非洲安全机制建设的指导理论、构建模式与干预机制

莫 翔

冷战结束后，非洲长期被掩盖和抑制的部族、种族、宗教以及政治矛盾迅速激化，暴力冲突层出不穷。冲突与动荡成了非洲大陆稳定和发展的结症，在理论上探究和实践上探寻一条应对与解决非洲冲突问题的途径是非洲一个重大课题。

“建构”非洲安全机制的理论——“泛非主义”

纵观非洲的安全机制建设历程，不论是诸如像南部非洲发展共同体(SADC)(简称“南共体”)、西非国家经济体共同体(ECOWAS)(简称“西共体”)这样的次区域组织，还是像非洲统一组织(OAU)(简称“非统”)、非盟这样的覆盖整个非洲的机构，都不主要是由于诸如像“势力均势”这样的物质力量或者希望达到经济上的相互依存这样的物质考虑而形成的。就非洲安全机制建设的理论和舆论倡导、及组织制度建设而言，非洲国家的身份、特性和集体认同在其中起了关键作用。几乎所有非洲国家都有着遭受殖民统治的历史遭遇;几乎所有的非洲国家都面临着相同现实问题挑战的共同境遇，即所有的非洲国家都面临着全球化、民主化、以及民族国家整合与再造问题的挑战。共同的历史遭遇和现实境遇是非洲国家集体认同形成的背景。

纵观非洲为赢得独立而反殖民统治的斗争历史，可发现泛非主义是凝聚非洲人民和非洲国家力量、及塑造非洲人民身份认同的灵魂和旗帜。“泛非主义”也称为“非洲主义”、“非洲个性”，是一种以捍卫非洲文明的独特价值和个性为基本形态，以争取非洲大陆之平等、独立、自由与统一为基本目标，形态庞杂、内容广泛的非洲本土形态的民族主义。①刘鸿武，肖玉华，梁益坚．以一个大陆的觉醒、抗争与自强——20世纪非洲国际关系理论之研究论纲．世界经济与政治，2007(1):15泛非主义是一个创新性的、具有具体目标的理念。推动和启迪泛非主义发展的是非洲人民对终结在非洲所存在的种族、社会、经济和政治歧视的期望，及终结非洲人民的子孙后代在全球化中的边缘化状态的愿望。为了将非洲的命运掌握在非洲人自己手中，以及摆脱被压迫和被剥削的命运，泛非主义倡导非洲人民和非洲人子孙后代之间的团结、统一与合作。②Murithi T．The African Union:Pan-Africanism，Peacebuilding and Development．England:Ashgate Publishing Company，2005:7就实质而言，泛非主义体现了非洲人民(不论是非洲本土非洲人，还是散居海外的非洲侨民)对非洲分裂和不统一现状、以及对非洲大陆被边缘化和孤立状态的一种认知。③Murithi T．op．cit．:35

相较于历史上的欧亚大陆，非洲在过去长期处于前民族国家的部族社会阶段，历史上的非洲大多数地区并不曾存在过类似欧亚大陆的历史和逻辑形成的“国家”和“民族”概念，非洲人民反对殖民统治，谋求非洲解放的运动和思潮，往往并不以单个国家和民族的形式，而是以整个非洲大陆和全体非洲种族形式兴起，表现为一种“泛非洲种族”或“泛非洲大陆”的民族主义。非洲民族主义者始终把非洲作为一个整体，突出非洲大陆历史文化与现实命运的共同性，关注的重点是非洲与欧洲、非洲人与欧洲人之间的差异和冲突;斗争的目标是建立一个全非洲统一国家，即“非洲联邦”或“非洲合众国 ”。④刘鸿武，肖玉华，梁益坚．以一个大陆的觉醒、抗争与自强——20世纪非洲国际关系理论之研究论纲．世界经济与政治，2007(1):17

