论低碳经济发展中高能耗产品的海关监管制度设计——以太阳能电池板监管为例

□陈 奕

（复旦大学，上海200063）

论低碳经济发展中高能耗产品的海关监管制度设计
——以太阳能电池板监管为例

□陈 奕

（复旦大学，上海200063）

新能源的运用是国家的政策和人民的期待，但日本地震造成的核泄露却颠覆了我们的新能源观念。本文就我国出口量极大的太阳能电池板进行了分析和再认识，提出新能源未必低耗低排的命题。作为我国进出境产品监管部门的海关应认清事实，健全和完善相关制度设计，采取相应的监管政策。

低碳经济；太阳能电池板；海关监管；制度设计

国际贸易对中国能源环境的影响有着两面性。出口导向的经济发展模式对中国的经济发展做出了很大的贡献，但大量出口产品的生产增加了国内能源的消费和污染排放，为中国经济的进一步持续增长带来了巨大压力。我国“十一五”规划纲要提出，到2010年单位GDP能耗比“十五”期末降低20%，并在2009年哥本哈根国际气候变化框架公约缔约国会议上承诺，到2020年单位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%～45%。事实上，这两个目标的实现难度都很大。在实践中，我国为应对碳关税和国际气候变换而提出的节能减排目标已对我国的工业化进程产生了一定影响。

一方面，节能减排限制了传统产业上升的空间。我国是后起工业化国家，工业化发展的“两高一低”模式还将在一定时间内存在。我国的经济正在高速发展，但是由于国家基础落后，我国从污染排放到能源消耗更多的是以牺牲环境来换取经济效益的。另一方面，从工业化规律来看，战略性新兴产业目前还处于布局阶段。未来国际减排规则的最终确定和欧美国家出于对碳泄漏的担忧，促使它们积极筹划征收碳关税。这就意味着当今世界将不再具备沿袭以往发达国家以高能源和高消费为支撑的现代化道路的国际环境。我国也只能探索低碳发展的新型工业化和现代化道路。

“十二五”规划针对实践中出现的情况和问题，提出“调结构、转方式”的方针，国际贸易由以出口为主转向进出口并重所形成的投资、消费协调拉动的局面将推动全面、协调、可持续发展的实现。在这样的方针指导下，新能源受到了前所未有的青睐，尤以太阳能最甚。

2011年3月，日本大地震和海啸造成了福岛第一核电机组的核泄漏，使切尔诺贝利的阴霾笼罩了日本全国。所谓的清洁能源由此人人唯恐避之不及。其实若不是发生这样的事故，核能的确是非常安全、非常清洁的的能源。某个环节的疏漏导致的事故也不能全然掩盖核能的优点。但反过来说，所谓的清洁能源也有着祸及子孙、毁灭地球的巨大破坏力，即便同是新能源的太阳能、风能、水能也有其弊端。

本文通过对太阳能电池板的分析，管窥新能源相关产业的真相，从进出境监管机关的海关这一角度对于高能耗产品贸易的制度设计提出相关建议。

一、低碳经济·VS·隐含碳排放

低碳经济与隐含碳排放二者相关，但又是不同范畴的两个概念。低碳经济是经济社会对于节能减排方面的理想目标；隐含碳排放则是在低碳经济社会建设过程中所遭遇的严酷现实，它虽不明晰，但确实存在着。如若对此不警醒，低碳经济社会的建构就会受到阻滞。因此，低碳经济这一理想目标只有通过隐含碳排放的普遍周知与有效控制才能逐步实现。如果转化一下方式，相互冲突的二者也能紧密融合，做到优势互补。

（一）低碳经济与隐含碳排放

低碳经济可以简单理解为在保持一定经济增长速度的前提下，以温室气体排放量尽可能低的经济发展模式，使现有的高消耗、高排放、高污染的经济体系向低消耗、低排放、低污染的可持续发展之路发展。其实质是建立经济高效、能源节约、低碳排放的生产方式和消费方式，形成可持续的能源系统、技术体系和产业结构，通过能源技术创新、制度创新和人类生存发展观念的根本性转变达到低碳的发展模式。

