利时和英国）。在法国，因为1995年宪法的修改，保护的期间已不再和议会会期连在一起了。

在多数国家，不受逮捕权适用于整个代表期间甚至可以延长到会议前和会议后的一部分时间。捷克共和国走得更远，议员代表职务结束后，不受逮捕权也适用于议员期间涉案的刑事案件，如议员各自所在的议院拒绝许可，也不能逮捕他。

当议员身份获得时，即可以请求不受逮捕权时，如果法律程序已经开始，大多数国家拒绝停止不受逮捕权。

但在一些国家，法律程序继续进行，涉案的个人依据普通法律进行审判。在有些国家则有所区分，即看此前进行的法律程序是否已经到审判阶段。如爱沙尼亚，议员在刑事案件中遭到审判时，则和其他市民一样，程序继续进行；在选举日前，他没有被审判，则他可以请求不受逮捕权保护。

在波兰，除非大会要求停止，否则诉讼继续进行。在比利时大会请求暂停仅仅在审判的前一个阶段，更具体的是，停止对议员的拘留或者其他诉讼程序须在法院或法庭审判前。

然而，在大多数情形，司法程序不能继续进行没有议会明确的许可。在会议开始时，针对议员的任何诉讼程序，必须通知议会（科威特），捷克宪法则这样规定，如果议会没有授权针对议员选举前的犯罪行为的诉讼程序的继续进行，所有的程序都是绝对禁止的[4]。

3.地域范围

作为规则，从不受逮捕权来看与议会议员犯罪的地点不相关。但是，值得注意的是在一些有英国议会传统的国家，确定地点对特权的范围扮演重要角色，因为不受逮捕权仅仅是指不能在大会上或者议会场所逮捕议员，如挪威，赞比亚等。

4.事的范围

不受逮捕权总体来讲局限在刑事诉讼程序，甚至不应用到所有的刑事案件。但是有英国议会传统的国家不受逮捕权从来就没有应用到刑事或者行政案件，仅在有限的民事案件中提供保护。在极少数国家如几内亚、德国，不受逮捕权应用到所有的案件，即刑事诉讼，民事诉讼，或者行政诉讼等案件。

（1）基于犯罪性质的限制

除了现行犯以外，对不受逮捕权广泛的限制是基于犯罪的性质。

一些国家没有区分犯罪的性质或者严重性。这些国家中，不仅有基于法国模式的国家如德国，也有其他的国家，如捷克、芬兰等。

一些国家则按照犯罪的性质或者严重性来区分，某些犯罪不属于不受逮捕权保护的范围。一些国家基于自己的法治原则，某些严重的犯罪，罪犯不受不受逮捕权保护。如在爱尔兰，重大叛国罪；白俄罗斯，诽谤罪等构成例外。还有就是不受逮捕权只适用于轻微的犯罪。如瑞典不受逮捕权仅适用于刑期为2年以下的犯罪和议员非故意的犯罪。

其他国家则采取相反的观点，不受逮捕权适用严重的犯罪而不适用轻微的犯罪。它们可能考虑到严重犯罪的诉讼程序十分有可能影响到议会的职能。在这些国家中，民事犯罪（丹麦、韩国）或轻微的犯罪（马里）都不适用不受逮捕权。在波兰，所有罪行造成的民事赔偿责任和刑事或行政责任被排除在外。

（2）如何理解“不受逮捕”的含义

在一些国家，不受逮捕权指的是排除所有的法律程序。罗马尼亚的宪法规定，没有经相关的议院许可后，议会议员不能因犯罪或轻微的违法行为应被扣留、逮捕、搜查或者起诉。在波兰，不受逮捕权适用刑事诉讼的所有阶段，因此覆盖到所有侦查方面的措施，如送达传票进行羁押、签发搜查令等，所有的司法程序和判决的执行。

但许多国家的不受逮捕权没有那么全面，仅仅保护不受逮捕，或者各种限制人身自由的措施，或者拘押，或者拘传。

逮捕的含义在不同的国家有不同的理解。德国对不受逮捕权的规定是最明确的，它体现在德国联邦基本法第四十六条第二至四款中。不受逮捕权防止任何限制人身自由的措施，包括所有的拘留措施如拘传、监视居住、民事拘留、行政拘留，或代替监禁、强制隔离，或者任何限制自由行动措施。

