能源安全问题的战略意涵——侧重于对中国能源安全问题的分析

宋德星

能源，作为直接或经转换提供人类所需光、热、动力等任一形式能量的载能体资源，是人类生存与生产的重要物质基础。社会越发展，人类对能源的依赖程度就越高。英国著名经济学家E．F．舒尔茨就指出:“能源是无可替代的，现代生活完全是架构于能源之上，虽然能源可以象任何其他货物一样买卖，但它并不只是一种货物而已，而是一切货物的先决条件，是和空气、水、土同等重要的要素。”①转引自:王能全．石油与当代国际经济政治．时事出版社，1993:146纵观人类社会发展的历史，人类文明的每一次重大进步都伴随着能源的改进和更替。进入21世纪以来，人类所面临的能源问题②需要指出的是，本文所探讨的能源问题主要是石化能源问题。比以往任何时候都要复杂和严峻。可以说，世界能源问题不仅仅是一个涉及可持续发展的经济问题，或是一个涉及国家安全、国家利益和对外战略等多层面的战略问题;从更宏观的角度来看，它更是一个关乎全人类生存和发展的时代命题。因此，从时代和战略的高度来审视中国的能源安全问题，无疑具有十分重要的意义。

能源安全问题的当今时代意涵

能源问题说到底就是因为能源的不可持续发展而导致人类社会的不可持续发展。然而，在不同的历史时期，能源问题的时代意涵却各不相同。

人类自从懂得使用火以来，就学会了通过燃烧有机物取得热能，从而开始了薪柴能源时代。这一时期延续时间很长，直至18世纪，以木炭为主要能源的格局仍然没有多大改变。之后，以工业革命为肇始和标志，人类进入了工业化时代。由于机器化大工业需要有充足的燃料，于是煤炭的大规模开发和利用就成为必然的选择。1830年煤炭消耗量在世界总能源消耗中的比例还不足30%，到1888年则高达48%，尔后迅速超过木材使用量，成为主要能源。①刘汉元，刘建生．能源革命:改变21世纪．中国言实出版社，2010:26

1859年，美国人德雷克在宾夕法尼亚打出了第一口油井，石油的商业性开采由此开始，人类也随之进入工业化时代能源利用的第二个阶段——石油时代。及至1967年，世界石油年产量在世界总能源消耗中的比例超过了煤炭，从而形成了以石油供应为中心的国际能源新格局。鉴于煤炭、石油和天然气是一次性能源，不可再生能源，为确保能源的可持续发展，人类加紧了对各类新能源的研究探索与利用。特别是随着科学技术的发展，在未来的几十年里，在世界能源图谱中，化石燃料发挥的作用将会缓慢下降，新能源将成为全球经济发展的新的制高点。②这方面，欧盟早在1997年就颁布了《可再生能源产业发展》白皮书，提出到2050年可再生能源要占欧盟总能源消耗的50%这一宏伟发展目标。2009年2月15日，美国总统奥巴马签署了总额达7 870亿美元的《美国复苏与再投资法案》，其中新能源被列为主攻领域之一。日本政府在2009年推出的经济刺激方案中，重点强调了发展节能、新能源、绿色经济的主旨，其措施是延伸和细化2006年提出的《新国家能源战略》。应该来说，新能源的发展是一个具有历史意义的大事，它完全可能成为一个伟大历史变革的根本动力。尽管多元化是世界能源发展的大趋势，但在可预见的将来，世界能源市场依旧难以改变矿物能源为主的局面，结果也就使得当今时代能源安全问题的核心就是油气安全问题。

与一般商品相比，油气能源由于其对经济发展和军事安全的极端重要意义，从来都是政治关心的对象。自然地，以石油为核心的能源交易，也就不再是简单的经济意义上的交易，而是在很大程度上异化为一种政治商品，它不仅要服从市场经济的规律，更要受制于权力政治的作用。所以，能源安全问题也就自然地被纳入到政治问题领域来理解，这也就是通常所谓的能源问题的政治化趋向。①Treverton G，ed．Energy and Security．Montclair，N．J．Allanheld ＆ Osmun，1980:3-4;Barton．Energy Security:Managing Risks in a Dynamic Legal and Regulatory Environment．London:Oxford University Press，2004:38-56

