取予之间的治道变革与国家整合——以国家惠农政策对鄂西G村基层治理的影响为个案

唐鸣尤琳

取予之间的治道变革与国家整合
——以国家惠农政策对鄂西G村基层治理的影响为个案

唐鸣尤琳

国家整合能力的高低取决于自身的资源吸纳能力、社会控制能力和公共服务能力之间的均衡，其实质和核心是在汲取资源的基础上提供“社会的秩序化”和提高“人们的认同感”。取予之间的治道变革与国家整合模式的演进逻辑，是国家财源结构从以农业为主导到以工业为支撑的必然结果。作为国家对农村社会的一种整合机制，惠农政策的实施对农村基层治理带来了积极的影响，丰富了农村基层治理资源，夯实了农村基层治理的社会基础，改变了农村基层组织关系及其权力结构，乡镇政府职能由“管治”向“服务”转变。在惠农政策实施过程中，农民、村干部、乡镇干部等从自身利益出发作出了不同的反应，直接关系到惠农政策的绩效及国家整合目标的实现。因此，就必须走多元合作之路，通过充分发挥农民在基层治理中的主体作用，强化乡镇政府在惠农政策实施中的枢纽作用，夯实村委会在落实惠农政策中的桥梁作用，发挥农村专业合作组织在惠农政策实施中的补充作用等方式来推动农村基层治理转型。

汲取式整合;供给式整合;惠农政策;农村基层治理

现代国家建构离不开国家对乡村社会的整合，而国家整合的方式取决于国家的发展目标和阶段任务。党的十六届三中全会上中央提出城乡统筹、以工支农的方针，党的十七届三中全会提出着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的构想。在城乡一体化进程中，以税费改革、减免农业税、粮食补贴等为代表的一系列惠农政策的实施，通过加强对农村公共服务的供给，实现了国家对农村社会的整合方式由“汲取式整合”向“供给式整合”转变。

由于中西部地区乡镇政权主要财政来源是农业提取，税费改革后中西部地区乡镇政权的财政收入大多采用转移支付的形式实现，〔1〕惠农政策的实施对中西部地区农村基层治理影响更为明显。为深入了解惠农政策对农村基层治理影响及农村基层主体的回应，2011年8月10日－8月26日，我们带领一个课题组对Z市W镇进行了驻村调查，如没有特别注明，本文的相关数据均来自于本次调查和Z市财政与编制政务公开网。Z市位于湖北省中部偏西，是一座新兴的工业城市，W镇位于Z市东北部，是Z市油菜、水稻种植及水产品、生猪养殖基地，近年来，W镇抢抓各级支农惠农的大好机遇，被确定为全省社会主义新农村建设试点示范镇，W镇G村被确定为全省社会主义新农村建设试点示范村。G村共有707户，2395人，G村以种植水稻和油菜为主，没有任何村办企业与村集体经济收入，村级自治组织运转经费来源于上级转移支付，由于村集体经济短缺，通组入户道路的建设、堰塘清淤、支渠末渠的疏通和维护等基础设施近十年没有任何改观，上级下拨惠农项目资金主要用于新农村示范点特色民居的基础设施建设。

一、国家整合的分析维度:一种解释框架

整合是指社会不同的因素、部分结合为一个统一、协调整体的过程及结果。国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体。〔2〕作为来源于社会并且与社会分离的机构，国家对社会整合力度的大小取决于其执掌政权能力的强弱。项继权教授认为，一个政权的生存取决于自身的资源吸纳能力、社会控制能力和公共服务能力，这三个方面的能力也决定了政权的生存能力和发展能力。〔3〕因此，国家只有在社会资源汲取、社会控制和社会公共服务能力三方面保持相对均衡，才能有效实现对社会整合，其实质和核心是在汲取资源的基础上提供“社会的秩序化”和提高“人们的认同感”。任何国家要生存，首先必须汲取资源，所不同的是在不同时期、不同发展阶段，其汲取的对象和强度有所不同。但是，国家对社会汲取资源只是手段，其目的在于提供“社会的秩序化”和提高“人们的认同感”，以达到国家对社会整合目的。“社会的秩序化”是通过国家政权机关对社会的有效控制，理顺各种社会关系，以建构有序的社会秩序;“人们的认同感”是国家通过对社会公共服务的提供，提升人们对国家政权认同感和归属感。“人们的认同感”体现整合的“有机的”程度，人们对国家政权的认同感和归属感越强，国家对社会“有机整合”程度越强。

