从利比亚到叙利亚——保护责任走到尽头了?

杨永红

2011年3月联合国安理会针对利比亚通过的第1970(2011)与1973(2011)决议迎来了保护责任的积极倡导者狂热的欢呼，认为国际社会在国家利益存在巨大分歧的情况下首次采取如此高效、包括军事手段在内的集体行动以履行保护的责任，“保护责任全球中心”的执行总裁西蒙.亚当斯甚至宣称2011年是保护责任之年②Message from the executive director．http://www．globalr2p．org/about/Welcome．php。也门危机也在联合国安理会的干预下通过非军事措施得以平息。③联合国安理会要求也门政府对其人民承担首要保护责任，表示支持海湾阿拉伯国家合作委员会(简称海合会)，在2011年10月一致通过以海合会的建议为基础的第2014号决议，2012年2月21日也门选举以总体和平的方式得以举行，井然有序地实现了也门人领导的政治过渡进程。见Draft UNSC resolution on Yemen．http://armiesofliberation．com/archives/2011/10/15/draft-unsc-resolution-on-yemen/;安理会祝贺也门举行总统选举．http://www．un．org/zh/focus/northafrica/newsdetails．asp?newsID=17266＆criteria=yemen但是，叙利亚的情况却显示了由于国际社会在保护责任原则上的巨大分歧，特别是保护责任原则在利比亚的实践成为安理会难以对叙利亚局势达成共识的重要原因，导致国际社会未能以保护责任原则为依据在叙采取及时有效的行动。

保护责任之概念

1.保护责任的由来

保护责任的概念源自于2001年12月加拿大组织的关于干预和国家主权问题国际委员会发布了《干预与国家主权报告》，旨在取代已失败的人道主义干涉，试图授权国际社会在面临人道灾难时可以依照该规范采取有效合法的措施制止暴行。①从人道主义干预到保护责任——干预和国家主权国际委员会的报告．http://www．un．org/chinese/preventgenocide/rwanda/responsibility．shtml2004年时任联合国秘书长安南任命的威胁、挑战和改革问题高级别小组表示:“赞同新的规范，即如果发生灭绝种族和其他大规模杀戮，国际社会集体负有提供保护的责任，由安全理事会在万不得已情况下批准进行军事干预，以防止主权国家政府没有力量或不愿意防止的族裔清洗或严重违反国际人道主义法行为。”②威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告，一个更安全的世界:我们的共同责任．http://daccessdds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N04/602/30/PDF/N0460230．pdf?OpenElemen2005年9月各国领导人在世界首脑会议上一致申明，每一个国家均有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害;国际社会应协助各国履行责任，建设保护能力;当一个国家不能或不愿承担保护责任时，国际社会有责任及时、果断地采取集体行动提供保护，并承诺会对此进一步落实保护责任。③2005年世界首脑会议成果，60/1．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/59/PDF/N0548759．pdf?OpenElement之后联合国大会对此展开了讨论，各国对如何平衡保护责任与主权之间的关系难以达成一致，建立保护责任的进程相当缓慢。尽管如此，关于干预和国家主权问题国际委员会在2001年9月推出的干预与国家主权报告，安南组建的威胁、挑战和改革问题高级别小组发布的题为“一个更安全的世界:我们的共同责任”的报告，和2005年的各国领导人峰会成果文件不仅表明了各国愿意积极对此进行讨论以建立有效机制实现对人民的保护，而且为国际社会勾勒出保护责任的具体内容、运作机制与法律依据。根据现有的涉及保护责任的报告、决议、会议记录等，保护责任的建立与发展具备了一定的国际法的基础。④杨永红．论保护责任对利比亚之适用．法学评论，2012(2)