比利时，一方面，逮捕仅仅理解为司法逮捕，包括判决执行时的逮捕和预审拘留，因此逮捕没有包括拘传、行政拘留。在斯洛文尼亚逮捕包括逮捕和拘留，但是不包括其他在调查期间限制人身自由的其他措施。芬兰，不受逮捕权包括逮捕、拘留或命令禁止旅游。

其他一些国家，不受逮捕权也包括羁押和拘传，但仅仅是在刑事案件中。在比利时，议员被拘传不但要求事先授权而且拘传令需要检察官签发。因此在会议期间，议员不能直接由宣称损害的一方拘传。

三、议员不受逮捕权现行犯例外比较

在刑事案件中，许多国家议员享有不受逮捕权保护，例外的情形是现行犯。现行犯的概念有时解释很广泛。例如，在德国议员可以在犯罪后的次日被逮捕[5]。

适用现行犯的概念时，有时根据犯罪的性质或严重性来区分。爱沙尼亚，即使议员在犯罪的现场被抓获，也适用不受逮捕权。但是，如果是严重的犯罪，在议会停止议员不受逮捕权之前，可以采取某些措施。在希腊，如果议员因为犯重罪在现场被抓，则不受逮捕权不适用。由此可以推断出，如果不是重罪而在现场抓获，也同样需要议会许可才能逮捕议员。葡萄牙议员犯刑期为3年以上的罪行，在犯罪现场可以将其逮捕，而不须议会许可。

在一些国家，议员可以因现行犯被逮捕但是审前羁押需要议会的授权，如捷克。普遍认为现行犯是对不受逮捕权合乎逻辑的限制。但是，这也产生一定的风险，因为它可以成为迫害议员的理想的漏洞。例如，世界议会联盟议员人权委员会的报告提到有两个反对党议员在参加反对政府的游行中，开始的和平游行演变为暴力活动，法院以现行犯将其定罪。由于他们参加了游行，两名议员被认为是暴力活动的共谋者，因现行犯的理由被审判，而没有事先取消他们的不受逮捕权[6]。

四、议员不受逮捕权取消制度比较

为数不多的国家禁止取消议员的不受逮捕权。无须惊奇的是，那些国家的豁免范围本来就十分有限，英国和继承英国议会传统的国家，有效的不受逮捕权仅仅存在于在法庭上作证义务的免除，或者在民事诉讼中不受逮捕，如澳大利亚、印度、南非、英国，或者仅仅禁止在会场或议会里面执行逮捕而已，如挪威。这些国家大都认为，因为豁免权本身就限于最有限的形式，不可能再承受什么例外了。

不受逮捕权在许多的国家都可以被取消。总体而言，取消的程序也大体相似。不同的地方主要在于按照授权提出取消不受逮捕权的权利，选择放弃自己豁免权的可能性和取消决定提出上诉的可能性。

1.许可逮捕的机关

极少数国家（智利、塞浦路斯、危地马拉、萨摩亚）偏离仅议会主管取消其议员不受逮捕权的规则。在智利，国民议会没有权力取消不受逮捕权。相关的坐在全体会议上的上诉法院是负责授权取消不受逮捕权的机构。议员可以对它的裁决向最高法院提出上诉。一旦上诉法院在最后的判决中指出，法律诉讼程序有充足的理由，涉案代表的委任被暂停，他在适格的法庭接受审判。塞浦路斯宪法规定由最高法院许可才能进行法律诉讼、逮捕或拘留。

大多数国家允许对议员进行诉讼程序的许可权在议会。例外的情形是，授权的机构可能是议会的官署，特别是那些继承法国议会传统的国家，有的甚至属于主持会议的官员，如泰国。

2.提请取消不受逮捕权的主体

在许多国家，不受逮捕权的取消必须由公共检察官提出。在法国，首席检察官经由主管的上诉法院提出请求。一些案件中，由司法部长提出这取消请求。还有些情况，首席检察官的请求直接向议会提出，如比利时。