在发展的不同时期，受多种因素影响，国家对农村社会汲取资源能力、对农村社会控制能力和公共服务能力这三者配置是不同的，三者不同的组合方式会形成不同的整合模式。“汲取式整合”是指国家对农村社会的整合以对农村社会资源汲取为主，以对农村社会控制为辅，但一般忽视农村社会公共服务能力建设。在这种模式中，在国家对农村社会控制能力低于国家对农村社会汲取资源能力情况下，整个国家治理会陷入治理性危机，导致“国家政权内卷化”;在国家对农村社会控制能力高于国家对农村社会汲取资源能力情况下，国家对农村社会控制较强，但是是一种刚性的控制，整体而言，这种整合的效果较差。“供给式整合”是指国家对农村社会的整合以提供公共服务为主，以对农村社会控制为辅，对农村社会资源“少取”或者“不取”甚至“多予”。在这种模式中，国家通过提供社会公共服务促进社会融合，国家对农村社会是一种柔性的控制，从整体而言，这种整合方式更易于获得民众的认同和支持。

二、取予之间:国家对乡村社会整合模式的转换

(一)以“汲取式整合”为主的阶段

在中国传统社会，农业税是国家财政的主要来源和基础，国家对农村社会以汲取资源为主。为了更好实现对农村社会资源汲取和社会控制，国家借助乡绅向农民征收“皇粮国税”，并通过乡绅对农民进行社会秩序和道义责任的教化，当然，为了促进农业发展，国家也有限地为农村提供水利设施建设等公共服务。因此，国家对农村社会资源汲取能力大于其对农村社会的控制能力和公共服务能力，国家权力与乡绅自治权之间有明确的边界，国家对农村社会表现为低度整合。

现代国家建构的重要内容是国家一体化，这就要求实现国家对乡村社会权力渗透，将乡村社会整合到国家政权体系中。清末“新政”的重要目的之一，就是“国家权力企图进一步深入乡村社会”。〔4〕自始，国家权力开始深入到乡村社会。伴随政权下乡的是乡村士绅由“保护性经济”人逐渐蜕变为“赢利型经纪”人。“政权下乡”的结果，是国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力，国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现”。〔5〕在国家对乡村社会控制能力与其对乡村社会资源攫取能力不均衡情况下，国家不能有效整合乡村社会，农民与国家日益疏离，导致了政权内卷化，国家政权因丧失其在乡村社会权力基础而走向瓦解。

新中国成立以后，摆在新生政权面前最为紧要的任务是将农村社会整合到国家政权体系中来。在政权建立上，国家通过土地改革，彻底摧毁在乡村社会存续多年的非正式权力网络，将遗留在乡村社会的权威、资源整合到国家政治体系之中，国家通过农会直接将国家权力嵌入乡村社会。在经济基础上，国家通过集体化运动，“农民个体所有、家庭自主经营”农村土地经营模式向“土地农民私有，统一生产经营”初级合作社阶段、“土地集体所有，统一生产经营”的高级合作社阶段演变，致使农民丧失所有生产资料与劳动自主权，农民日常生产、生活依附于村集体。之后，国家在全国开展人民公社化运动，人民公社对本社范围内的政治、经济、社会、文化事务全面管理，农民在生产、生活、社会保障等各方面依附于人民公社。通过人民公社，国家的方针、政策、意识形态以及国家对乡村社会的资源汲取和赋税征收均通过自上而下的官僚系统贯彻到乡村社会。〔7〕人民公社时期，国家对农村社会汲取资源是以国家对农村社会强力控制为前提，国家强力整合方式抑制农民的自主性和农村社会多样性，农民丧失农业生产的积极性，造成了农村经济的长期低迷徘徊以及农民的普遍贫困化。农民对人民公社的信任、认同和忠诚持续弱化，人民公社体制最终走向瓦解。