说到能源安全问题，美国学者奥康诺的下述论断尽管有夸大之嫌，但却代表了一种普遍的权力政治观:“谁占有石油，谁就占有了世界，因为它可以用柴油统治海洋，用高度精炼的石油统治天空，用汽油和煤油来统治陆地。除此之外，他还能在经济上统治他的同胞，因为从石油中他可以取得意想不到的财富。”②［美］H．奥康诺．石油帝国．郭外合译．世界知识出版社，1958:256可见，能源不仅象征着财富，更象征着权力，它与政治紧密相连，具有强烈的国际政治特征。

正是从这个意义上讲，石油安全问题开始从“低级政治”领域跨入“高级政治”的范畴，即人们关心的主要不是技术层面的问题，而是那些与石油紧密关联的、事关国家安全的战略问题。因此，任何国家的能源安全政策都必须具有国际战略视野，因为能源安全是个超乎市场和经济范畴的概念，它涉及一系列政治、外交和军事战略议题。

当然，强调能源安全问题的政治性质，并不等于在这一问题上只有零和博弈。在全球化时代，国家已经自觉或不自觉地卷入了世界能源市场，其命运与市场整体的情况息息相关，没有全球的能源安全就没有国家的能源安全。结果，能源合作也就成为一个理性的选项。而能源合作之所以有利于改善国际能源状况，首要的原因在于国家能源安全是相互依存的;其次是由能源安全自身的特点和性质决定的，即今天国际能源安全的全球性质要求全球性的解决方案。更确切地说，能源安全已经成为一种国际公共产品，国家能源安全有赖于全球能源安全状况的改善。

石化能源的自然禀赋强化了能源安全问题的地缘战略色彩

关于能源安全问题，威廉·马丁明确指出，它涉及三层含义:一是狭义的能源安全，即指对不稳定的中东石油进口依赖不断增长的情况下，对中东石油供应可能中断或短缺带来的风险进行管理;二是广义的概念，指以合理的价格获得充足的能源供应，以满足不断增长的能源需求;三是与能源安全相关的政策议题，如环境挑战与可持续发展，这一层面往往被学者和决策者所忽视。①Martin W．Maintaining Energy Security in a Global Context:A Report to the Trilateral Commission，2006-11-27．http://www．questia．com/googleScholar．qst;jsessionid根据这一概念解释，我们可以肯定地说，能源问题已经超越了石油本身。但如前所述，鉴于很长一段时间内世界能源市场依旧难以改变矿物能源为主的局面，因而可以说，能源安全问题的核心依然是油气安全问题。

毫无疑问，油气资源首先也最重要的特征是其自然禀赋在全球范围内差异巨大，即全球油气资源地理分布的不均衡，先天造成了能源资源地与能源消费地在空间布局上的分割，进而导致了能源安全的脆弱性。可以说，这是世界能源问题形成的自然基础。

首先，原油的分布从总体上来看就极端不平衡。从东西半球来看，约3/4的石油资源集中于东半球，西半球占1/4;从南北半球看，石油资源主要集中于北半球;从纬度分布看，主要集中在北纬20—40度和50—70度两个纬度带内。波斯湾及墨西哥湾两大油区和北非油田均处于北纬20—40度内，该带集中了51．3%的世界石油储量;50—70度纬度带内有著名的北海油田、俄罗斯伏尔加及西伯利亚油田和阿拉斯加湾油区。

根据世界上最大的石油和石化集团公司之一的BP公司的统计，截至2009年底，世界原油探明储量为13 331亿桶，其中，中东地区的原油探明储量为7 542亿桶，占世界总储量的56．6%;中南美洲的原油探明储量为1 989亿桶，占世界总储量的14．9%;欧洲的原油探明储量为1 369亿桶，占世界总储量的10．3%;非洲原油探明储量为1 277亿桶，占世界总储量的9．6%;北美洲原油探明储量为733亿桶，占世界总储量的5．5%;亚洲与太平洋国家原油探明储量为422亿桶，占世界总储量的3．2%。②BP Statistical Review of World Energy，June 2010