泛非主义对20世纪非洲国际关系发展有持久而深入的影响，非统和非盟正是泛非组织运动和思潮的杰作，这两大具有前后连续性和继承性的组织构成了非洲安全机制建设的关键支柱。致力于非洲解放运动的非洲人士高举的泛非洲主义大旗，塑造了非洲人的身份和集体认同，也成为了为非洲谋求和平与发展的机制建设的指针。不论是作为一种思潮，还是作为一种运动，泛非主义都对非洲自身集体身份的塑造、共有观念知识的形成、以及国家行为体的行为方向起到了关键性的建构作用。

在非洲人民为谋求独立、和平与发展的斗争历程中，泛非主义一共经历了三次制度化，正是在这三次制度化的过程中，非洲人民的集体认同才得以“构成性”的逐步形成和内化。正是在泛非主义三次制度化的进程中，非洲国家对通过集体手段解决非洲的和平与发展问题才具有了极大的期望。在19世纪末号召和20世纪初期开始召开的泛非洲大会(the Pan-African Congress)是泛非主义理念的第一次制度化。非统的建立被看作是泛非主义第二个阶段的制度化。在坚持泛非主义原则的过程中，非洲统一组织一直致力于反对殖民主义和支持摆脱欧洲殖民统治追求自由和自决的斗争。到20世纪末，非洲迫切需要再次复兴曾经激励第一次泛非运动的那些原则和理念。全球化和国家的“碎片化”给非洲人民带来了巨大的挑战，种族冲突、跨边界武装纠纷、资源和财富的被掠夺和外流、政治不稳定、腐败、不民主政府的暴政等问题，是非洲人民面临的难题。国际社会对卢旺达种族大屠杀的“漠视”和南非不人道的种族隔离制度的存在，证实了非洲自力更生解决危机和挑战的重要性。非洲国家需要将命运掌握在自己手中，需要共同努力一道解决自身的问题。非盟的建立正是这一需要的结果，非盟的建立是泛非主义理念的第三阶段的制度化。关于和平与安全问题，非盟宪章持一种更具干预主义的立场。为了预防战争犯罪和反人道犯罪的发生，非盟的和平与安全理事会被赋予了授权干预非洲国家的权力。非盟不仅发起了一个新的再次复兴泛非主义的运动议程，而且也提供了鼓励非洲人民和非洲海外侨民相互团结的机会。在和平问题领域，对于非洲大陆如何通过自己的力量和手段实现非洲的和平而言，非盟使得这种手段具体化了，此外，为使得非洲人民能够在现实自己理想的征途中发挥自己真正的潜力，非盟也将为这种潜力的发挥奠定基础。①Murithi T．op．cit．:25-36

纵观非洲的安全机制建设进程，泛非主义思潮推动下形成的关于非洲的“共有知识”、“身份认同”、以及“集体认同”这些并非基于“利益”算计的“非理性”和非物质层面的观念和因素，对非洲安全机制的建设起到了关键的建构性的作用。物质条件极极为薄弱和脆弱的非洲在建设安全机制方面取得了非凡成就这一事实，本身也是对现实主义和自由主义的物质主义世界观的证伪。

非洲安全机制的构架模式——“合作安全”

冷战的结束和两极格局的解体，使原来被冷战所“覆盖”(overlay)的区域和国内冲突表面化和激烈化，推动了政治与军事安全建设的区域化，以及冲突管理的地方化。①郑先武．安全、合作与共同体:东南亚安全区域主义理论与实践．南京大学出版社，2009:92

由于冷战的原因，非盟的前身非统在其存在的大约40年间一直不能够为非洲国家之间的实质性的安全合作提供制度性的支持。随着冷战的结束，非洲国家之间以及国内冲突的不断，而以联合国维和为核心的全球多边机制难以发挥有效的作用，在安全问题的解决上，使得非洲国家不得不寻求诸如像西非国家经济共同体这样的区域组织的支持，这也最终促使非洲国家用非盟代替了非统。

就安全合作的进展而言，咋一看，非洲似乎比其他发展中国家地区走的更远，更富有组织性，并且有着更多的组织构架。目前，非洲的五大区组织或多或少都有着安全的功能。非洲安全体系支柱性的区域组织是:阿拉伯马格里布联盟(AMU)、西非国家经济共同体(ECOWAS)、中部非洲国家经济共同体(ECCAS)、东非政府间发展组织(IGAD)、东部和南部非洲共同市场(COMESA)、东非共同体(EAC)、南部非洲发展共同体(SADC)。