随着家庭联产承包责任制的推行和国家权力在农村撤离导致治理真空，村民自治在实践中孕育而生并逐渐在全国得以推行。村民自治制度的实质是党支持农民当家做主，通过农民的主动参与，并在农民的参与中确立其主体地位，从而将分散的农民吸纳到国家体制中来，并以此建立对国家的认同。〔8〕从人民公社体制到村民自治制度，表明国家对农村社会的控制不再采取强力控制，开始转向尊重农民民主权利的民主治理模式。但是，在国家对农村既定战略没有改变的情况下，国家对农村社会控制与国家在农村汲取资源二者之间依然存在矛盾，并导致村民自治在实际运作中异化。上世纪90年代国家把发展城市作为工作中心任务，农民除了向国家缴纳农业税外，还要负担乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项及用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用等。为完成自上而下的达标升级的压力，乡镇政府将村民委员会作为其“一条腿”，籍于从农民手中汲取完成任务的人力、财力和物力。前些年的普九达标中村级普遍欠债问题，采取暴力强制性的手段进行税费征缴，村级自治组织运行瘫痪，黑恶势力渗透村级基层治理等现象就是以上行为的极端表现。可见，在国家对农村社会控制能力低于国家对农村社会汲取资源能力情况下，村民自治因失范而使农村陷入治理性危机，国家对农村社会整合整体上表现为松散无力。

总体而言，在惠农政策实施以前，国家对乡村社会的整合是一种建立在计划经济体制基础上的政治整合，国家在乡村社会有很健全的组织、很强的控制能力和汲取能力。虽然这种政治整合具有较强的垂直动员和控制能力，但是，政治和权力对乡村经济和社会生活的过度干预和过度汲取，严重制约着乡村社会自我发展和创新的能力，农民的负担沉重而很少享受相应的服务，造成一系列矛盾，陷入“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的境地，乡村社会缺乏自立性、韧性与活力，最终损害了政权的合法性和人民的认同与支持，因此，这阶段的整合就不是一种“有机的”整合，而是一种“机械团结”，因而是不可持续的，必须寻找更好的治理方式和整合模式。

(二)由“汲取式整合”向“供给式整合”转变阶段

经济基础决定上层建筑，国家对社会的有效整合必须建立在一定的财政基础之上。财源结构的变化必然会导致国家对社会资源汲取的对象、来源、方式相应发生变化。在国家对农村社会“汲取式”整合时期，国家通过对农村“农业税”的收取及隐形的工农业产品价格剪刀差，在农村汲取巨额资源以支持城市工业发展。进入本世纪以来，随着工业化、城市化、现代化进程的加快，城市中的各类税收如工商税等变为国家主要财政来源，农业税在国家财政中的份额逐渐减少，而征收成本却在增加，导致干群关系紧张，引起了农村部分地区的治理危机。为此，国家适时进行重大战略调整，党的十六届三中全会上中央提出城乡统筹、以工支农的方针，党的十七届三中全会提出着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的构想。在城乡一体化进程中，随着2004－2011年“一号文件”出台，国家惠农政策体系逐渐形成。国家试图通过惠农政策的实施，让更多以国家名义的公共事务进入农村，在农业生产、农民生活、农村社会保障等方面进行惠农项目支持或惠农补贴，打破在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗、税收等方面的城乡二元隔离，推进农村工业化、城镇化和农业现代化。通过加强对农村公共服务的供给，实现了国家对农村社会由“资源汲取”到“资源反哺”，标志着国家对农村社会的整合方式由“汲取式整合”向“供给式整合”转变。