在上述13 331亿桶石油储量中，石油输出国组织(OPEC)成员国拥有10 294亿桶，占全球的77．2%，而经济合作与发展组织(OECD)成员国仅有908亿桶，占全球6．8%。从石油生产来看，2009年世界日产原油7 994．8万桶，比2008年下降2．6%，OPEC日产原油3 307．6万桶，占世界总产量41．2%;OECD日产原油1 839万桶，占世界总产量22．5%;美国日产原油719．6万桶，占世界总产量8．5%;中国日产原油379万桶，只占世界总产量4．9%。从原油消费来看，2009年世界日消费原油8 407．7万桶，美国日消费原油1 868．6万桶，占世界消费量的21．7%;中国日消费原油862．5万桶，占世界消费量的10．4%。①BP Statistical Review of World Energy，June 2010

总之，世界石油工业历经150多年的发展，现已形成了以北美、亚太、西欧为主的世界石油消费区域构成格局和以欧佩克等为主的世界石油储产量区域构成格局。目前，亚太地区是世界最大的石油消费区，2010年消费石油12．68亿吨，占世界消费总量的31．5%;北美地区位居第二，2010年消费石油10．40亿吨，占世界消费总量的25．8%;西欧和欧亚大陆地区第三，年消费石油9．23亿吨，占世界消费总量的22．9%。这三个地区占世界石油消费总量的近80%，其石油剩余探明储量仅占世界总量的22%;欧佩克的石油消费量不到10%，但这些国家却占世界石油探明储量的2/3。世界石油的消费区域构成与资源区域的构成严重错位和失衡，使全球围绕油气资源的争夺一直非常激烈，也使对原油进口依赖程度较高的国家一直面临着压力。以至于有学者提出“西至波斯湾、北至加勒比海地区、东至南中国海的广阔三角地区”充满了能源战争的威胁，是所谓的最敏感的“战略三角地区”。②Priddle R．Energy Security:a Vital Concept，a Changing Definition．Speech at the Energy Security Group of Foreign Relations Council，Washington DC，2008-03-21．www．iea．org

此外，由于这些富藏能源矿产的国家大都分布在充满冲突和恐怖主义的政治不稳定地区，因此能源供给的可靠性较差。同时，在地理位置上，主要能源消费国与其主要能源供应国之间的距离遥远，直接催生了运输通道安全问题。目前，世界石油贸易超过2/3是通过油轮运输，每天大约有4 800万桶原油及其成品油通过海路运输，结果是世界能源供给链极其复杂，并突出表现为如何保证运输通道和能源基础设施的安全、降低能源投资领域内的高风险性和极大的不确定性等重要方面。这些结构性矛盾不仅难以解决，而且很大程度上决定了世界能源安全问题的性质。

就像一位学者所指出的，能源安全政治环境、需求和供给的动态变化以及地理限制等三个主要因素以及三者间的互动，决定了能源安全的现状和前景。三个因素中的任何一个都可能带来国内和国际的政治冲突，进而对国际能源安全构成威胁。①Klare M T．Resource Wars:The New Landscape of Global Conflict．New York:Henry Holt，2002:37也就是说，对于能源安全来说，除了经济和技术因素外，地缘政治等非经济因素也被赋予了极高的价值。②Priddle R．Energy Security:a Vital Concept，a Changing Definition．Speech at the Energy Security Group of Foreign Relations Council，Washington DC，2008-03-21．www．iea．org

中国能源安全战略的基本目标诉求

毫无疑问，在能源安全问题上，中国政府面临着前所未有的双重挑战，一方面要确保石化能源的稳定供应与公平合理定价，另一方面要大力研发新技术，以便在未来的能源战略竞争中占据有利地位。可见，在21世纪，强调中国能源安全问题的重大战略意义实不为过。鉴于石化能源问题在当今中国能源安全问题中的核心地位，故此本文将主要讨论石化能源问题。

1.中国能源安全问题的根本症结

改革开放以来，中国政府以经济建设为中心，大力推进社会主义现代化建设，并成功实现了持续的高速经济增长这一目标，使中国成为名副其实的“世界工厂”。期间，中国的人口结构正由农村占主导转入迅速的城市化过程，结果是能源消费弹性系数进入较高的的特殊增长期。无疑，经济高速增长在带来社会经济发展的同时，也造成了对能源的高度依赖和对能源安全的极端敏感。