不论是从理论的层面，还是从实践的角度，非洲的安全模式很符合冷战后全球化背景下发展起来的一种全新的区域安全机制模式——“合作安全”模式。“合作安全”是冷战后和全球化背景下发展起来的全新的区域安全机制。“合作安全”继承了“集体安全”的包容性，又吸收了冷战时期分别产生于欧洲的“共同安全(common security)”和亚洲的“综合安全”(comprehensive security)，它具有三种安全观的本质。①郑先武．安全、合作与共同体:东南亚安全区域主义理论与实践．南京大学出版社，2009:140“合作安全”最初是针欧洲的共同安全观提出来的。保罗·埃文斯(Paul M．Evans)将“合作安全”描述为:“一种广泛的合作取向，它在范围上是多维的，性情上是渐进的;强调确保而非威慑;是包容的而非排斥的;在成员上没有限制;喜好多边主义胜于双边主义;在军事解决办法与非军事解决办法之间并非偏好前者;认为国家是安全体系中的主要行为者，但也接受非国家行为者扮演重要角色;不要求但也不拒绝创立正式的制度。此外，强调在多边基础上形成对话的习惯。”“合作安全”也是一种更灵活，更务实的多边制度化进程，它承认现存的均势、大国协调、集体安全等机制以及双边安排在保持区域安全中的价值，并可以与这些安全机制一起运行。②同上书:141-142合作安全机制还具有两个独特的作用领域，即信任建设措施和危机预防这两个互为一体的机制。合作安全机制另一个突破性进展是，公民社会组织可以和国家、政府组织一起参与区域安全合作进程。③同上书:152总体上合作安全特点可以归结为:参与主体的非排他性、手段的合作性、方式的渐进性、渠道的多样性、以及目标的预防性。④宫玉涛．反思、兼容与超越:对合作安全的解析．外交评论，2008-12(总107):67-68

纵观整个非洲安全机制建设进程，不难发现，非洲安全机制的建设基本上遵循着“合作安全”模式的发展进程，很符合“合作安全”模式的特征。

首先，非洲安全模式是建立在以联合国、非盟、非洲次区域组织、以及西方大国和非洲区域性大国多方和多层次协作基础质上的一个安全机制。非洲安全的多边与多层次建设和治理不需要在一个特定的区域内将所有的政治单元包括于其中。因此非洲的安全机制建设呈现出一种立体状态，既有非洲大陆性质的安全组织非盟的存在，又有诸如像南共体、西共体这样的次区域的安全组织。

其次，非洲的安全建设并不是一种封闭而排外的针对具体敌人的安全建设模式，非洲的安全建设并不排除国际社会和外界力量的介入，恰恰相反，在非洲的安全建设过程中，国际社会和外部力量发挥了巨大的作用。非洲安全建设的这种多边与多层次途径也具有一个明显的灵活性特征，在安全的建设进程中，可能要求在不同的层次要求具有不同程度的安全建设标准。

此外，在参与到多边与多层次安全建设的非洲国家并不一定要达到“安全共同体理论”所要求的那种在国家层面所达到的民主和法治标准。因为非洲国家的民主发展具有自身的特点，毕竟，赋权于民的民主还必须由非洲各国人民自己来建构。就在国家与超国家行为体之间的能力分配的这一个问题上，非洲的多边与多层次安全建设也为进一步的商议与探讨留下了余地。

最后，非洲国家建立的“非洲互查机制”与非盟“冲突早期预警体系”却体现了“合作安全”中的信任建设与危机预防建设需要。

非洲安全机制的干预形式——“人道主义”干预机制

1.合作安全与人道主义干预的必要性

立足于发展理论研究的视角，国家良治和发展的欠缺、及治理失败是冲突和动荡的根源。非洲国家内战频频正是由于良治和发展欠缺所致。从安全理论的角度看，非洲的安全问题超越了传统的军事安全问题，其直接指涉安全的另一种形态——人的安全。人的安全由联合国开发署(UNDP)1994年的《人类发展报告》(Human Development Report)提出。《报告》认为:人的安全包括经济、食品、健康、环境、人身、共同体、及政治的安全等方面的内容，安全的最终目的是为了使人“免于贫困和免于恐惧”。根据人的安全概念，国家的主要角色是保护其公民的安全，这个任务不能单独留给国家来承担，国际和区域组织也有责任。在冲突预防和战后重建中，市民社会必须参与其中。