当然，必须指出的是，在惠农政策背景下，从“汲取式整合”向“供给式整合”转换，是指国家强化了对乡村社会的服务功能，并不是说现在没有汲取了。事实上，国家仍然从农村征收各种税收，特别是通过征用土地的方式从农村中汲取了大量的资源。但因为篇幅所限，笔者拟另文再深入研究。

三、“供给式整合”:惠农政策对G村基层治理的影响及回应

惠农政策是国家对乡村社会的一种整合机制，其目的在于通过供给服务赢得农民认同，实现国家对农村社会的整合。因此，以税费改革、减免农业税、粮食补贴等为代表的一系列惠农政策的实施以来，通过加强公共服务供给，对农村基层治理产生了积极的影响，引起了各方热烈的回应。

(一)惠农政策对W镇G村基层治理的影响

1．丰富了G村基层治理资源

为给农民提供更舒适生活环境，Z市财政局于2010年对G村下达村庄环境整治政策性资金7万元，用于G村村庄环境整治，2011对G村下达新农村小区公厕项目2万元，用于G村新农村集中点公厕改建，这些惠农项目促进G村新农村示范点环境改进;在农业生产方面，Z市财政局于2010年对G村村民下达油菜补贴资金4．935万元，于2011年下达柴油、化肥综合直补资金32．7704万元，粮食直补资金11．7812万元，良种补贴资金8．7381万元，农机购机补贴资金13．442万元，小麦良种补贴资金0．4634万元，玉米良种补贴资金0．0294万元，这些惠农资金直接通过“一卡通”形式补贴给农户。此外，Z市财政局于2010年向G村下达中央财政小型农田水利重点县工程款518．1049万元，用于G村农田水利设施建设。这些政策的实施促进了G村农业发展、农民增收，丰富了G村基层治理资源。

2．夯实了G村基层治理的社会基础

在统筹城乡发展的过程中，为使农民享有与城市居民在教育、养老、医疗、公共卫生等方面均等的公共服务，Z市财政局于2010对G村下拨城乡困难群众大病医疗救助资金2．76万元，于2011年对G村下拨抚恤补助资金2．713万元，计划生育家庭特别扶助制度专项资金6．744万元，农村低保资金5．516万元，农村中小学免费教科书、补寄宿生活费资金24．7875万元，农村“五保户”供养资金0．737万元，农村新型合作医疗补助资金15．4662万元，自然灾害生活补助资金0．21万元，农村部分计划生育家庭奖励补助资金3．24万元，农村医疗救助补助资金0．5441万元。此外，Z市财政局于2011年向Z市W镇G村小学下达建设资金13．95万元。以上惠农资金在G村下达，使得G村农民陆续享受国家提供的新农合、新农保、计划生育补贴、义务教育、最低生活保障等社会保障，公共财政阳光开始照耀到G村，G村贫弱群体得以救助，底层社会得以改善，G村社会结构得以优化。由此，国家与农民关系得以改善，有利于国家将农民纳入国家一体化政治体系中，使其重新成为国家政权的社会基础。

3．改变了G村基层组织关系及其权力结构

在G村，既有传统组织如党组织、村委会等，又有各种新兴组织。惠农政策的实施为新旧组织的发展和博弈提供了制度平台，从而深刻地改变了G村基层组织关系及其权力结构。惠农政策的落实需要村委会协助，Z市财政局下拨到G村各项惠农补贴要经过村委会深入农户确认，村委会协助Z市社保局向农户收取新农合、养老保险费用，协助W镇政府向村民提供计划生育服务等。村委会协助各级政府落实惠农政策的过程，也是村委会对村庄提供公共服务的过程，村委会等传统村级组织通过提供惠农服务强化了公共权威。在农民走向市场的过程中，在W镇政府支持下，G村成立了种苕协会和养鱼协会，这些新兴组织能够聚合农民的意愿和统一农民的行为，为农民参与村庄政治提供组织平台，对传统农村单一的组织体系和一元化的权力结构提出挑战，农村新旧组织间在合作与博弈中共存，促使村级组织回归村民自治本质属性。