2.保护责任的内容

保护责任建立在主权责任的法律基础之上，意指主权含有一国保护本国人民福祉的义务。保护责任不仅要求国家有保护其人民的责任而且还包含国际社会的保护责任，即当本国政府不愿或者没有能力时国际社会有义务保护该国公民免遭人道灾难。国际社会的保护责任是有限的，而且是补充性的，仅限于防止人民遭受灭种罪、种族清洗、危害人类罪和战争罪四项罪行的迫害。①2005年世界首脑会议成果，60/1．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/59/PDF/N0548759．pdf?OpenElemen具体包含三大责任:第一是预防的责任。预防破坏性冲突及其他形式的人为灾难首先是主权国家的责任，同时冲突预防通常需要国际社会的通力合作，经济贫困、社会不公、族裔纠纷等都构成触发冲突的隐患。联合国已意识到预防的重要性，着手加强与区域组织和非政府国际组织的合作②国际危机集团(International Crisis Group)、保护责任全球中心(Global Center for the Responsibility to Protect)等国际组织对此有着极重要的积极作用。，设立预防特别顾问，与高级委员会一起收集信息，为安理会和其他联合国机制提供预警，向安理会提出建议。现联合国秘书长已任命防止种族灭绝的特别顾问和保护责任的特别顾问，③Secretary General Appoints Special Adviser to Focus on Responsibility to Protect．http://www．un．org/apps/news/story．asp?NewsID=25702＆Cr=ki-moon＆Cr1为国际社会的保护责任服务。第二，反应责任。保护责任要求国际社会在面临发生种族灭绝、种族清洗、战争罪与危害人类罪的情势时应及时迅速的采取适当措施做出反应，措施通常包括进行武器禁运、旅行限制、资产冻结、经济制裁、提交国际刑事法院管辖以及在极端情况下进行军事干预等强制性措施。众所周知，联合国宪章第二条第四款禁止国家使用武力与以武力相威胁，从此确立了禁止使用武力与武力相威胁原则。根据联合国宪章的规定，武力的使用只有在两个例外，第一是国家在被武力攻击的情形下有权单独或集体采取自卫，第二个例外基于联合国宪章第七章的规定，联合国安理会为寻求一个为国际和平提供保护的集体责任，随时可以批准采取军事行动，因此安南与其任命的高级委员会均力主将国际社会的保护责任特别需要动用军事手段的情形交由联合国安理会作为国际社会的代表来承担，这样就可以在国际法的现有框架下，动用一切手段来保护人民免受灭绝种族等暴行。无疑，利比亚成为联合国安理会决定为保护人民动用武力的典型案例。④杨永红．论保护责任对利比亚之适用，法学评论，2012(2)第三，重建责任。国际社会在进行干预特别是在军事干预之后必须提供恢复重建和和解的全面援助消除造成伤害的原因，因为干预的目的在于促使国家承担其保护人民的责任，更重要的是制止或避免这类伤害再次发生。①Evans G．The Responsibility to Protect:Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All．Brookings，2008:36．http://www．brookings．edu/press/Books/2008/responsibilitytoprotect．aspx