人的安全是非洲和平与发展计划的最终目标，人的安全建设内容的规定深嵌于非盟、非洲发展新伙伴计划、及非洲次区域组织关于安全和发展建设的计划和政策框架中。非盟宪章制定了非洲共同的防御与安全政策，对民主价值、人权、法治和良治原则的尊重和追求构成了政策框架的基本原则。非洲人认为“人的安全问题的内涵超越了传统的关于对国家主权与国家机构威胁的含义，人的安全关注对个人与社会的福祉与进步的威胁与挑战”①Dersso S A．Promotion of human security in Africa．ISS Monograph Series，No 145，June 2008:1。根据《非洲互不侵犯与共同防御协定》(the African Union Non-Aggression and Common Defence Pct)，“人的安全意味着个人的安全，即个人生活基本需求的满足，也包括为个人的生存、生活、以及尊严创造社会、政治、经济、军事、环境与文化的必要条件”①African Union Non-Aggression and Common Defence Pact Article 1(k)。人的安全也关注极端贫困、人口、以及文盲与疾病问题。因此，人的安全议题意味着对人的生存的所有核心条件的提供与保障，从而增强人们的自由与需求得到满足的程度。②Dersso S A．op．cit．:3人的安全在非洲得到了认同。非洲人认识到，人的安全的缺乏是导致非洲冲突和人道主义灾难的主要根源。

人的安全概念和范式将安全问题的探讨聚焦于导致冲突和区域一体化发生的“根本原因”、对冲突的多层次预防、以及战后重建等方面。就安全的建设手段和途径而言，人的安全观追求的是一种多边和多层次的安全建设途径。

非洲的冲突更多的是由于治理的失败和经济、社会、及政治的欠发展所至，冲突形式更多的是国家内部冲突，并伴随着大规模的人道主义灾难，安全问题根本上体现为“人的安全”问题。对内战的解决将不可避免的关涉到超越国家主权而对国家内部事务干预的问题。与非洲面临的上述问题相伴的是，非洲国家往往表现为“失败国家”(failed state)或“脆弱国家”③“失败国家”或“脆弱国家”的概念缘自西方学界和政界，专指一些社会内部秩序极度混合(常伴有武装割据、暴力冲突甚至种族清洗)的国家。可参阅美国《外交政策》。(fragile states)，其政权也表现为“软政权”④谬尔达尔在《世界贫困的挑战》提出“软政权”的概念。目前，“软政权”指的是发展中国家在现代化过程中，行政命令贯彻退化，行政效率低下和法律规则被任意破坏而引起的综合现象，是“社会病态”的表现。“软政权”会阻碍经济发展、为腐败提供大环境、降低政府权威及影响社会稳定。(soft state)。非洲国家缺乏应对本国社会、政治及经济危机的手段，更缺乏解决内部冲突的能力。非洲国家的安全问题并非脆弱的单个非洲国家能够解决，而必须诉诸多边手段，借助非洲整体之力量，求助国际社会的支持，冲突的解决必须超越国家主权之限制，以人道主义干预的形式直接介入非洲国家内部事务，围绕着人的安全的解决来展开。

2.非洲人道主义干预机制的建设

鉴于非洲频频爆发的冲突与危机大都发生于国家的内部。因此，非洲的安全机制必须从法理上确立自身对非洲国家内部危机进行干预的合法性。非洲区域安全机制涉及到对的国家内部的人道主义危机进行干预的行动，不仅超越了联合国宪章规定的干预范围，而且还涉及到针对爆发人道主义危机的国家使用或威胁使用武力的问题。

