城市规划编制过程中的听证会设计

□钟澄

（深圳市房地产评估发展中心，广东 深圳 518034）

城市规划编制过程中的听证会设计

□钟澄

（深圳市房地产评估发展中心，广东 深圳 518034）

听证会是正式的公众参与城市规划编制方式。政府规划部门应作为听证会的一般发起主体和组织者，控制性详细规划地段内的利害关系人应作为特殊提起主体。听证事项应限于对社会公共利益有重大影响的事项，并适当将某些事项排除。对于不同的听证事项可采取不同的听证模式。听证参加人应分为居民代表和专家代表，合理设置人数比例。听证主持人可由同级人民代表大会中具有规划知识背景的工作人员担任，以确保其公正性；听证参加人享有陈述和质询的权利；听证会记录应作为城市规划编制和审批的必备参考。违反听证规则时应追究相关工作人员的责任，但一般不影响城市规划的整体效力，可以补听证和申请国家赔偿方式救济。

城市规划；公众参与；听证会

城市规划作为对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和具体安排，其编制不仅是规划师们的专业工作，更要反映民意。加大编制中的社会公众参与力度，有助于提高城市规划的质量，增强其合法性、可接受性和可实施性。［1］（p52－65）2008年1月1日颁行的《中华人民共和国城乡规划法》在一定程度上回应了公众对参与规划编制的渴望，其中的第26条、第46条、第48条和第50条多次提及采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，但总体上规定较为原则，未对论证会和听证会进行制度设计。

作为公众参与方式之一，听证会制度已经在域外广泛地应用于城市规划编制过程中，①如美国的《标准城市规划授权法案》，英国的《城乡规划法案修订案》等。但在我国运用的并不广泛。听证是公众参与城市规划、与规划主管部门进行信息沟通最直接的手段之一。政府通过举办听证，有利于各方面利益诉求的平衡表达，保障行政过程的公平，防止行政专断，最终实现公共利益的最大化。［2］（p69）我国的行政听证制度尚处于产生与发展的初级阶段，仍面临着许多问题，如听证会公共性和专家理性缺失、利益组织化缺失、信息不对称与不公开等。［3］目前，各类有关听证的规则也仅限于国务院部门规章、地方性法规和地方政府规章级别，②如《环境行政处罚听证程序规定》（环办〔2010〕174号），《林业行政许可听证办法国家林业局令》（第25号），《海洋听证办法》（国海发〔2007〕28号）， 国土资源听证规定 （2004年1月9日 国土资源部第22号令），《深圳市行政听证办法》（深圳市人民政府令第157号）等。且主要集中在行政处罚和行政许可事项。笔者结合国内外听证制度发展的现状，针对城市规划编制制度的特殊性，提出以下听证制度的设计构想。

一、明确听证会的适用范围和发起主体

（一）听证会的适用范围

召开听证会是较为正式的公众参与行政行为形式。一方面，在听证会上，行政主体和相对人、利害关系人可以充分发表意见、交流观点，并且这些意见和观点多是对立的；另一方面，听证会的程序要求比其他参与方式要严格得多。加之听证会的成果性文件——听证笔录将成为政府作出行政决策的重要依据，因此召开听证会往往会耗费更多的行政资源，故而应将适用听证会的公众参与事项限制在比较重要的问题上，但又考虑到城市规划涉及的细节较多，不宜采取列举的方式，因此一般以“城市规划的组织编制机关认为涉及重大社会公共利益及自然人、法人及其他组织重大利益的城市规划事项”为宜。此外，可以采取排除的方式规定哪些事项不予听证。参照德国《联邦行政程序法》第28条的规定，排除适用听证的情况规定可以包括涉及国家秘密的，事关重大公共利益实施等紧迫规划内容。

（二）听证会的发起主体

当须就重大城市规划事项召开听证会时，应以政府依职权组织召开为主，一般由城市规划主管部门发起和组织。另外，考虑到控制性详细规划对规划地段内的居民和其他相关人员利益影响较大，因此应充分尊重和保障控制性详细规划地段内的利害关系人的权益，赋予利害关系人申请召开听证会的权利，经城市规划组织编制机关审查认为必要的前提下组织召开听证会。