3.保护责任的法律效率

事实上，2005年的世界首脑会议成果中关于保护责任的段落只是一个纲要性的意见，本身并不具有法律效力，仅表达了国际社会愿意积极对此进行讨论以建立有效机制实现对人民的保护。非洲联盟(以下简称“非盟”)宪章是第一个将保护责任赋予法律拘束力的区域性条约，非盟成为第一个确立保护责任为该组织的基本原则的区域性国际组织。②非盟宪章的第4条第h项规定，非盟在战争罪、灭种罪、反人道罪及种族清洗等罪行发生时有权根据大会的决议对成员国进行干预。在非盟会员国将保护责任纳入其宪章的同时，安南为建立保护责任的履行机制，提出了五点方案:①防止武装冲突;②保护冲突中的平民;③前联合国秘书长科菲.安南2005年的“大自由”报告。结束豁免权;④Secretary General Appoints Special Adviser to Focus on Responsibility to Protect．http://www．un．org/apps/news/story．asp?NewsID=25702＆Cr=ki-moon＆Cr1提前和清楚的预警;⑤Ki-moon B．Implementing the responsibility to protect．http://globalr2p．org/pdf/SGR2PEng．pdf设立预防特别顾问，与高级委员会一起收集信息，为安理会和其他联合国机制提供预警，向安理会提出建议。③在2007年联合国秘书长任命弗朗西斯·邓(Francis Deng)为防止种族灭绝的特别顾问，2008年爱德华·勒克(Edward Luck)被任命为保护责任的特别顾问，④从事保护责任之预防责任。在2009年7月，潘基文秘书长认为将保护责任的构想付诸实践的时机已经成熟，向联大提交了执行保护责任的报告，提出依靠三大支柱战略来落实保护责任。第一支柱是国家的保护责任。第二支柱是国际援助和能力建设。国际社会应承诺协助各国履行其义务，并利用会员国、区域组织和次区域组织、民间社会和私营部门的合作，同时发挥联合国系统的体制力量和比较优势。第三支柱指联合国应及时提供的反应责任。当在一国显然未能提供这种保护时，会员国有责任及时、果断地做出集体反应。为做出有理性、适度、及时的反应，可动用联合国及其伙伴所掌握的各种工具。⑤此次联大会议是在世界元首会议成果后首次对保护责任原则进行公开辩论。①http://www．unmultimedia．org/radio/chinese/detail/128053．html辩论表明尽管会员国对“保护责任”的概念还有不同看法，对于该概念涉及的诸多具体问题有不同解释。但是多数国家均赞同“保护责任”源于联合国宪章、国际人权公约和国际人道法等现有国际法规范中，国家与国际社会对人民负有保护的责任。但有相当一部分国家担心保护责任规范被大国根据政治目的选择性适用或采用双重标准，被滥用于干涉他国内政。②斯里兰卡常驻联合国副代表拉贾拉南代表“77国集团+中国”发言:“保护的责任”所应对的问题是非常具体的，主要涉及一国政府在四种国际罪行发生时对其国民所担负的责任。然而，其内涵又是极为宽泛的。因此，我们必须明确界定在什么样的情况下我们可以使用这一机制……由谁来决定某一特殊情况可以适用干预措施?我们又该如何确保任何国家、意识形态或者个人的偏见不会左右决策过程，从而造成保护责任被滥用的后果?从几百年的殖民地统治中崛起的国家对这种新的国际干预手段反应敏感，这是由历史经验和教训造成的。我们要强调，“保护的责任”的履行必须要以尊重主权和领土完整、不干涉内政以及保护人权为基本准则。http://www．unmultimedia．org/radio/chinese/detail/128221．html联大的讨论未能建立保护责任的具体内容与执行机制，保护责任亦未载入有普遍拘束力的条约，同时因缺乏国际社会的普遍的实践，尚未演变成国际习惯。虽有部分学者认为现有的国际习惯明确了仅在人民处于种族灭绝的时候国际社会应承担保护责任，不能扩大到反人道罪、种族清洗和战争罪，③Glanville L．“responsibility to protect”beyond borders，Human Rights Law Review．January 24，2012但是大部分学者均承认保护责任本身还只是一个概念，④Hehir A，Cunliffe P ed．Chapter 7，The responsibility to protect and international law//Critical Perspectives on the Responsibility to Protect:Interrogating Theory，Practice．New York，NY:Taylor and Francis e-Library，2011:84-100，ISBN 0-203-83429-1现处于一个正在形成的国际法规范的状态。

