人大在促进政府“自我革命”中的作用初探

□ 魏桃清

人大工作探讨

人大在促进政府“自我革命”中的作用初探

□ 魏桃清

2012年全国“两会”上，广东省长朱小丹在广东团审议和答记者问时，多次谈到“革命革到自己头上对政府是个大的考验”，提出要深入、彻底推进行政体制改革。广东省委书记汪洋在该省第十一次党代会报告中也指出“我们要以自我革命的勇气，坚决打破背离社会主义市场经济改革方向的利益格局”。广东市场经济发展相对全国其他地区更早、更充分，往往也最先碰到一些重大的、需要深层次解决的体制性问题，如政府与市场的关系，政府与社会的关系，效率与公平的关系等，广东率先提出政府要“自我革命”以解决这些深层次问题，对全国来说具有很强的实践意义和示范作用。胡锦涛同志在建党90周年讲话中指出:“要坚持社会主义市场经济的改革方向，不失时机地推进重要领域和关键环节改革。”推进重要领域和关键环节改革，实现转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设法治政府和服务型政府是新形势下政府“自我革命”的目标和重点。人大作为在党领导下的国家权力机关，如何发挥人大职能作用，在推动政府转变职能实现政府“自我革命”中有所作为？

一、人大推动政府“自我革命”是贯彻落实宪法的内在要求

（一）从人大与政府的关系来看，推动政府“自我革命”需要人大有所作为。国家机关之间相互制约与平衡是实现民主宪政的精髓。我国宪法规定，人大是国家权力机关，政府是国家权力机关的执行机关，受权力机关的监督制约，人大与政府的关系是产生与被产生、监督与被监督的关系。贯彻落实宪法,加快推进建设法治政府、责任政府和服务型政府的要求，决定了当政府的职能定位和政府权力的行使不适应社会主义市场经济改革和社会管理创新的要求时，人大必须有效作为，推动改变政府职能“越位”、“缺位”和“不到位”，改变政府权力的不当行使乃至权力的滥用等与宪法法律不符的现状,从制度上引导、确立和规范政府“自我革命”，并通过监督推动政府“自我革命”的实现。

（二）从政府与人民的关系来看，政府“自我革命”需要人大通过履行法定职权，限制、规范公权力，保护私权利。宪法是一系列以制约绝对权力、实现有限政府、保卫个人自由为目的的基本原则和制度安排。通俗来讲，宪法就是一部处理政府与人民关系的大法，是政府的“管制器”和人民的“保护神”，通过对国家权力的限制和对公民权利的保障来体现其价值。人民通过人大选举产生政府，这是政府合法性的根本所在；政府为人民行使权力，为人民谋福利，这是政府的根本宗旨。由于政府权力也就是公权力的强大性及强制性特征，使其对公民权利也就是私权利的作用具有双重性，即公权力的正确行使会对私权利具有强有力的保护性，但滥用或不当行使会对私权利产生强大的伤害性。要贯彻落实宪法精神，人大必须通过依法履行职权，合理限制、规范公权力，保护私权利，推动政府还权于社会、还权于人民。

（三）从政府内部的关系来看，政府“自我革命”需要人大推动政府建立权力分立与制衡的内部机制。政府内部各部门之间的相互制约与协调是权力得以正确行使的前提，也是更好地实施宪法的保障。目前存在政府内部职能交叉与扯皮、部门分割、资源分散与浪费、整体效能和公共服务质量低下等问题，要从根本上解决这些问题，需要政府内部科学设置机构和有效配置职权，实现内部决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。按照法治政府职权法定的原则，需要人大以法律制度来科学界定决策权、执行权、监督权之间的界限，使其既相互分开、各就其位，又能相互制约、相互监督，并通过监督权力的运行来推动实现权力与权力之间相互制约和协调。