冷战结束以来，特别是新世纪以来，中国面临的能源压力世所共知。1993年中国成为成品油净进口国，1996年成为原油净进口国。中国从1999年日消费原油444．7万桶，急剧上升到2009年的862．5万桶;天然气消费量从1999年的215亿立方米，上升到2009年的852亿立方米。2009年，中国原油产量为1．89亿吨，而同期石油消费量则高达4．05亿吨。两者的差距，必须由石油进口来弥补。至2009年，我国原油进口的依存度高达51．29%。据巴黎国际能源机构预测，2020年中国石油需求量的下限是4．5亿吨，上限是6．1亿吨，而届时国内的产量只有1．8亿吨至2．0亿吨，中国石油对外依存度将在55%以上。①BP Statistical Review of World Energy，June 2010

由于国内石油生产能力远不能满足经济社会发展对石油供给的巨大需求，结果使得中国石油进口依存度不断提高，世界能源市场的变化对我国能源供应的影响进一步加大，进而也就带来了所谓的能源安全问题，即海外能源价格的突然上涨或者是能源供给的中断，都将给我国的经济发展和国家安全带来严重后果。石油问题专家丹尼尔·耶金认为，石油安全的目标是以合理的油价保证石油供应的稳定，并且不使国家主要战略目标陷入困境。②Yergin D．Energy Security in the 1990’s．Foreign Affairs，Fall，1988，67(I):110-132这一点显然也适用于中国。可见，如何加强能源安全保障，已经成为我国能源发展战略的重要内容。

2.中国能源安全战略的目标诉求

中国“油气资源短缺而相对富煤”的资源赋存现状，从根本上决定了必须打破过去那种依赖国内开发、依靠国外进口的模式，特别是在石油资源越来越严重影响国家安全的今天，中国的石油行业必须实现历史性的改变，即由国内开发向国内外开发并举加速转变。根本上，就是要制定和实施“保障供应、节能优先、结构优化、环境友好”的能源可持续发展战略，③2004年6月，国务院常务会议讨论并原则通过的中国《能源中长期发展规划纲要(2004—2020年)》(草案)，强调要充分利用国内外两种资源、两个市场，走中国特色的能源发展之路。其根本目标在于满足国民经济发展和国防建设的最低需求，使之不至于成为中国崛起的制约瓶颈。

就中近期而言，中国能源安全战略的目标诉求就是要在立足于国内的基础上，通过运用多种手段，来降低因海外油气依赖而带来的巨大风险和危害。面对海外油气依赖日渐增强这一现实，首先，必需增加对海外油气田的投资，包括中东地区、中亚地区、俄罗斯远东地区、非洲、美洲等地区的投资，真正实现油气供应的多元化，避免对单一战略区域油气资源的高度依赖。其次，大力开展国际油气资源互利合作，充分利用现有的相关制度框架，确保能源供需环境总体稳定。第三，鉴于石油生产活动日益向海洋延伸以及海上运输通道安全问题的日益严峻，加快发展中国的海军力量，以保护中国的海洋油气资源开采与生产权益，保障能源供应线的航道安全，防范可能出现的包括敌对势力封锁马六甲海峡、切断中东石油供给这类潜在危险，就成为一项重要的战略手段。此外，还应大力推进国家战略石油储备体系建设，以应付紧急状态。

中国能源安全问题特有的外交意涵

毫无疑问，能源问题首先是经济问题，其次是安全战略问题。就当今中国而言，这两大方面均具有十分重要的意义，不可偏废。正因为如此，当能源问题上升到安全范畴后，它也就被赋予了特殊的外交意涵，成为国家间关系的一个十分重要的方面。这一点，在中国的对外关系中尤为明显。

1.中国作为能源消费大国特有的责任

作为世界上最大的发展中国家，中国已经成为世界上主要的能源消费国之一。2009年，世界总体能源消费相当于111．64亿吨标准油，其中美国能源消费相当于21．82亿吨标准油，中国能源消费相当于21．77亿吨标准油，两国相差无几，都占世界的19．5%。①BP Statistical Review of World Energy，June 2010