冷战结束后，非洲区域经济组织就展开了旨在解决区域内国家内部冲突与人道主义危机的干预行动。由于非洲在国际政治和经济事务中的边缘化境地，使得非洲区域组织必须展开针对解决非洲国家内部危机的干预行动，尽管这些干预行动并没有经过联合国安理会的授权，以及取得非洲区域组织成员国的一致同意。西非国家经济共同体对西非几国(利比里亚、塞拉立昂、几内亚比绍、几内亚和科特迪瓦)的干预、《班朱协议》(Bangui Agreement)执行使命、南部非洲发展共同体在莱索托的干预行动，这些干预行动都没有得到联合国安理会的授权。

非洲国家和区域组织认同并接受关于尊重国家主权和领土完整、不干预国家内部事务的国际法原则，但是对上述原则的接受却是建立在对联合国宪章所规定的关于禁止使用武力的传统原则有所损益和修正的基础上的。①Levitt J．op．cit．:51非洲的集体安全机制是世界上第一个具有干预国家内部危机功能的区域集体安全机制。②Levitt J．op．cit．:51

对于对国家内部危机和人道主义的干预，非洲几个关键的(次)区域组织在制度建设和立法层面都取得了相应的进展。

(1)西非国家经济共同体。西非国家经济共同体(简称“西共体”)建立于1975年，1989年的利比亚内战(1989—1997年)对西共体却是一个考验，由于国际社会对利比里亚内战的熟视无睹，西共体没有经过联合国安理会授权，对利比亚展开单边干预行动，制止利比亚内战。

1998年10月，西共体通过关于建立冲突预防、管理、解决、和平维护与安全的框架的决议。关于持续性的国家内部冲突，决议的第六段对当危机爆发时西共体展开军事干预行动的情形做了规定:①有可能导致人道主义灾难的威胁;②对区域和平与安全构成严重威胁的危机;③推翻或试图推翻民主选举政府的行为。框架决议的第52段规定，西非维和部队(ECOMOG)可以承担关于维和的军事行动、支持人道主义行动的人道主义干预、以及制裁和禁运的强制执行。西共体是第一个为基于人道主义目的和维护民主权利而展开的干预行动进行立法的区域组织。③Ibid:53

1999年12月10日，西共体通过了“关于建立冲突预防、管理、解决、维和与安全的机制的协议”(以下简称“协议”)。协议的关键目标是预防、管理和解决国家内部和国家之间的冲突。协议框架下的机制是非洲第一个综合而多维性的维护区域和平与安全的机构。根据协议规定，在西非冲突管理行动中，西共体的目标是:促进人的解放运动;促进经济、社会发展与安全之间的联系;促进政府的民主化进程;维护人权。①Chapter I article 2 of ECOWAS Protocol Relating to the Mechanism for Conflict Prevention．Management，Resolution，Peacekeeping and Security协议强调，加强成员国之间在预防外交、早期预警、应对跨边界犯罪、维和及自然资源的公平管理等方面的合作是必要的。②Ibid．Chapter I article 3．协议界定了和平建设(协议的第九章)、早期预警(协议第四章)、及人道主义援助(协议第八章)等问题的概念。③Ibid．Chapter IX、Chapter IV and Chapter VIII协议第22条规定，西共体停火监督组织(ECOWAS Cease-fire Monitoring Group ECOMOG)将作为一个观察与监督机构，它肩负着在冲突环境中进行维和，并恢复和平与安全的责任，也肩负着人道主义干预的责任，人道主义干预的目的是:向冲突地区的保护人权的行动、人道主义灾难的预防、制裁的强制执行提供支持，这些支持行动包括:禁运、预防性部署、和平建设、裁减军备、武装人员的遣散，以及打击欺诈和有组织犯罪的治安性行动。停火监督组织承担的责任还包括“其他任何被调停和安全理事会要求执行的行动”④Ibid．Article 22。在人道主义灾难发生时实施维和与和平恢复、人道主义干预行动，以及展开强制制裁(包括禁运)是西非维和部队的主要责任。根据协议第25条规定，如下情形时，西共体可能对国家内部冲突采取强制行动:当国家内部冲突将诱发人道主义灾难或者对次区域和平与安全构成严重威胁时;当发生了严重而大规模的违反人权和破坏法治的行为时;当出现了推翻或试图推翻民主选举政府的行为。