二、政府“自我革命”实践中面临的困境需要人大推动解决

目前，政府“自我革命”实践面临“四难”问题，使新一轮改革陷入困境。一是共识难以形成，政府自我革命缺乏动力。现实生活中老百姓担心某些改革侵蚀自身利益而惧怕听到“改革”二字，部分地方政府担心“谁改革谁吃亏，谁先改谁先吃亏”而采取应付的办法，有些部门和领域的改革方案确定了，却很难执行。政府自我革命的共识难以形成，改革缺乏动力。二是利益格局难以打破，政府自我革命面临阻力。改革初期,“人人皆受益”的“帕累托最优”前景使得改革的阻力比较小。如今，当改革进入攻坚期，改革愈是深入，调整利益格局的力度愈大，遇到的阻力与风险就愈大。特别是由于既得利益群体占据了社会经济明显优势位置，能量巨大，既拥有较强的实际控盘能力，又拥有较强的社会话语权，往往能够因影响改革决策而使政府“自我革命”中止或流产。三是政府权力难以下放，政府自我革命缺乏勇气。政府权力的下放意味着不能再以权力来调配资源，以权力来干预具体的经济行为，不能为部门谋取利益。对于政府来说，放权就是“割肉”。同时，由于公民社会发展迟缓，社会组织规模不大、力量微弱，政府下放给社会的权力还需要一个消化和运用的时间过程。四是公众参与难以真正实现，政府自我革命尚需畅通渠道。目前公众参与存在“三不”问题：即政府信息公开无法及时、全面、彻底，公众参与积极性不高；公众参与的程序设计没有做到有效沟通与协商从而实现“官民互动”，公众参与深度不够；公众参与意见吸收机制尚待健全，公众参与效果不明显等。政府自我革命面临的这“四难”问题，从根本上说就是“权”与“利”的问题，不愿放权、不愿舍利。人大作为国家权力机关，用法律来平衡、协调各种利益关系并监督权力的行使是人大的职权所在。发挥人大职能作用，能够很好地解决政府在“自我革命”实践中面临的困境，推动政府建设“有限政府”、“责任政府”和“法治政府”，实现“小政府、大社会”。

三、人大促进政府“自我革命”的路径选择

（一）重视发挥人大在推动政府“自我革命”中职能定位定向的立法创制作用

首先，人大立法要“破”现有利益格局。现代社会是利益多元的社会，必然存在利益主体需要的多样性、无限性与利益资源有限性之间的矛盾，麦迪逊曾经说过：“管理各种各样、互不兼容的利益团体是现代立法的主要任务。”人大立法的实质是“管理”各种利益团体，使利益格局趋于平稳状态。当利益格局不适应社会主义市场经济改革需要，成为社会发展阻力时，就迫切需要人大从立法的层面，打破现有利益格局，并对各种利益重新进行识别、选择、整合和交涉，使各种利益格局趋于一种新的平衡。要“破”现有利益格局，人大立法必须坚持三个原则和创新一项制度，即“公正、民本和民主的原则”和创新立法起草机制。立法要坚持公正原则，在妥善处理和协调各种利益关系中，保证权利公平、机会公平、规则公平和底线公平，使既得利益群体承担较多的改革成本，普通群众更多地享有改革的成果，从根源上化解社会矛盾，消除社会不公。立法要坚持民本原则，立法要重点关注就业、教育、分配、社保、医疗、稳定等民生社会领域，并使法规更好地维护人民群众权益，统筹兼顾最广大人民的根本利益和具体利益。立法要坚持民主原则，使立法依靠人民，立法过程中要汇集、倾听不同群体的利益呼声，通过召开不同领域、不同阶层的利益群体参加座谈会、论证会或听证会等方式，广泛听取意见和建议并吸收其合理部分，使解决利益冲突的最终立法决策建立在充分的协商和共识基础上。要创新立法起草机制，强化人大主导立法的地位，如果部门主导立法起草工作，使部门既当“裁判员”又当“运动员”，必然会导致利益部门化和部门利益法制化的倾向。只有强化人大主导立法的地位，才能从根本上打破部门利益法制化所构成的现有利益格局，维护法律的公平公正性。