二、合理适用不同的听证模式

（一）听证会的模式

从传统的程序角度划分，听证会可以分为正式、非正式和混合型听证会三类。其中正式听证会为“准司法化”模式，即“行政机关仿照法院的审讯程序，进行提交证据和反询问证人的听证程序”；非正式听证会中行政机关则具有较大的裁量权，选择其认为恰当的方式听取利害关系人的陈述和反驳意见；混合型听证会则是行政机关采用通信、舆论评论、口头评论、会议评论以及听证等公众参与方式听取意见。［4］而从听证对象的角度，听证会可以分为行政立法型、行政决策型和行政决定型三类。其中行政决策是将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定时间、特定问题所作出的具有重要意义的决定。［5］相应地，行政决策型听证是指行政机关在作出行政决策行为时通过听证会的形式听取公众意见的制度安排。

（二）区分听证事项适用不同的听证模式

合理适用不同种类的听证模式有利于更好地发挥听证的作用。城市规划属于行政决策类型，其涉及一个城市长远的发展，且规划草案编制行为作为行政机关的程序性行为，本身不具有可诉性。［6］（p185）因此，为了提高编制过程中公共参与的效果，有必要采取较为严格的正式听证会。但考虑到编制审批程序比较复杂且周期较长，为了减少行政成本，我国可考虑参考美国的做法，即对涉及到重大公共利益的城市规划事项，如城市总体规划、重大建设项目选址、用地规划、重大市政工程规划、重点地段城市设计等实行正式听证；而对其他的事项，则可采用非正式听证，从而兼顾效率与公平。［7］此外，在规划审批前的听证属事前听证，因其具有准司法性质，故宜采用正式听证；规划审批后及修改阶段的听证属事后听证，该阶段的听证具有很强的咨询性特点，一般只是对规划方案进行微调，因此可结合实际情况采用非正式听证形式。

三、合理限定听证参加人并分担听证费用

（一）听证参加人的范围

为保证听证程序的实际效果，既要保证获得利益的人有代表，更要保证利益受损的人有代表；既要保证行政相对人可以捍卫自己的利益，又要保证有较专业的人士提出合理的、理性的意见，形成“利益—技术”的合理关系。［8］但考虑到听证效率和行政成本，有必要将听证的参与主体限定在合理的范围之内，这就要合理界定听证中利害关系人的范围，并相应地分担听证费用。

笔者认为，我国参加城市规划编制听证的人员可以重点考虑以下几方面的人士：一是规划地段的居民代表，包括因城市规划而得到利益的居民和因城市规划导致利益受损的居民，即利害关系人。在与《城乡规划法》相关规定保持一致的前提下，“利害关系人”的内涵和外延可界定为：①规划地段的居民和其他土地使用权人；②规划地段相邻地块上的居民和其他土地使用权人；③其他对规划地段或相邻地块享有权利的公民、法人或其他组织。实践中，利害关系人的确定要视个案具体情况而定；二是城市规划的专家学者代表，他们是具有专业知识的人士，他们的意见更具理性，不仅涉及到对行政相对人利益的保护，而且能使城市规划的决策更具科学性；三是司法工作者代表，他们将会对听证程序及整个城市规划决策的程序是否合法提出自己的意见，保证城市规划不偏离法律的轨道。一般而言，除了第一类听证参加人必须参加外，其他两类听证参加人都可以由听证主持机关根据具体的情况邀请其参加。城市居民的代表与后两类代表构成之间应该有一个合适的比例，考虑到现实中规划纠纷主要体现在利益性矛盾方面，因此，城市居民代表中两类利害关系人的数量与其他两类代表的数量以2：2：1为合理。

（二）听证费用的负担

听证费用由政府财政承担是一项被广泛认可的原则，这一原则也被我国各级立法所确认，①但也有学者认为应该进行合理分担。见刘晓玮等.目前我国行政决策听证的缺陷及创新思路［J］.四川行政学院学报，2005，（05）.《行政处罚法》、《行政许可法》皆有规定。《国土资源听证规定》（2004）第36条第1款规定：“组织听证不得向当事人收取或者变相收取任何费用”。该条第2款进一步规定：“组织听证所需经费列入主管部门预算。听证机构组织听证必需的场地、设备、工作条件，主管部门应当给予保障。”为了进一步细化操作，可借鉴我国台湾地区“行政程序法（2005）”第52条第1、2款规定：“行政程序所生之费用，由行政机关负担。但专为当事人或利害关系人利益所支出之费用，不在此限。”“因可归责于当事人或利害关系人之事由，致程序有显著迟延者，其因延滞所生之费用，由其负担。”由此，既确定了政府部门的主要责任，又避免了公共财政为私人利益买单，且可以防止当事人滥用听证权利。