在中国的能源消费者，绝大多数的进口石油来自中东和北非地区。虽然来自俄罗斯、中亚和世界其他地区的能源有助于改善我国的能源安全环境，但中东石油已经并将继续成为我国能源安全方程式中的“重中之重”，我国的能源安全政策也将日益突出地反映中东石油安全的重要现实。②Wu Lei．China-Arab Energy Cooperation:the Strategic Importance of Institutionalization．MEES，January 16，2006因此，在此发展趋势下，如何调整和制定国家的有关政策，在“多元化”与“集中化”之间进行战略规划，如何突出针对中东、北非地区石油的政治、经济、外交战略和策略工具建构，是亟待研究的重大议题之一。

此外，鉴于新能源已经成为21世纪全球经济发展的制高点，将直接影响大国力量对比和总的国际格局。抓住世界新一轮能源革命的先机，大力发展新能源，降低二氧化碳排放，培育新的优势产业，使之成为维护国家经济安全的主导力量之一，同样排上了议事日程。从长远战略来看，中国应该从以下两个方面来努力:一是在新能源或替代性能源和新技术上加大投入，逐步改善能源消费结构。二是完善经济结构，调整产业布局，逐步建成非能源密集型经济。而这方面，与发达国家间的合作与博弈将成为外交主线。

总之，无论是就发展中国家还是发达国家而言，中国作为能源消费大国均肩负着特殊的责任。

2.着眼合作安全，优化能源安全的外在环境

合作安全是21世纪国际发展的趋势，是一种综合性的、共同性的安全。合作安全涉及多方领域，涵括政治、经济、环境等各个方面。在合作安全视角下，经济的发展、环境的保护和国家的建设，都是国家安全的重要内容。因此，一个国家为了维护自身的安全，应尽量避免经济危机、政治动乱和环境恶化。就其本质来看，合作安全是国家之间以平等互信为基础，以渐进的双边或多边合作方式实现共同安全和综合安全目标，其显著特点就是开放性和非排他性，对于有着共同利益或安全关切的国家，都可以作为参与方，通过对话和制度建设，发挥积极作用。

合作安全作为一种新的安全理念，特别适用于国际能源领域。我们知道，能源问题是个国际问题，无论是能源生产国还是能源消费国，任何一个国家都不可能在封闭的状况下制定自己的能源战略。能源输出国需要把本国丰富的能源输往境外，获得大量的外汇，用以在国际贸易中获得自己的所缺的商品;能源需求国则不得不进口大量的能源，来满足国内经济、社会发展的需求。正因为如此，合作安全也就理应成为能源供需链条中双方共同的行为准则。

毫无疑问，在全球能源产消体系中，中国作为仅次于美国的第二大石油消费国，其影响自然不言而喻。中国对能源安全的理解，根本是基于中国政府大力倡导的新安全观，包括合作安全的思想。故中国的能源合作领域，已从最初的以石油和天然气为主，逐步扩展到天然铀、煤炭、电力、风能、生物燃料、能源科技装备等多个方面。截至目前，中国已与36个国家建立了双边能源合作机制。此外，近年来，通过独资、合资、股权参与、并购等灵活的方式，中国的能源企业在海外能源资源的勘探、开发和利用方面开展了富有成效的合作。

在寻求合理的、基本的能源安全保障的同时，中国也充分注意到了国际社会的利益诉求，并努力使中国国家能源安全利益与国际社会的安全利益相协调。可以说，在能源与环保问题上，中国政府通过将合作安全延伸到该领域，切实践行着“相互帮助、协力推进、共同呵护人类赖以生存的地球家园”这一庄严承诺。

3.摒弃零和思维，变能源地缘竞争为互利双赢

能源作为现代经济的“血液”，在各国社会经济体系中占据着突出重要的地位。随着经济现代化步伐的不断加快，世界各国对能源的依赖度越来越高。同时，由于能源对世界经济所起的决定性作用，它在国际政治中的地位也不断上升，开始从“低级政治”领域跨入“高级政治”的范畴。正是在这一背景下，能源地缘竞争的思想不断涌现，以至于对地缘政治这类外部因素的强调超过了能源产业本身，并直接作用于国家的能源政策。