其次，人大立法要为政府自我革命“定位”和“定向”。中共中央关于“十二五”规划建议在谈到行政体制改革时指出：“进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。”这就为政府“自我革命”确定了目标和方向。人大在党的领导下，必须贯彻党的旨意，将党的意志上升为国家意志，这就要求人大要将党委对政府新一轮改革的目标、方向在法律法规中予以明确，加以规定，从而为政府“自我革命”定位定向。人大立法时要为政府定好从“微观干预者”向“宏观调控者”、从“管理者”向“服务者”转变的“位”，要按“职权法定”的原则，推动建立政府内部决策权、执行权与监督权既相互分离又相互制约的权力结构和运行机制。要为政府自我革命定“向”，在坚持社会主义市场经济改革方向，创新社会管理的时代背景下，坚持“简政、放权、服务”的改革方向，向社会、向市场、向企业放权的过程中，要促使政府转变理念，从“代民作主、替民作主”向“由民作主、让民作主”转变。

最后，人大立法要处理好两个关系，即权力与权利、权力与责任的关系。权力由人民权利派出和赋予，权利是权力的本源，但权力又是权利的后盾，无权力的保障公民便无从享受权利。人大立法要处理好公权力与私权利之间的关系，合理限制和规范公权力的行使，保护私权利，实现由“权力本位”向“权利本位”转变。在制定涉及政府管理方面的法规时，要厘清政府权力边界，科学界定政府管理权限，既要注意赋予行政机关必要的管理手段，通过公权力有效行使来保障私权利，又要注意加强对公权力的制约和监督，规范权力行使的范围和权力运行的程序，防止公权力膨胀、滥用而侵害私权利。任何权力都不能脱离责任而独立存在，权力的赋予内含责任的配置，有多大的权力就应配置多重的责任。人大在立法过程中要细化公权力行使的责任，做到有权必有责，使权力与责任有机统一，避免“部门争权”现象和怠权、越权、侵权等行为的发生。

（二）重视发挥人大在推动政府“有限化、阳光化、责任化”革命中的监督制约作用

一是人大围绕行政审批工作开展监督，推进政府“有限化”革命。“有限化”革命是针对全能政府和无限政府而言的。行政审批是行政权力最为集中的领域，减少行政审批事项，规范行政审批行为，是政府“有限化”革命的重点。人大要加强对行政许可法执法情况的检查监督，或者围绕政府行政审批工作开展监督，推动政府减少行政审批事项，规范行政审批行为。人大对行政审批的监督，要按“职权法定”的原则，分清两种不同情况。一种情况是政府审批职权有法律直接设定或依法授予，但没有在法律规定的实体及程序范围内行使，造成滥用职权。针对这种情况，人大监督应重点推进解决审批环节过多、审批时限过长、审批自由裁量权过大、重审批轻监管等问题，促进政府依法进一步规范、简化审批程序，公开审批过程和结果，强化事后的监管。另一种情况是没有落实“法无授权即禁止”的原则，政府超越职权范围实行审批。针对这种情况，人大监督应重点推动解决政府审批范围过广、审批事项过多等问题，促进政府进一步清理、取消和调整行政审批事项，减少审批事项，减少直接管理和介入微观经济活动。

二是人大围绕政务公开工作开展监督，推进政府“阳光化”革命。“阳光化”革命是有效遏制暗箱操作和腐败的利器。政务公开是政府施政的基本准则，要求所有政府工作都要以公开为原则、不公开为例外，是政府“阳光化”革命的重点。人大要通过加强对政务公开工作的监督，推动政府依法进一步规范公开内容、程序、期限、方式，并进一步扩大公开范围，推进政务公开规范化，让所有权力在阳光下运行，避免权力寻租和腐败。人大要重点推进财政预算决算的公开透明。重视预算决算的细化工作，对政府公开的各类表格数据要有详细说明和细化程度的要求等，如对政府公开的全部预算决算表格细化到款级科目，对于教育、医疗卫生、社会保障和就业、三农、保障性住房等支出，最好细化到项级科目等，做到让内行人看得清、外行人看得懂，更好地接受社会监督。