总体上看，西共体颁布的立法文件不仅为对人权、民主以及法治的维护制定了一个清晰的框架，而且还为基于人道主义原因和支持民主的干预行动确立了法理保证。西非共同体立法体系的发展，是在西非国家的要求下推进的，这显示了西非国家为维护和平与安全的目的而超越主权限制的意愿。⑤Levitt J．op．cit．:54

(2)南部非洲发展共同体。1992年1月，南部非洲发展共同体建立。1996年，南共体通过了关于建立政治、防务和安全机构(Organ for Politics，Defence and Security OPDS)的协议。政治、防务和安全机构的关键目标是保护南部非洲地区的人民和发展，反对破坏法治和秩序，预防国家之间和国家内部的冲突。政治、防务和安全机构协议规定，当区域地区发生危机时，而外交途径失败时，政治、防务和安全机构将负责向南部非洲发展共同体成员国国家首脑大会提出采取惩罚性措施的建议。①Levitt J．op．cit．:55

1997年，南共体高峰会通过了一个关于政治、防务和安全的协议。协议的11章第2款的b条规定了南共体正当干预国家内部危机的情形:①大规模的冲突或一个国家不同人群之间的暴力行为，或国家之间以及国家的武装力量或准军事力量与民众之间的冲突;②对政府合法权威的威胁(比如军事政变);③内战或叛乱行为;④任何可能威胁其他成员国和平与安全的危机。协议规定，当成员国邀请政治、防务与安全机构参与调停成员国内部冲突时，政治、防务与安全机构将作出回应。

根据政治、防务和安全机构协议规定，政治、防务和安全机构的主要目标是:通过反对区域的政治不稳定、国家的内战、国家之间的冲突、以及来自于外部的侵略，促进区域和平与安全。协议也要求南共体成员国通过和平手段促进区域的安全与防御合作，以预防、管理与解决国家内部与国家之间的冲突。协议的一个特别规定是，南共体将会考虑使用武力或强制性行动作为最后唯一诉诸解决安全问题的手段，或者是作为管理与解决区域冲突的途径。协议也规定，要求南共体考虑发展集体安全能力和签定相互防御协定，特别是要求南共体考虑在维和行动中发展区域维和能力。协议规定政治、防务和安全机构有“保护共同体国家人民的安全与维护区域发展的权力，对于那些由于法治遭受破化、国家内部冲突、国家之间冲突和侵越行为而导致的不稳定，政治、防务和安全机构有解决这种不稳定的责任。②SADC．Protocol on Politics，Defence and Security Co-operation．Gaborone 2001，Article 2，(2(a))

对于南部非洲区域集体和平与安全机制的建设而言，政治、防务和安全机构将做全面的革新努力。政治、防务和安全机构认为，安全是一个包含人的安全、环境安全以及社会安全的综合概念。政治、防务和安全机构是一个“通过多种途径应对和平与安全问题的综合部门”，其涉及的关键议题包括:军事/防御问题;犯罪预防问题;情报共享问题;外交政策问题;人权问题及民主问题。①Francis D J．Uniting Africa:building regional peace and security system．England:Ashgate Publishing Company，2006:193

与西共体关于干预国家内部危机的规定不一样，南共体协议第11章第3款d条规定，强制执行行动只能作为解决危机最后诉诸的手段，并且只有在安理会授权的前提下才能实施。西共体协议并没有这样明确的规定。然而，1998年，当南共体在莱索托展开和平干预行动时，并没有寻求联合国的支持认可。就事实而言，南共体和西共体关于干预国家内部危机的规定是类似的，两个组织都为基于支持民主而展开干预的权力做了规定。②Levitt J．op．cit．:56

(3)非盟。在非盟2002年正式宣布成立之前，非洲联盟宪章于2001年3月就已生效。宪章制定了全新的关于治理非洲大陆的框架。非盟构建的新的安全体系与其前身非洲统一组织的安全机制有较大区别，即由“非漠视原则”替代“不干涉原则”。