随着中国能源需求的不断增长，国际社会高度关注中国的能源问题。一些别有用心的人甚至提出所谓的中国“能源威胁论”，别有用心地指责中国为了自身的能源安全而加强与伊朗、苏丹等“野蛮”国家的政治、经济和军事关系，以及中国的“单边能源外交……有损国际和西方国家的能源安全利益”，①Jaffe A M，Steven W Lewis，Beijing’s Oil Diplomacy．Survival，Spring 2002等等。显然，这种“零和”博弈思想无助于世界能源安全，相反它只会加剧不必要的竞争与混乱。

“世界的能源安全是一个整体，只有当各国政府意识到它们不但应该采取措施改善自己的能源安全状况，同时也必须为其他所有国家的能源安全贡献力量的时候，国家和国际在能源方面才能真正安全”②Willrich M．Energy and World Politics．New York:Free Press，1975:102。无疑，威尔里奇的这一观点不仅适用于中国，对西方国家而言也是合理的。

在能源领域，中国政府历来强调国际合作、特别是与石油生产国展开合作的重要性，并为此不懈地努力着。实际上，中国与西方发达国家间也有着广阔的合作空间。尤其是在高新技术研发方面，与西方发达国家展开国际合作不仅符合我国的国家利益，也是确保国际能源安全的必由之路。鉴于西方国家仍然掌握和享有我国亟需的能源技术优势和管理经验，如节能技术、核能技术和设备、清洁燃煤技术和环保技术等，以及考虑到西方国家仍然具有的对全球能源安全的影响能力，足见在这一问题上，中国与西方国家之间不仅存在着竞争关系，也有广阔的合作空间。

在国际形势深刻变化着的今天，地缘政治和能源战略相互渗透、相互影响，并集中表现为各主要大国围绕能源、特别是石油资源展开激烈的战略竞争，这是实事。当然，在国家安全中，不能把石油作为实现战略目标之武器的一面严重夸大，而将其作为大宗基本商品的本质忽略了;更不能把大量的石油进口简单等同为国家安全问题，而应细致地考察海外石油依赖度所隐含的地缘政治后果及其两者间的紧密内在关系，以求客观公正的描述地缘政治对能源安全的重要性。

4.践行生态文明理念，促进发展中国家共同进步

在中国共产党第十七次代表大会上，胡锦涛总书记在向全党提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，首次强调要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。生态文明的理念，批判反思了人与自然关系中环境污染的代价，强调要建立人与自然的和谐相处关系，在文化上与中华传统价值观相一致，同时也展示了中国负责任的大国形象，赢得了普遍的国际赞誉。可以说，生态文明建设理念将不仅对中国自身的发展有着深远的影响，而且也是对全球日益严峻的环境生态问题所做出的庄严承诺。显然，中国政府大力倡导的生态文明建设，不仅仅是基于中国自身的国情和发展现状，同时也对广大的发展中国家具有重要的政策启示意义。

毫无疑问，发展中国家践行生态文明建设，很大程度上有赖于外来的资金和技术帮助。这方面，低炭减排问题就是一个典型的例子。众所周知，中国由于庞大的人口基数，目前温室气体的排放量仅次于美国，到2030年前，中国有可能超过美国居世界第一位。对此，中国清楚自身所承担的国际义务，也切实感受到了这方面的巨大压力。在节能减排方面，中国政府没有回避大国责任，而是与国际社会一道积极寻求解决办法，并在这一过程中维护广大发展中国家的正当权益，要求发达国家切实承担起帮助发展中国家节能减排的义务，包括提供资金和技术方面的援助。可见，在践行生态文明这一点上，中国与广大的发展中国家实际上有着共同的利益追求。

总之，世界能源问题，以及由此带来的气候、环境问题，是中国和国际社会未来发展必须加以解决的首要战略问题。从中长期能源安全问题的角度看，中国在依靠自身力量维护国家能源安全的同时，也应当看到在能源安全领域存在着进行国际合作与协调的广阔空间，其中包括与西方发达国家在节能与能源替代、新能源技术开发、环境保护与可持续发展、能源技术转让等方面的合作。因此，中国的能源安全战略必须在全球、地区和国家三个层面进行系统谋划，以及在发达国家与发展中国家之间、能源生产国与进口国之间统一建构，以确保国家经济、社会和国防安全。