在一些国家中，主管法院必须提出取消不受逮捕权的请求。在一些情况下，是由最高法院提出，如西班牙。在如此情形下，法院直接向议会提出。其他国家，请求可以是一个或者多个议员或者来自司法部长。议会本身也授权自己提出如此请求，如丹麦。

在德国，公诉机关、普通法院、行政法院、专业协会法律监督机构，选举审查、豁免和议事规则委员会，执行程序中的债权人等有权申请取消议员的不受逮捕权[7]。其中选举监督、豁免和议事规则委员会；公共检察官和法院通过行政渠道（联邦司法部长）向联邦议会议长提出请求，债权人直接向联邦议会议长提出请求。

3.议员能不能放弃不受逮捕权

大部分国家认为不受逮捕权是公共事务不能由单个议员放弃。其他国家也没有议员个人自己提出取消豁免权的案例。在瑞士，议员在刑事案件中所涉的罪行关联着他的官方行为或者地位，则不能放弃自己的豁免权。但是，在重罪或者违法行为跟他的代表职务没有关联时，他可以放弃。在菲律宾甚至走得更远，不受逮捕权被认为是议员的特权，只有议员能够放弃，或者通过明白的方式，或者在相关的案件中决定不要求豁免权的保护而视为被放弃。

4.许可的程序

大多数情况下，申请取消不受逮捕权必须向主持会议的官员提出，由其向大会报告这一请求。这请求也可以有特别的大会委员会受理（德国的特权委员会，波兰的议事规则委员会），或者由有法律管辖权的常设委员会（比利时议会的司法委员会），或者由议会行政机构。在法国，在议会闭会期间，非经所属议院秘书厅许可，不受逮捕。

大部分情形，上面提到的机构举行秘密会议，向大会报告其投票采取的行动。例如，德国联邦议会的特权委员会可以被授权采取临时决定，这一决定以书面形式通知联邦议会议员。如果这项决定在7天无反对，它就获得联邦议会决定的地位。否则，要求议会全体会议作出明确的决议。

在全体会议决定取消不受逮捕权时，“多数”如何理解存在重大分歧。大部分国家，简单多数就可以行使许可权。在布基纳法索则仅仅三分之一的议员同意就行（议会闭会期间，由议会秘书厅，而不是全体大会）。在其他国家则要求绝对的多数才能取消不受逮捕权。波兰、罗马尼亚、乌干达是三分之二，在瑞典至少要六分之五的同意。

在一些国家，涉案的议员自动由主持的委员会给其听证的机会，他可以找其他议员（波兰）或者律师帮助。在其他国家（比利时和法国）议员可以要求听证。在法国，由秘书厅代表团听证涉案代表已成为惯例。

在西班牙，取消不受逮捕权的决定的理由必须是具体的，它们必须和宪法法院的判例一致。取消豁免的决定允许上诉仅仅在为数不多的国家。澳大利亚，牵涉的议员可以向宪法法院提出上诉。

原则上，上诉没有期限限制。然而在一些国家，上诉权消失因当前的会期结束，如波兰、罗马尼亚和泰国。当议员当选连任，大部分国家要求程序重新启动，如德国。

5.取消不受逮捕权的议会能对于逮捕或其他程序施加一些条件吗

一旦不受逮捕权被取消，权力分立的原则防止立法机关几乎处处要求司法机关要尊重某些条件再行使其管辖权。议会可以接受或拒绝提议的调查，但不可能强加条件。因此，作为一项原则，议会不能对议员的逮捕或者其他诉讼程序施加条件。

但是，在有些国家可以部分地取消不受逮捕权。在比利时，议会可以部分地支持取消不受逮捕权的请求，例如可以授权提交审判但不能逮捕。在法国，议会秘书厅可以拒绝或基于不同的案件授权一些具体的调查措施。特别需要提到的是在瑞士，不受逮捕权仅仅保障议员可以参加会议，因此，议员可能在主要的诉讼程序中请求议会撤销传票。