保护责任对利比亚之适用

1.国际社会之迅速反应

必须承认，联合国在国内暴力方面的最大失误就是未能及时迅速的做出反应阻止种族清洗和种族灭绝。在卢旺达，无人对种族灭绝提供预警，种族灭绝开始时，部队派遣国撤出维和人员，安全理事会未能做出反应。在波斯尼亚和黑塞尔维亚，联合国维持和平和对人道主义援助的保护取代了旨在制止种族清洗和种族灭绝的政治行动和军事行动。在科索沃，安全理事会陷入瘫痪，从而使北约绕过联合国采取军事行动。在达尔富尔联合国长时间的不作为和蜗牛般缓慢的反应导致了针对平民的暴行未得到控制。①威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告，一个更安全的世界:我们的共同责任．http://daccessdds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N04/602/30/PDF/N0460230．pdf?OpenElement然而，在利比亚事件上，国际社会一反常态，迅速达成政治合意。2011年2月15日，利比亚全国爆发了大规模的反对卡扎菲统治的抗议活动，政府动用武力加以镇压。国际社会担心卡扎菲对反动派的武装镇压演变为屠杀的情势下迅速借用保护责任概念展开对利比亚人民的保护。非盟、阿拉伯联盟(以下简称阿盟)、伊斯兰会议组织、欧盟和联合国均迅速对利比亚的局势做出了反应。同月26日，安理会一致通过1970(2011)号决议，对利比亚当前局势表示严重关切，谴责利比亚当局严重、有系统地侵犯平民的人权，并决定对利比亚实施严厉制裁。同时依据安理会的授权，国际刑事法院首席检察官奥坎波3月3日在荷兰海牙总部宣布，从即日起对卡扎菲当局武力镇压和平示威民众而可能犯下的危害人类罪正式予以立案彻查。联大在3月1日召开全体会议，通过了暂时取消利比亚在人权理事会成员资格的决议草案。欧盟在3月10日决定对利比亚进行制裁。3月12日，阿盟通过决议，提请安全理事会，立即对利比亚军用飞机实施禁飞，并在遭到轰炸的地区建立安全区。在阿盟、海合会向联合国安理会建议在利比亚设立禁飞区之后，3月17日安理会迅速通过了1973(2011)号决议决定在利比亚设立禁飞区，两天后，法国战机飞入利比亚领空，西方多国战机以执行安理会第1973(2011)号决议为据以保护利比亚境内可能遭受袭击的平民和平民居住区为由对利比亚展开空袭，在利比亚领空禁止一切飞行。3月31日北约正式从美国手中接管了对利比亚的军事行动指挥权，全面指挥代号为“联合保护者”军事行动，具体包括对利比亚实施武器禁运﹑设立禁飞区﹑保护平民和平民区三部分。②Crisis in Libya．http://www．responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-in-libya

从骚乱的发生到联合国安理会做出保护人民的决议仅10天的时间，当和平手段不能保护利比亚人民的安全时，仅用了一个月的时间安理会即快速达成一致采取军事手段。国际社会首次令人震惊地如此高效快速地为保护人民采取有效应对措施。

2.保护人民与干涉内政

在总结保护责任对利比亚的适用上无论是国际组织还是国家都在争论北约及参与的国家是否超出了联合国安理会的授权，是否以保护的责任为借口实为协助反政府武装组织推翻原政权，变相干涉利比亚的内政。①联大就落实保护责任展开讨论．http://www．responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-inlibya

首先从联合国安理会的决议分析是否北约的行动超越决议授权。第1970(2011)决议称“阿拉伯利比亚民众国当局有责任保护其人民”，同时决议“斥责严重、有系统地侵犯人权，包括镇压和平示威者，对平民死亡深表关切，并明确反对阿拉伯利比亚民众国政府最高层煽动对平民的敌意和暴力行为”，认为“目前在阿拉伯利比亚民众国发生的针对平民人口的大规模、有系统的攻击可构成危害人类罪”，这些文字显然为启动国际社会的保护责任寻找到了正当依据。在该决议中，安理会要求利比亚政府立即停止暴力，履行保护人民的责任，并采取了冻结资产、限制旅行、武器禁运、在适当时候提交国际刑事法院等和平措施;在之后安理会的1973(2011)决议为更有效地保护利比亚人民授权“以本国名义或通过区域组织或安排采取行动的会员国视需要采取一切必要措施”，在利比亚“强制执行”禁飞。在1973(2011)号决议通过后，联合国秘书长潘基文立即发表讲话支持该决议为保护利比亚平民遭受自己政府迫害采取的强制手段。可见安理会决定采取的各项措施基于其作为国际社会的代表承担保护责任之补充责任，要求采取一切行动设立禁飞区以停止利比亚国内暴力活动来达到保护平民的目的，并未要求卡扎菲政府下台。但是在以法国、英国、美国等为首的多国部队与其继任者北约15国部队在执行1973号决议规定的禁飞区过程中未能真正地维护和平、保护平民。在利外交部长宣布停火、接受禁飞决议时，北约并未理睬，也未调查其是否真正遵守诺言，继续空袭，将军事行动对准压缩卡扎菲控制的地盘和打击其军事力量，为反对派创造与政府军对攻的条件，甚而瞄准斩首卡扎菲，导致反对派军事力量从弱势转为优势，利比亚的内战规模迅速扩大，在反对派占据优势后继续协助反对派的代表利比亚全国过渡委员会取代卡扎菲政府。②北约否认空袭“斩首”称卡扎菲生死难辨．http://www．chinanews．com/gj/2011/05-11/3030949．shtml在卡扎菲政府被推翻，卡扎菲本人死亡后不到一周，北约宣布结束禁飞区的任务并撤离利比亚。③全国过渡委员会在2011年10月20日杀死卡扎菲及其子穆塔西姆，26日北约结束了禁飞区的任务在 31 日撤离利比亚．http://www．responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-in-libya多国部队与其继任者北约作为一个强大的军事力量支持反政府武装推翻原政府，无疑超越了安理会决议的授权。尽管支持北约行动者强调只有推翻卡扎菲政府才能真正的保护利比亚人民。①3月25日，来自35国与非政府国际组织的领导人在伦敦针对利比亚展开了讨论，认为由于卡扎菲政府使用武力镇压平民的暴行令其丧失了合法性。要求卡扎菲交出统治权成为反对派组织政治解决利比亚的条件，此后，卡扎菲必须下台成了北约及反对派的和谈的条件。http://www．responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-in-libya然而正如保护责任原则之父埃文斯指出的，这样的行为违反了保护责任原则的宗旨亦侵犯了利比亚人民的权利，因为只有利比亚人民才能决定政权的更迭。②Evans G．When intervening in a conflict，stick to UN script．http://www．smh．com．au/opinion/politics/when-intervening-in-a-conflict-stick-to-un-script-20110323-1c6kz．html更重要的是这样的行为发出了极危险的信号，反对政府的势力可通过暴力行动寻求外来的力量推翻政府，直接威胁国家安全秩序，完全背离了保护人民的初衷。