《非盟宪章》第四条h款规定:①为了预防成员国国家内部出现战争犯罪、种族屠杀以及反人类犯罪，将授予非洲联盟对成员国的内部事务进行干预的权力;②被修正的第四条h款规定，非盟将为了恢复非盟成员国的和平与稳定而展开干预行动;③当那些“合法的秩序”遭受严重威胁时，非盟将展开应对行动。非盟反对与拒绝承认成员国的违反宪法的政府变更。诸如像第四条h款这样的条款的制定，雄辩地表明，保护非洲的普通民众，使他们免于暴政的压迫，是非盟的宗旨。③Cilliers J，Sturman K．The right intervention:enforcement challenges for the African Union．African Security Review，2002，11(3)此外，根据非盟宪章规定，为了恢复国家的和平与安全，成员国有权要求非盟展开干预行动。这些规定对西共体协议和南共体协议中的关于干预国家内部危机的规定，是一种补充，也是一种泛非洲理念的扩大普及。④Levitt J．op．cit．:57

2003年12月，非盟和平与安全理事会协议生效，非盟和平与安全理事会是第一个涵盖整个大陆范围的区域集体安全机制。为了实现和保障人的安全，非盟做出了建设非洲常备军的决定，非洲常备军是一支为了人道主义目的而对非洲国家国内事务进行军事干预的部队。①African Union 2001．The Constitutive Act．Addis Ababa:African Union非洲常备军拥有5个地区旅，将应对非洲冲突。非盟所规定的常备军为了维护人的安全而展开干预行动的条件，已经超越了联合国宪章所制定的关于对某一个国家的内部事务进行干预的条款所确定的范围。②African Union 2003．Declaration of the Heads of State and Government of the African Union on the Fifth WTO Ministerial Conference at the Second Ordinary Session．Assembly of the Afric an Union Second Ordinary Session 10-12 July 2003，Maputo，Mozambique．Addis Ababa:African Union

非盟和平与安全理事会的职能是通过早期预警、预防外交、调停、和平支持行动、干预、人道主义行动、灾难管理、和平建设、战后重建，及其他任何非盟决定采取的行动，促进非洲的和平、安全与稳定。为阻止冲突的发生和维护人权、为确保人道主义机构的行动，或者在自然灾害发生时保证人道主义救济行动的实施，和平安全理事会都可能部署和平部队。

非盟和平与安全理事会协议赋予非盟实施一系列包括从警察监督到全面的军事干预的行动的权力。和平安全理事会还肩负着以下使命:当成员国发生违法宪法的政府更迭时，将对非法政权实施制裁;执行共同防御政策;与区域组织合作或协调区域组织(包括联合国)的行动(特别是协调关于和平与安全议题的行动)。非盟成员国的行动受到非盟和平与安全理事会的决议和行动的约束，在和平与安全理事会关于危机和冲突的预防、管理和解决的行动中，非盟成员国应该推动非盟的行动，并全面与非盟展开合作。③Levitt J．op．cit．:57在实施和平强制执行行动时，相比较于联合国宪章授予联合国安理会的权力而言，非盟和平安全理事会协议授予了非盟更多的权力。④Levitt J．op．cit．:57

就对国家内部事务进行干预的条件，相较于其他任何国际法定准则，《非盟宪章》确立了一个较低的门槛和标准。⑤Tieku T K．African Union promotion human security in Africa．African Security Review，June 2007，16(2):28《非盟宪章》明确地将成员国发生战争犯罪、有计划的种族屠杀及反人类犯罪作为非盟对成员国内部事务实施干预的理由根据，这也为非联盟以保护人的安全而对某一个成员国内部事务实施调解提供了一套更加明确清晰的标准。当非盟成员国因发生人道主义灾难，遭致非盟干预时，不一定要获得成员国的同意才能行动。这实际上放弃了非统组织确立的“一致同意原则”。当然，在非盟中，作出一个对成员国实施干预的决议需获得非洲国家政府和首脑大会成员2/3多数票的支持同意。①Tieku T K．op．cit．:29根据这个原则，非盟通过了关于2003年4月在布隆迪部署维和力量监督停火的决议，及关于2004年夏季在苏丹达尔富尔地区展开维和使命的决议。