6.议会能够停止已经进行的诉讼或拘留措施吗

在大部分国家，议会没有权力停止对议员的拘留或者其他强制措施。但是，在一些法国议会传统的国家，是可以停止这类措施的，如比利时、法国、几内亚、澳大利亚及德国。

在法国，一个或者更多的法国国民议会议员可以书面形式向议长提出停止诉讼或者拘留的请求。国民大会而不是议会秘书厅，决定是否采纳该请求，这首先需提交到一个委员会，该委员会对提出该请求的议员和涉案的议员进行听证后，委员会向大会全会报告，简短的辩论后，由简单的多数决定是否停止诉讼程序或者在会议期间的拘留。

在联邦德国，联邦议会可以简单多数停止诉讼程序，拘留或者其他限制人身自由的措施，从而防止在剩余会期里对议员的迫害。

在比利时，有两种可能的停止程序。一是，在涉案的议员提出请求后，议会以三分之二的多数决定停止在任何诉讼程序都没有得到事先许可的调查。一是，议会可以简单多数通过自己的提议停止对议员的拘留或者其他诉讼程序（如果议员被扣留或者起诉是在议会闭会期间或者因现行犯的情形）。

五、结语

综上，各国对议员不受逮捕权的规定主要特点在于具体而细致的规定，无论从保护的范围到逮捕含义的规定，再到涉及议会取消议员的不受逮捕权的具体程序等方面都比较全面、操作性也较强。

我国实行的是人民代表大会制度，但是为了保障人大代表依法履行职责，我国现行宪法第七十四条也规定:“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。”代表法第三十二条、《人民检察院刑事诉讼规则》第七十九条等都有类似的规定。

从上述宪法和法律规定的内容来看，我国人大代表的不受逮捕权有以下特征：一是不受逮捕权保护的范围比较广，主体上不仅限于全国人大代表，还保护各级人大代表；在保护的事的范围上，既包括刑事诉讼，也体现在民事诉讼，乃至行政诉讼以及行政管理活动之中。二是不受逮捕权保护的期限与其任期一致，只要具有人大代表身份，不管其行为是否发生在人大会议期间都受不受逮捕权保护。三是对取消人大代表的不受逮捕权，分别设定了报告制度和许可制度。

但是，我国人大代表不受逮捕权的规定和国外的议员不受逮捕权制度比较起来，还有许多方面值得进一步的完善。一是如何界定不受逮捕权中“逮捕”的内涵，其是否涵盖了各类强制措施，除刑事强制措施外，是否还包括了行政强制措施、民事和行政诉讼中的强制措施，以及“双规”措施？二是在取消逮捕权的具体程序上，人大及其常委会对取消不受逮捕权的审查的标准以及涉案的人大代表能否获得司法救济等方面都需要予以明确。三是人大代表身份从何算起，是从选举结果宣布之日算起，还是从新一届人大成立时算起，不甚明了。虽然有学者认为“在本级人大第一次会议召开时，人大代表才享有不受逮捕权”[8]。但在我国，从代表当选结果宣布到其参加第一次会议期间有较长的一段时间。在此期间不具有代表身份，意味着不能享受不受逮捕权的保护。这对代表的保护影响甚大，亟须由法律明确规定为妥。因此，借鉴世界各国的不受逮捕权制度的合理之处，并结合我国实际对人大代表的不受逮捕权制度加以修改完善，这对于加强我国人大自身建设，健全社会主义法治无疑具有十分重要的理论和实际意义。

注释：

[1]Parliamentary Immunity in the Member States of the European Community and in the European Parliament，Luxembourg,European Parliament,1996.

[2]Marc Van der Hulst,The Parliamentary Mandate, Geneva:Inter-Parliamentary Union,2000.pp.78-80.

[3][5][7]易卫中：《德国议会议员不受逮捕权研究》，载《湖南工业大学学报（社会科学版）》2011年第5期。

[4]Robert Myttenaere,The immunities of members of Parliaments Constitutional and Parliamentary Information,ASGP,1998,no.175,p.118-121.

[6]Report by Mr.Leandro Deputy on behalf of the Inter-Parliamentary Union's Committee on the Human Rights of Parliamentarians(I January 1977—4 February 1993),Geneva,IPU,p.249.

[8]李莉：《对我国人大代表不受逮捕权的几个问题的探讨》，载《政治与法律》2011年第3期。

（作者单位：湖南工业大学法学院）