3.武装团体和非国家行为者之保护责任

尽管保护责任的实质是迫使各国政府不可为所欲为对待本国人民，授权国际社会为寻求并维护正义在必要时可采取集体行动。但是它不仅仅意味着双重责任，更多的情况下是多重责任。在利比亚的事件中，保护责任不仅要求卡扎菲政权不能对利比亚平民施行暴行，同时也要求反对派在其控制的领土上，亦不得侵犯平民的人权。武装团体和非国家行为者在其控制的领土上也必须承担与国家同等保护责任。③联大就落实保护责任展开讨论．http://www．unmultimedia．org/radio/chinese/detail/128053．html联合国人权理事会组建的调查委员会2012年3月2日就利比亚危机期间出现的严重侵犯人权行为发布了报告。报告指出，利比亚冲突期间，该国平民遭受了大规模的攻击，平民遭受的暴行包括谋杀、强迫失踪、酷刑、任意逮捕和掠夺等。其中，反对卡扎菲的战斗人员从其据点米斯拉塔反攻途中对塔沃加城(Tawergha)的平民以及后来对其他群体发动了有针对性的攻击，效忠于卡扎菲的军队和反对卡扎菲的武装力量都犯下了危害人类罪和战争罪行。④调查委员会:效忠卡扎菲和反对卡扎菲的部队均犯下严重罪行．http://www．un．org/zh/focus/northafrica/newsdetails．asp?newsID=17334＆criteria=libya这表明卡扎菲政权与反对派均违反其保护的责任。当国际社会对政府违反其保护责任进行制止的同时也要关注反对派武装是否承担了对平民的保护责任。北约在利比亚的行动集中在抑制卡扎菲的军事力量上，对卡扎菲的军队对平民的攻击起到一定的制止作用，但对于反对派的武装力量并未予以关注，应对反对派的暴行承担一定的责任。这对保护责任的发展是一个极其重要的教训。