4．乡镇政府职能由“管治”向“服务”转变

我国中央集权制的政治体制决定了上下级政府职责同构，上级政府为保证下派到下级政府任务、指标得以完成，往往会借助“一票否决制”的目标责任制管理，并以之作为评价下级政府领导干部政绩与升迁的重要标准。作为国家基层政权的乡镇政府，其职能的履行与国家对农村战略有着密切的联系。在汲取式整合时期，征收农村税是乡镇政府中心工作并被纳入“一票否决制”，为有效征收农业税和控制因征税而引起的干群矛盾，乡镇政府对农村以“管治”为主。随着国家对农村由资源汲取到资源反哺，农业税取消、粮食直补等惠农政策在W镇农村基层推行，自上而下的行政任务、指标减少，即使是列入对W镇政府考核“一票否决制”的计划生育、综合治理，均表现为向农村提供公共服务的内容。在大环境影响下，乡镇政府努力实现管理与服务的有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。〔9〕

(二)G村基层各方主体对惠农政策的回应

吉尔茨认为，法律的性质应是多元的、地方性的，因此人们生活在特定的地方化的符号系统之中，是借助这些人性化符号系统来形成意义结构，从而达成文化上的沟通。地方性的知识在组织这个特定的意义系统，同时这个系统根据地方性知识去行动，由此可以帮助我们区别日常行为的意义。〔10〕这说明，惠农政策效果好坏与否，惠农政策制定者很难以自己的逻辑判断并正确认识。农民、村干部、乡镇干部是G村社会基层不同利益主体，他们基于自身利益对惠农政策的理解是不同的，这决定了他们对惠农政策有不同的反应，只有运用他们的思维逻辑，才能正确评价惠农政策的绩效及促使国家惠农政策的目的实现。

1．村民对惠农政策的反应

惠农政策加大家电、汽车、摩托车等下乡实施力度，继续支持供销合作社新农村现代流通网络工程建设，提升“万村千乡”超市和农家店服务功能质量，农民的生产和日常生活逐渐与城市、市场发生着密切的互动，农村被卷入到市场经济体系中。乡村社会正在被重塑，它被迫或带着少许自发地向现代社会迈进。乡村社会的现代性正在与日俱增。〔11〕现代化是一个破坏传统社区的力量，它以经济理性和社会流动的力量冲击传统社会中普遍存在的共同体意识和情感性联系，并造成颠覆性后果。〔12〕随着农村与城市、市场连续加强，城乡之间人员流动频繁，乡村社会成员异质性增强，传统的基于血缘和地缘的社会结构和关系网络被日渐瓦解，乡村社会成员间由人情、互惠关系向市场交易关系转变，农民以利益算计作为其行为评判标准。调研过程中发现，一方面农民普遍认为惠农政策好，政府确实为农民着想，办实事;另一方面惠农政策的实施强化农民小农意识，使农民养成等、要、靠的思想，农民参与村庄公共事务意识淡漠。据调查，各级政府只重视G村通村公路修建，忽视通组、通湾公路的修建，目前，G村通组、通湾公路破损严重，尤其是通户公路基本还是路面很窄的碎石路或土路，大型机械车无法通行;各级政府只重视G村大沟大渠的建设投入，忽视G村村里支渠末渠的疏通和维护。村里道路和水利设施建设不是一家一户能够办的事，需要发动全村村民的力量才能完成，但由于受少数农户的影响，村里难以组织实施村庄道路、水利设施建设。据村支书X书记介绍，有10－20%村民愿意积极出资，有60%村民持观望态度，有20－30%村民不愿意集资，在这20－30%村民反对下，村民宁愿干死、渴死都不愿意积极筹资酬劳，“一事一议”几乎形同虚设，村民在村庄公共设施与公益事业兴建上难以达成一致。