四、规范听证会的程序

程序正义是法治精神的精髓，规划听证如何体现正当程序，现行的城市规划法律法规的规定还不够明确，各地具体实施的地方性法规也没有统一的规范。因此，有必要通过立法从机制上、程序上来保障城市规划听证的实现，以解决听证在实际操作中遇到的问题。结合国内外的立法经验，笔者认为，我国城市规划行政听证程序应当包含以下几个阶段：

（一）听证会举行前的公告和听证代表遴选

在规划行政部门主动组织听证的情况下，应在听证举行之前的合理时间通知听证当事人有关听证的时间、地点及相关问题，并公告规划文本，将规划在受规划影响的行政区域进行陈列，供公众阅览，使公众明确该规划所涉及的内容及自己可能被影响到的利益，从而使听证更有针对性。而当规划行政部门决定不主动组织听证的情况下，应在规划草案形成后，以公告的方式告知社会公众和利害关系人，当其对城市规划存在异议时，可以在什么期限内向哪一个部门申请举行听证。

在确定组织听证后，应当立即进行听证代表的遴选。听证代表是指当遇有申请参加听证会的公众过多的情况时，听证会组织机关和公众通过协商、选举等方式，从符合条件的申请人中选择部分能够代表民意作为陈述人参加听证会的个人。前文已经提到参与主体的问题，这里要特别强调的是应将利害关系人代表和人大、政协及专家代表进行区分，前者应根据受规划影响的正负程度及代表人群进行遴选，后者则可随机抽取。［9］（p117）此外，可以考虑由利害关系人按照其利害关系类型和人数比例自行组织推选代表。

（二）确定听证时间和发放参会资料

根据《城乡规划法》的规定，省级、市级和县级的城市规划都应报上级人民政府审批，因此听证会应在规划编制完成之后、交上一级政府审批前召开。考虑到进行听证后可能要对规划进行修改，因此也应考虑预留出这一部分时间。具体时间应考虑到参与人的方便，以周末召开为适宜，避免出现对公众参与的间接性抑制。①在纽约市的最初城市规划听证中即出现听证会于周三上午召开，导致大多数上班族无法参加的情况。Amy Widman，Replacing Politics with Democracy：A Proposal for Community Planning in New York City and Beyond，Journal of Law and Policy，Vol.11，2002，p135.此外，为了方便听证代表的产生，加强听证效果，有必要在听证会举行前的一定期限内通过网络、电子邮件等便捷手段，向社会公众公布与听众的城市规划事项有关的信息，同时向听证参加人提供为参加听证所应当获得的相关规划方案及背景信息。

（三）确定听证主持人

听证主持人在听证中享有主动程序权限，承担着重要的作用。因此，确保主持人的公正、中立以及有足够的能力主持听证会十分重要。中立是为了确保主持人不偏不倚地对待所有参加听证会的主体，包括规划的编制部门、公众和相关利益团体，从而主持人与规划的编制机关应为不同。例如英国在地方规划编制过程中举行的听证会就由中央政府规划主管部门的规划监察员作为听证主持人。［10］至于主持人与规划的审批机关能否为同一，则存在争议，目前国外也有不同的立法例。我国目前城市规划听证会的主持人基本是由规划主管部门内部工作人员担任，其中立性存在瑕疵。但这些部门的工作人员对听证会涉及的问题往往有深刻和广泛的认识，有能力迅速处理相关事务。而由独立于组织单位的人担任主持人，虽具有一种更加独立的外观，但很难保证这些人具有足够的专业知识来处理听证中出现的相关问题。