为促进非洲国家的政治良治和人的安全，《非盟宪章》做了相关规定:其中《宪章》第四条o款承诺将促进非洲联盟成员国对人的生命神圣性的尊重;第四条的i款规定，非洲人民有“生活在和平中的权利”;第三条第h款规定，非盟将根据《非洲人权和民族权利宪章》及其他相关的关于人权问题方面协议的规定，使非盟成员国致力于迈向“促进与保护人权和民族权利的道路”;第三条第g款规定，非洲成员国政府有责任在促进民主原则的履行和民主制度的建设、民众参与、以及良治方面做出努力。②Hammerstad A．AU commitments to democracy in theory and practice:an African human security review．South African Institute of International Affairs Monograph，2005(online)．http://www．africanreview．org/forum/docs/feb04partmeet/saiia1．pdf非盟还通过一个决议，决议规定，如果某个非盟成员国的政府是通过违宪途径上台的，那么非盟将剥夺该成员国的非盟成员国资格。③Tieku T K．op．cit．:30

非洲国家对军事干预国家内部危机的行动的法律化规定，对非盟组织成员国通过非民主手段攫取国家政权的公开的谴责，及赋予非盟更多的权威，即非盟可越过国家主权的限制授权发起人道主义干预行动，显示了非洲国家为取得非洲和平、稳定与安全的意志和决心。

“新的”非洲区域安全机制“削弱”了国际社会中关于“绝对”尊重国家主权和不干预国家内政的国际准则。非洲国家和非洲区域组织建立了世界上最具合法性和连贯性的解决区域冲突和不安全问题的合法性框架。非洲安全机制的“干预主义”影响了非洲国家和世界其他国家的行为，也对国际法的发展产生了重大影响。④Levitt J．op．cit．:58

3.对人道主义干预的反思

非洲安全机制建设对人道主义灾难解决的重视，并对解决人道主义灾难的人道主义干预给予法理上的认可，其价值取向值得称道。但在国际政治的现实中，人道主义干预问题远较理想复杂。“人道主义干涉是一个关于道德、政治与法律问题的复杂过程。其中，政治是主因，道德是次因，法律是约束性力量”①徐崇利．人道主义干涉:道德与政治“合法婚姻”的产儿?:以北约空袭利比亚为例的分析．法商研究，2011(4)。在当今国际政治中，国家间关系仍以基于权力和利益为考量的现实主义为主导。是否展开人道主义干预，政治利益是首要考虑的因素，不论是在人道主义灾难严重的非洲，还是在世界其他地区，现实政治利益仍是驱动人道主义干预展开的关键性因素。2011年，西方国家对利比亚内战的军事干预，不仅是基于人道主义和国际道义，更是基于国际政治的现实主义，是拓展自身在北非的地缘政治、地缘经济、及安全利益的目的所使然。利比亚的人道主义灾难为西方介入北非事务及铲除卡扎菲政权提供了契机，为西方推行民主政体和普世价值找到了新的示范场所。非洲自身较为成功的人道主义干预行动之一，20世纪90年代西非国家经济共同体对利比里亚内战的干预，更多的是在尼日利亚的政治利益诉求下推动的。应该说，只有人道主义灾难发生，而无现实政治利益的需求，人道主义干预是难以成行的，1994年，卢当旺达和布隆迪发生种族大屠杀时，由于在两国无实质性战略利益，在人道主义问题上唱高调的西方国家对此严重的人道主义灾难就熟视无睹视。从国际的法理层面看，在人道主义干预领域，至今没有专门的国际条约，也无公认和清晰的国际习惯法。就程序而言，根据《联合国宪章》第7章的规定，及关于对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法的规定，实行人道主义干预必须获得安理会的授权。由于人道主义干预行动关涉政治、道德、及法律三个因素，因此对具体的人道主义干预行动性质的认识和判断，必须考察这三个因素的作用在干预行动中的权重及它们相互间的关系。