2．村干部在惠农政策中出现的问题

调研中X书记承认，G村是全省新农村建设示范村，惠农项目资金向他们村倾斜较多，众多村干部都认为国家的政策从过去的“取”到现在的“给”，干群关系得到很大改善，工作相对于以前更好做了;但同时由于惠农项目与惠农补贴的性质不同，管理的单位和各项补贴发放的依据、要求各不相同，这种撒胡椒面的供给方式既在改善农民生活方面作用不大，更无助于农村公共设施建设，村庄公共资源依然短缺。当笔者问及村委会能否发动村民力量，通过“一事一议”方式筹资筹劳，大多数村干部认为，现阶段村庄公共精神缺失、村庄内部传统凝聚力减弱，村委会难以激发农民参与村庄公共事务积极性。农业税的取消特别是惠农政策的实施，国家惠农支农观念深入人心，农民相对于以前有了更多的权利意识，加之村干部由村民直接选举产生，多种因素作用下策略性的履行职务成为村干部的理性选择。惠农政策下乡过程中需要村干部协助的事项，如对农户承包地面积的丈量、农户饲养母猪头数的确认等，由于能够带给农民实惠与便利，村委会积极落实能够获得农民的好评，因此这类事项他们会积极完成;对于需要村干部出面在村庄筹资筹劳的事项，由于涉及要农民出钱出力，农民往往意见无法统一，有可能村干部出力反而还会落埋怨，因此村干部一般会怠于履行。这种选择性履行职能的方式弱化了村委会自治功能，进一步扭曲了本不顺畅的乡村关系。

3．乡镇干部在落实国家惠农政策上存在的问题

访谈中，W镇L镇长等乡镇干部认为惠农政策增加了农民对政府的认同，改善了干群关系，但同时他们认为惠农政策主要由中央政府制定，惠农政策涉及管理的部门众多，惠农补贴和项目发放的依据、要求各不相同，惠农政策到农村基层落实时缺乏整合，对惠农政策管理模式采取“强化条条、弱化块块”。税费改革前，乡镇政权在“压力型体制”和目标责任制管理下对农民“要钱、要粮”，公众普遍认为中央政策是好的，落实到下面就出了问题，乡镇政府的不良行为是恶化国家与农民关系的根源。税费改革后，国家对农村由资源汲取到资源反哺，乡镇政府对农村更多以提供公共服务为主，这为缓解干群关系，重塑农民对国家的认同提供了契机。但是，由于大部分乡镇政府的财政来源由依靠从农村收取税费维持运转正在变为依靠上级转移支付。在这个转变过程中，基层政府的行为模式也在发生改变，总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。〔13〕后税费时代中央政府在很多惠农政策上采取了瞄准率极高的直接面对数以亿计的分散的小农家庭的财政补贴方式，舍弃了行政体制的层层划拨，尤其是舍弃了乡村基层组织，客观上表现出对基层组织的严重不信任。〔14〕由此，惠农政策的制定和实施均忽略了乡镇政府的作用。在当前的压力型体制下，乡镇政府政绩以完成自上而下的任务为准，惠农政策的落实并没有列入乡镇干部目标考核制或者“一票否决制”，在惠农政策的落实与乡镇干部评价和考核体系无关联情况下，他们也不大会过于关注惠农政策落实的好坏。

四、多元合作:农村基层治理转型的路径选择

任何改革或制度变迁均不可能由单一因素决定，而是多种力量和因素共同作用的结果。〔15〕作为国家对农村社会的一种整合机制，惠农政策在落实过程中对农村基层治理产生积极影响，但同时，农村基层主体对惠农政策的负面回应使得国家对农村社会整合效用被消解。惠农政策不仅仅是国家与农民关系问题，它涉及更广泛的国家——基层政府——村干部——农民的关系，在农村基层主体的自下而上的需求压力和“倒逼”机制下，农村基层治理应作出相应转型以实现国家对农村社会整合的目标。