4.艰难的重建

由于多国部队与北约的参与，利比亚的武装冲突迅速扩大演变为全国性的内战，导致利比亚在战后的创伤极为严重，重建的困难重重。尽管联合国各会员国在执行反应责任时存在严重分歧，但是在重建利比亚问题上国际社会团结一致，均同意在确保利比亚国家主导权的基础下向利比亚新政府提供充分支持，重建一个有能力承担主权责任的利比亚。应利比亚国家过渡委员会的请求，安理会2011年9月16日通过决议，授权成立联合国利比亚支助团(以下简称“联利支助团”)，由秘书长特别代表伊恩·马丁领导，为期三个月。以支持利比亚主导的过渡和重建进程，具体任务包括帮助恢复公共安全和秩序，促进法治;开展包容各方的政治对话、促进民族和解，着手开展制宪和选举工作;帮助扩大国家的权力范围，包括加强新机构和恢复公共服务;促进和保护人权，支持过渡时期司法;立即采取必要步骤启动经济复苏等。①利比亚问题特别代表:联利支助团将正着手制定长期工作计划．http://www．un．org/zh/focus/northafrica/newsdetails．asp?newsID=16304＆criteria=libya去年12月2日，安理会将联利支助团的任期延长3个月至2012年3月16日。联合国安理会12日一致通过决议，决定将联合国利比亚支助特派团的任期再次延长12个月至2013年3月16日，但要在6个月内进行审查。希望利比亚今年6月举行自由、公正和可信的制宪议会选举。决议对联利支助团的任务进行了修改，规定其主要任务是协助利比亚过渡政府确定该国需求和优先事项，并提供战略和技术咨询。②安理会延长联合国利比亚支助特派团任期一年．http://news．xinhuanet．com/world/2012-03/13/c_122825591．htm从联利支助团的再三延期，可以看出重建利比亚的艰难。目前，利比亚的局势丝毫不乐观。利比亚战事导致成千上万的平民流离失所逃往突尼斯、埃及、乍得成为难民，目前虽然在班尼瓦利德和苏尔特两地约有60%因冲突而流离失所的人口目前已经重返家园③联合国:近六成利比亚流离失所者已重返家园．http://www．un．org/zh/focus/northafrica/newsdetails．asp?newsID=16969＆criteria=libya，显示出当地安全局势的在逐渐改善。然而，部分地区的部落武装却不断传出为了争夺权力和资源而内斗的消息，利比亚局势仍然混乱。自2011年10月31日北约终止在利比亚的军事行动，利比亚的“全国过渡委员会”全面执掌政权后，在首都南部沙漠地区民兵发生多次冲突，由于过渡政府军事实力弱，只能尽量避免与无力控制的武装民兵和部落发生冲突。过渡政府近来表示将解除民兵的武装并将过去的叛军统编成军队，却无力建立有正常建构的军队来吸纳叛军。卡塔尔、约旦、美国均对过渡政府提供军事建设方面的支持，但未能奏效。①Wehrey F．Bring Libya under Control．http://www．nytimes．com/2012/02/25/opinion/bringing-libyaunder-control．html2012年2月在利比亚偏远的东南部城市库夫拉，兹韦(Zwai)与缇图(Titu)两个部落多次发生武装冲突，过渡政府仍无力平息②利比亚民众庆祝“变革”一周年，当局派兵平息东南部冲突．http://www．chinadaily．com．cn/hqzx/2012-02/20/content_14643871．htm，安全作为正常的社会秩序的基础不能保障，国家机器正常运转与经济的逐步复苏更是困难重重，利比亚重建之路漫长而艰难。

保护责任在叙利亚

1.迟缓的反应

2011年3月，在叙利亚南部的德拉市，15名学生在墙上书写标语:“人民要政府垮台”后被捕。当地人集会要求释放学生，并呼吁民主与进一步的自由。局势动荡加剧，超过当地政府控制。在3月末，由叙总统阿萨德的弟弟马赫指挥的第四装甲师被派去镇压示威者，导致数十人遇害。4月21日叙废除了长达48年的“紧急状态法”，但叙利亚军仍对抗议民众开火，并拘捕平民。6月，阿萨德宣布展开“全国对话”，审议新选举法，允许成立复兴社会党外的政党，并修改宪法。但是反对派拒绝与阿萨德的任何对话。11月，包括穆斯林兄弟会在内反对派的几个组织宣布组成统一战线——叙利亚全国委员会(SNC)，其目标是:“为推进革命提供必要支持，实现人民愿望，从头到脚推翻阿萨德政权”。联合国预防种族灭绝与保护责任特别顾问在2011年6月提醒叙利亚政府其对人民所负有的保护责任，在7月特别顾问称在叙利亚正在进行的对和平抗议者与平民的镇压可能已构成反人类罪行。联合国人权高级专员办公室(以下简称“高专办”)的调查组在2011年9月15日公布报告称在叙利亚存在的大规模对叙利亚平民的攻击可能构成反人道罪。11月23日高专办的报告称自同年3月以来超过1万难民逃离家园，人权观察组织在2011年12月声称叙利亚政府对待抗议者的行为已经构成了反人类罪。高专办的专家那维·皮拉(Navi Pillay)在2012年2月8日发表讲话称叙利亚不能对其人民实现保护的责任，国际社会作为整体有义务对此采取及时有效的集体措施保护叙利亚人民。高专办称叙利亚从2011年3月至2012年1月在镇压示威者的行动中导致超过5 400人丧生。数千人被任意拘捕、施以酷刑、失踪等。①Crisis in Syria．http://responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-in-syria叙利亚的情形与利比亚十分相近。