笔者认为，可以由各级人大或其常委会委选派具有城市规划知识和法律知识的人大代表主持听证会，虽然人大是城市规划的审批部门，但作为法定的人民利益代表，其中立性应高于规划部门委派的代表。此外，目前立法是将人大审批作为城市规划公众参与的有效方式存在的，由人大作为听证会主持者也有一定法律依据。此外，也可以采取反向规定，即规定“哪些人不应做主持人”。这些人主要应当是那些与听证事项有明显的利害关系、可能影响听证公正性的人，包括听证陈述人及其代理人、近亲属等。

（四）听证会举行中的陈述与质询

听证会开始后，应当先由城市规划行政部门有关人员陈述规划方案，再由参与听证会的当事人在听取陈述之后，对方案进行询问、提出建议或主张有利于自己的事实，并提出证据。

听证陈述人的权利主要包括：意见陈述权、证据文件的提交权和对规划编制机关工作人员的提问权。此外，为保障听证会组织有序，陈述人向规划编制机关工作人员提问前须经过听证主持人的许可。但是，除了提问权被滥用及听证审理的顺畅有可能受到妨碍时主持人可作出不予许可的决定外，听证主持人不得限制当事人和参加人行使提问权。

此外，针对实践中可能出现的陈述人不能如期出席听证，但仍希望表达意见的情况，如陈述人因故不能如期参加听证会的，可在听证期日之前向城市规划编制机关提交陈述书以及证据。所谓陈述书是作为在听证当日当事人口头意见陈述的替代物，其内容记载有陈述人陈述内容的书面文件。陈述人提交的陈述书，至少应包含以下内容：陈述人的姓名、住址和联系方式，听证案件的名称及陈述人的陈述意见。

（五）听证会进行后的记录整理和反馈

听证主持人应将听证会的各方意见和陈述记录在案，城市规划部门在进行决策过程中，对于相对人在听证会上提出的异议或者建议，应当及时反馈，以加快对公众意见的处理。反馈的方式视意见的个性和共性，可分为个别反馈和公开反馈两种。

（六）明确听证会的法律效力

参与者在听证会上的陈述、辩论等都应作为规划部门最终确定城市规划方案以及审批部门审批城市规划方案的依据。如果规划部门未采取法定的听证程序或未按照听证结果对城市规划进行处理，则应按照《城乡规划法》第58条的规定追究相关人员的责任。但已经审批的城市规划可以借鉴德国和我国台湾地区的相关规定，除具有严重的、明显的瑕疵外，应该进行听证而未听证的城市规划决策行为不属于无效行为，事后可以补充听证，不影响行政行为的效力。［11］当然，对于权利已经受到损害的行政相对人而言，应当允许他们通过国家赔偿制度获得赔偿。

总之，目前我国的法律对城市规划过程中的听证会程序和效力规定较为粗略，因此应当明确赋予听证会的法定效力和程序。对重大城市规划事项于审批前必须组织利害关系人和专家进行听证，并对不同事项采取不同的听证模式。听证代表的遴选必须符合比例原则，其有权在同级人大派出的听证主持人主持的听证会中陈述意见，提出证据。听证记录应当作为城市规划方案修订和审批的法定依据。未依法举行听证会应当追究相关责任人的责任，但除涉及重大社会公共利益，不应影响城市规划的整体效力，可以补听证和赋予利害关系人申请国家赔偿救济的权利。

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（责任编辑：王秀艳）

Hearing Design of Public Participation in Urban Planning Formulation

Zhong Cheng

Hearing is a formal method of Public Participation in Urban Planning Formulation.Urban Planning Authority should be the principal sponsor and organizer of hearing.Interested people of regulatory plan should have the right to sponsor hearing.The hearing matter must limited to issues have significant impact on society.Different kinds hearing could applicable to different hearing upon to the matter.Hearing participator should be divided to inhabitant delegate and expert delegate in a reasonable proportion.The host could be an officer with urban planning knowledge appointed by the people＇s congress who is in a neutral position.The participator has the right to state and inquiry，and the record of hearing should be considered by authorities.Officers who violate the rules should be called to account，but the flawed urban planning can still be enforced with the state compensation to interested person.

urban planning formulation；public participation；hearing

D922.181

A

1007－8207（2012）09－0085－04

2012－05－10

钟澄 （1983—），男，安徽芜湖人，深圳市房地产评估发展中心助理研究员，法学博士，研究方向为规划法、土地法、房地产法。