1．充分发挥农民在基层治理中的主体作用

惠农政策本质上是国家对农村社会提供的公共管理与公共服务，为此，应提升农民对参与村庄公共事务的能力与水平，实现国家公共管理与村民自治管理、国家公共服务与村民自我服务的衔接，从而实现农村社会的有序治理。首先，提高农民自我发展的能力。应该借助惠农政策将传统农业改造为现代农业的契机，鼓励农民积极参加各种专业合作社等组织，增加农民相互沟通与交流的机会。只有在不断的参与中村民的主人翁角色逐渐培养起来，并且相互之间学会妥协和让步，才能使合作更加容易。因为频繁交往可能有助于产生成员间的局部互惠规范，因为每个人逐渐学会期待其他人将会合作。〔16〕通过合作促使农民培养现代农业生产所需的合作、互惠、信任等品质，从而培育其自主参与的政治品格，实现由传统农民向现代农民的转变。其次，激发农民参与村庄公共事务的积极性。国家对农村公共服务的提供是一种外在力量的输入，它能否在服务中重构农民对村庄社会的认同，关键在于它是否能够激发农民的积极性并让农民参与到公共服务提供过程。在惠农政策的制定、执行过程中尊重农民的意愿和实际需求，才能让农民真切感受到惠农政策不是政府的“政绩工程”、“面子工程”，而是尊重并保护农民利益的“惠农工程”，也才能激发农民参与村庄公共服务和公共管理的热情，培育村庄公共精神，夯实村庄民主发育的社会基础，增强农民对国家及村庄的认同感。在此，才能够将农民对国家认同转化并提升为国家对基层的治理能力。〔17〕

2．强化乡镇政府在惠农政策实施中的枢纽作用

乡镇政府是国家基层政权，是国家与农村社会的接点，在提供农村公共服务，维护乡村秩序方面具有至关重要的作用。现阶段，“条条”管理模式下的惠农政策是分散的，缺乏整合的基础与平台。我国现有从中央到地方涉农部门多达几十个，由乡镇政府对接水利局、农业局、水产局、畜牧局、科技局、粮食局等涉农部门，完成这些涉农部门下达的行政任务。由于乡镇政府事实上承担了将这些职能部门的力量整合起来的功能，在现有行政管理体制下，由乡镇政府来打破目前撒胡椒面的供给方式，打造统一的资源集聚平台较为可行。目前惠农政策供给往往越过乡镇政府，主要由部门直接投资和乡村组织向部门申请项目经费。由部门直接投资，存在的问题是公共品供给方与需求方的错位，部门就可能在提供农村公共品时，从自己的偏好出发，比如优先建设政绩工程、面子工程，且很难防止灰色行为。若由乡村组织向部门申请项目经费来建设公共品，项目申请几乎必然是“跑部钱进”的，获批项目往往只是“跑部钱进”最积极和最有关系的乡村，而与这个乡村需要公共品的强度本身几乎没有关系。〔18〕乡镇政府扎根于乡村社会，在提供农村公共管理和公共服务过程中和农民产生密切的联系，最能准确表达农民和农村的实际需求。国家通过乡镇政府了解目前农村最急需的惠农项目后，将惠农项目打包到乡镇政府，由乡镇政府对惠农项目的资金专款专用，省级财政对资金使用情况进行监督。一般而言，农村最急需的惠农项目也是基本公共服务涵盖的内容，乡镇政府通过落实惠农项目，脱离因乡镇财政不足导致乡镇政权“悬浮”的困境，实现乡镇政府由“悬浮性”政权向“服务型”政权转变，真正将国家惠农政策和资源有效地转化，使得农民真正从中得到实惠。这样，不仅可以增强农民对乡镇政府的认同感和乡镇政府的合法性基础，还有利于促进国家对农村社会的进一步整合。