三是人大围绕民生问题开展监督，推进政府“责任化”革命。“责任化”革命就是从为人民负责的角度上推进行政问责制。民生问题是重大的经济问题、社会问题，也是重大的政治问题，对民生问题的关心程度和解决程度是衡量政府受人民委托、为人民谋福利的重要指标，也是政府“责任化”革命的题中要义。人大要重点围绕老百姓高度关注的热点难点问题开展监督，把对事的监督与对人的监督结合起来，通过连续监督、跟踪监督的办法，切实推进政府改进工作，维护人民群众合法权益，增强监督实效。要加强对民生财政的监督，推动政府加大对社会发展和社会服务的投入力度，建立公共性财政体系，推动基本公共服务均等化，同时促进政府把更多的财力向经济落后地区和贫困人口倾斜，缩小收入差距与地区差距，在保证效率的基础上实现公平。要加强对经济工作的监督，推动政府严厉打击欺行霸市、制假售假、商业贿赂等扭曲市场机制、危害群众生命财产安全、破坏公平竞争和正常交易秩序、阻碍市场经济健康发展等行为，在经济发展中切实保护人民群众合法权益。要加强对人大选举和任命的国家工作人员的监督，通过听取专项工作报告，把对干部的监督寓于工作监督之中，把对人的监督与对事的监督统一起来，有利于确保干部正确行使权力、防止滥用权力而侵害群众的利益。

（三）重视发挥人大在推动政府“自我革命”中实现公众参与的作用

公众参与是民主政治下知情权、参与权、表达权、监督权的实现途径，是在多元利益下保证政府有效制定、实施公共政策和实现社会共同治理的重要手段，是推动政府“自我革命”的民意支撑和重要力量。发挥人大作为公众参与决策和对社会事务开展民主监督的制度渠道，对推动政府“自我革命”具有重要意义。首先，要打通公众参与政府“自我革命”的制度通道。建立公众参与式政府“自我革命”机制，将社会大众的力量引入体制之内，增强各利益相关方力量博弈的相对平衡性，真正建立有效的利益协调机制、矛盾调处机制与公民的权益保障机制；明确公众参与政府改革的范围、内容和方式等，确保公众代表选择的科学性和公众参与程序的规范性。扶持培育社会组织发展，引导和规范各类社会团体和民间组织参与政府决策，发挥社会组织在公众参与政府“自我革命”中的表达、沟通和协商作用。其次，要拓展公众参与政府“自我革命”的监督渠道。公共财政是公共政策的重点，探索实行参与式公共财政预算监督工作，在人大对预算编制审查和监督执行过程中，有序组织人大代表和社会公众广泛参与并发表意见，提高财政资金的使用效率，能够使财政将更多的财力向基本公共服务领域倾斜，更多的财政资源用于改善民生和发展社会事业。再次，要激发公众参与政府“自我革命”的活力。人大代表的作用不仅表现在能够反映民意、集中民智为政府“自我革命”积极建言献策上，还在于能够以群众接受的方式，宣讲政策法规，启迪和激发群众拥护、支持和参与政府自我革命。人大做好代表工作，充分发挥代表密切联系群众的作用，能够为政府自我革命提供强大的政治动力和智力支持。最后，要培育公民自治精神。较高水准的参政能力是公众有效参与的前提。在社会共同治理的大背景下，人大要注重培养公民民主的态度和行为方式，强化公民的权利意识和法律意识，提高公民的参与水平。曾有法学家说过：只有法律进入人们的内心世界，真正被公民信赖和信仰，才能更有力量和权威。要培养公民的法律素养，使公民能够正确辨别利益要求的合理性和合法性，自觉以法律来规范自己的行为。

（作者单位：广东省人大常委会办公厅研究室）