尽管叙利亚发生骚乱只比利比亚迟一个月，叙利亚政府亦未能对其人民尽到保护的责任，但是国际社会明显缺乏对叙利亚人民的关注，各国及国际组织对叙利亚的动荡政治分歧明显，难以达成政治合意对叙利亚启用保护责任原则。虽然阿盟积极支持对利比亚实施武力措施，但对于叙利亚事件一开始保持沉默，在对叙利亚是否采取行动保持犹疑，仅在骚乱发生一个多月才呼吁叙利亚停止暴力，在2011年8月阿盟要求叙利亚政府与抗议者进行对话，到了11月，以卡塔尔和沙特为首的国家投票决定暂时取消叙利亚的会员国身份，试图迫使阿萨德停止镇压，从街上撤回军队。阿盟随后实施经济制裁。虽然叙利亚同意12月阿盟的观察团进驻，但仍未停止对反对派人士的镇压。到2012年1月下旬，阿盟提出一项野心勃勃的政治改革计划，呼吁阿萨德将权力过渡给副总统，在两周内与反对派展开适当的对话，并在两个月内组建一个民族团结的政府。期待在国际观察员的监视下，叙利亚终会逐渐形成多党派选举。一周后，暴力行为戏剧性地增加，阿盟被迫取消观察团的任务。2月阿盟同意与叙利亚反对派进行公开接触并要求联合国派遣维和部队进驻叙利亚制止暴力行为。海合会在2012年2月7日发表声明要求召回使者，驱除叙利亚的大使，强烈谴责叙利亚当局对平民采取武力镇压行动。欧盟从2011年5月9日起对叙利亚实行武器禁运、签证限制、资产冻结，之后又增加经济制裁、旅行限制并扩大资产冻结的对象。欧盟警告叙利亚有义务保护其人民的责任谴责政府对哈马(hama)与叙利亚其他城市平民的武力打击行动，2012年2月欧盟表示支持阿盟请求向叙派出阿盟与联合国合作组织的维和部队。联合国安理会一直到2012年2月4日才对叙利亚问题进行表决，因俄罗斯、中国两个安理会常任理事国否决了决议草案，安理会无法对叙适用保护责任。2月24日联合国委托特使安南前往叙利亚进行政治努力，3月10日，安南向叙领导人提出了若干建议，以结束当前的危机。目前，联合国在叙利亚爆发骚乱后一年亦无法针对叙利亚达成任何有效的决议，未能在叙利亚适用保护责任。在利比亚问题上安理会的政治合意迅速达成的情形致保护责任的快速适用的情形在叙利亚未能再次上演，表明了保护责任的选择性特点，显示政治合意将决定保护责任适用与否。