3．夯实村委会在落实惠农政策中的桥梁作用

村委会是农民的自治组织，基于血缘、地缘、亲缘等村庄传统文化网络，与农民有着天然的紧密联系，在办理本村的公共事务和公益事业时更容易赢得农民的信任与支持。由于村集体经济的缺乏，村委会可支配的财政经费严重不足，村委会办理本村的公共事务和公益事业缺乏必要的财政基础，村委会仅仅充当“维持会”的角色。〔19〕惠农政策实施以来，村委会在协助各级政府落实惠农政策过程中，农民得到实在的利益，农民逐渐形成村委会为农民办实事的印象，增强了农民对村委会的支持与认同。尽管农村市场化、惠农政策个体导向导致农民自利性增强，村庄传统文化网络的日趋瓦解，村庄集体行动能力减弱，村委会在筹资筹劳方面难以集合农民意愿。但是，在以血缘、地缘为主的村庄共同体，信任、合作、互助等传统文化网络依然有形无形地影响着村民的生活及行为方式。贺雪峰认为，村一级存在良好的分配公共资源的能力，具有良好的表达农村对公共品需求偏好的能力。〔20〕这说明，在民主决策、村庄舆论、村庄公认道德准则等无形规约作用下，村委会在村庄资源分配和使用方面较为公平，能够维护绝大多数村民的利益，也能够得到绝大多数村民的赞同与支持。具体到惠农项目的兴建及惠农资金的使用分配上，村委会相对于国家政权机关更能体现村民的意愿，也能作出村民都遵从的决策。因此，应以国家财政转移支付的增量来填补惠农项目建设资金的缺口，由村委会根据村民的实际需求安排村庄的惠农项目建设及惠农资金的分配。同时，村委会应该开发农民在现代农业生产中形成的合作、互惠、信任等品质，培养村庄公共精神，充分利用村庄共同体社会资本进行村庄公共设施建设，通过村务公开、对村级事务进行契约化管理等手段，扩大农民政治参与，以惠农项目资金为主导，将“一事一议”和其它资本投入作为补充，对农村提供公共管理和公共服务。

4．发挥农村专业合作组织在惠农政策实施中的补充作用

一些政治学者提出了“国家在社会中”(state－insociety)的新思路，根据这一思路，国家赋予社会行动者更大的力量，也就是所谓的“社会增权” (empowerment of society)并不一定削弱国家管制社会的权力。〔21〕唐文玉也认为“行政吸纳服务”的核心互动机制是“支持”与“配合”。所谓“支持”，是指政府培育和促进民间组织的发展，为其提供场地、资金、信息、技术、组织与合法性等方面的资源;而“配合”，则是作为“支持”的交换，民间组织需要配合政府的工作，响应政府的组织、号召与政策执行。〔22〕积极培养农村新兴合作组织，如资金互助组织、农业专业合作社、养殖协会等，乡镇政府为农村新兴合作组织提供场地、资金、信息、技术、组织与合法性等方面的资源，农村新兴合作组织配合乡镇政府的工作，响应乡镇政府的组织、号召与惠农政策执行。由于这些新兴合作组织可以更加贴近农民的自身需求，因此参与乡镇政府惠农政策的执行可以增加惠农政策实施的绩效。乡镇政府委托农村专业合作社等新兴组织实施部分惠农项目，在遵循“权随责走、费随事转”原则的基础上，乡镇政府通过签订协议、购买服务的方式明确各方的责、权、利，实现双方在惠农项目实施上的相互支持与配合，从而提升在农村提供公共服务的整体能力，促使双方在惠农政策实施上共同合作关系的建立。

〔1〕杨善华，宋倩．税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造:以河北Y县为例〔J〕．社会，2008，(4)．

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〔责任编辑:陈学明〕

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1008－9178－ (2012)01－0025－07

国家社会科学基金重大项目“健全农村民主管理制度对策研究”(08＆ZD028);教育部人文社科研究一般项目“地权变动、社会流动和治理转型:土地流转背景下的乡村治理研究”(10YJC810003);江西省艺术科学规划项目“鄱阳湖生态经济区农村公共文化服务体系的运作模式及制度保障研究”(YG2010037)

唐鸣，华中师范大学政治学研究院教授，博士生导师;尤琳，华中师范大学政治学研究院博士生，景德镇陶瓷学院人文社科学院教授，湖北 武汉 430079。