2.保护人民与不干涉内政

各国对于保护叙利亚人民并无争议，但是由于在利比亚保护责任被滥用于推动利比亚政权更迭，以中国、俄罗斯为代表的部分国家表示应尊重叙利亚人民的自主选择，赞成通过政治对话化解矛盾缓解紧张局势，反对保护责任可用于推动政权更迭，亦不同意使用制裁等强制性措施迫使叙政府下台。①中国常驻联合国副代表王民在表决后做解释性发言时说:“我们主张国际社会应充分尊重叙利亚主权、独立、统一和领土完整，尊重叙利亚人民的自主选择，尊重叙利亚各方政治对话达成的成果，不赞成对叙利亚实施武力干预或强行推动所谓＇政权更迭＇，认为制裁或威胁使用制裁无助于问题的妥善解决;国际社会及联合国在叙利亚问题上的行动，应有助于缓解紧张局势，有助于推动政治对话、化解分歧，有助于维护中东地区的和平与稳定，有助于维护国际社会的团结，而不是使问题复杂化。”http://www．china-un．org/chn/hyyfy/t912162．htm这表明在一国政府不愿或无力保护其人民时国际社会如何既保护人民又尊重该国主权正成为保护责任适用的关键。在利比亚的前车之鉴中，部分国家看到北约将保护人民的决议转为推动利比亚政权的更迭，干预利比亚的内政，将利比亚的冲突大大的激化，导致更严重危害平民的局势发生。这明显显示了干预对国家安全秩序的破坏，同时又可能煽动种族或民间争斗，因为如果谋求反对国家的国内势力相信它们通过发动暴力运动能够产生外部支持，那么所有国家的内部秩序都可能受到损害。②关于干预和国家主权问题国际委员会:干预与国家主权报告。因此，要推动保护责任原则的发展，必须要理清保护责任原则与不干涉内政原则之间的关系，必须解决采取何种措施既能保护该国人民又能尊重该国人民选择政府的权利，只有解决了该问题，保护责任才能真正成为一个保护人民的国际法规则。

3.保护人民之多重责任

“保护责任”一直被强调是双重责任，一是国家负有保护本国公民的首要责任，二是国际社会的补充性责任。但却常常忽视反政府武装力量的保护责任，在叙利亚问题上，不管阿盟的方案和安理会的草案均强调叙利亚政府需停止针对平民的暴力行为，①决议草案对叙利亚政府提出了五点要求，包括立即停止一切暴力行动;释放所有近期被拘禁的人士;从叙利亚城镇撤出所有政府军;保障和平示威的自由;确保阿盟和国际媒体人士自由进入叙利亚。而对叙利亚境内的反对派武装却并没有什么具体要求，只是笼统地呼吁他们参加政治对话。http://www．people．com．cn/h/2012/0218/c25408-3333530319．html没有提及反政府武装的保护责任，如果通过这样的决议，利比亚的反政府武装部队的反人道罪未能及时被制止的情形还会在叙利亚重现。因此，不仅要制止叙利亚政府军的暴行还要防止反政府武装力量在其控制的区域对平民实施暴行。

结 论

由于中国与俄罗斯反对利比亚情势在叙利亚的重演，反对以保护人民为借口推动政权更迭，国际社会对如何在不干涉内政的基础上保护叙利亚人民未能达成合意，导致保护责任在叙利亚难以适用。不少国际法学者将目前保护责任的困境归咎于利比亚事件中北约的越权行动，认为利比亚是保护责任的一块失败的实验田，叙利亚则被怀疑将成为保护责任原则消亡之地。②Ottens N．Syria is Where“Responsibility to Protect”Goes To Die．http://atlanticsentinel．com/2012/02/syria-is-where-responsibility-to-protect-goes-to-die/保护责任取代“人道主义干预”已得到了国际社会的广泛接受，利比亚的实践暴露了保护责任的核心问题在于如何解决保护人民与不干涉内政的关系，表明保护责任挑战主权的底线是不能利用保护责任实际推动政权变更。因为这会发出错误信息让谋求反对国家的国内势力相信它们通过发动暴力运动能够招致外部势力的支持，那么所有国家的内部安全秩序都可能遭受威胁，人民将处于一个更危险的环境，从而背离保护责任的宗旨。因此，要试图将保护责任发展为国际法规范，必须建立一个能够避免被利用于干预内政的保护责任制度，至少不能让保护责任制度成为反政府势力的工具，保护责任制度才能真正地保护人民免遭暴行，相反它会成为世界和平的威胁，重蹈“人道主义干预”的失败之路。③Brown A．Reinventing Humanitarian Intervention:Two Chairs for the Responsibility to Protect?．House of Commons Library Research Paper，08/55