隐含碳排放是在上游加工、制造、运输全过程所消耗的总能源所排放的二氧化碳。隐含碳排放大于产品在最终加工环节的间接排放，但不包括能源产品本身和下游使用过程中的排放。在国际上的相关学术研究中，隐含碳被称为“EmbodiedCarbon”。发达国家通过国内消费品制造业的外包把本国的二氧化碳排放转移到了发展中国家。在中国二氧化碳的排放量中，有7%—14%的排放量是由中国对美国出口的商品造成的。

从隐含碳排放净值来看，我国是碳出口排放大国，是以在国内排放了大量的碳来为其他国家生产产品。其中的通信设备、计算机及其他电子设备制造业、化学工业、纺织业等都是主要的隐含碳净出口行业。由于我国的出口耗能即为进口国的进口省能，巨大的出口耗能说明其他进口国为避免在国内生产这些会产生高污染的产品，通过从我国大量地进口来满足其需求的。

伴随着国内外宏观经济形势的波动，我国能源需求已出现显著变化，主要高能耗产品增速已经明显减缓，当前中国的产业增长速度和结构变化有可能成为长期趋势。高能耗原材料产业的高速扩张已趋于停止，但同时所发掘的新能源却在不经意间成为高能耗的发源地。如何在低碳经济背景下更好地发展新能源，并且取长避短是我们下一阶段的目标。

（二）低碳经济的发展

国际上现行的从产品生产角度来讨论一个国家的温室气体排放和减排义务是不对的，一味指责中国在经济生产过程中的大量排放问题也是不公平的。中国在大量出口、满足全球消费者需求的同时，也将大量的碳排放留在了国内，为进口国大大减轻了能源与排污的压力。因此，正确认识我国的碳排放问题，厘清责任，有助于我国在未来的温室气体减排谈判中面对其他国家的指责能够有更加合理的解释依据。

当前，中国走低碳经济道路面临发展阶段、国际分工、就业压力、能源结构、技术水平、体制机制等方面的制约。而发展低碳经济需要相当的额外成本和大规模采用低碳相关技术，将有可能延缓我们的现代化进程。因此，必须寻找一条适合中国基本国情和国家利益，协调长期与短期利益、权衡各类政策目标的低碳发展路径。现在普遍达成的共识为：以低碳经济发展为重点，提高能源效率；开发利用可再生能源；引导消费者行为；完善制度支撑。

二、对太阳能电池板的再认识

（一）太阳能能源禀赋

太阳能是新能源，可以说是“取之不尽，用之不竭”的能源，与矿物燃料相比，太阳能具有清洁和可再生等独特优点。将太阳能直接转换为热能和电能，解决能源危机，造福于全人类，一直是广大科学家的奋斗目标。

现在，似乎只要与新能源相关的产业就很受青睐，地方政府也给予很多的优惠及政策扶持。但实际上，对太阳能这项能源的认识存在着一定误区。太阳能供应能力较低，技术转化上并没有优势。在我国的“十一五”规划纲要中已明确写有“在开发利用太阳能、风能、生物质等新能源和可再生能源方面加大投资和政策扶持力度，通过技术进步不断降低使用成本。”但现实是太阳能相关产业是高能、高耗产业，并非人们普遍认为的高能低耗产业。

太阳能的利用分为光电转换和集热两种，前者主要有太阳能电池，后者主要有太阳能热水器、太阳能温室等。利用半导体材料的光伏效应原理把太阳光能转换成电能称太阳能光伏技术，这是太阳能电池的主要原理。但在电力方面，硅的提取是高排放的过程，所以太阳能电池板生产的最终效率是值得探讨的。

（二）太阳能电池产业的发展方向

世界太阳能电池产业已初具规模，1995年～2004年的十年内平均年增长率达30%以上。据上海海关统计，2011年前5个月，上海海关关区出口太阳能电池4695．1万个；价值55．1亿美元，比去年同期（下同）分别增长32．8%和77．2%，继续保持去年以来的增长态势；出口平均价格为每个117．4美元，上涨33．4%。

在当今国际社会低碳理念盛行的大背景下，各国都加强了对太阳能产业发展的重视程度。欧美等国家和地区分别提出相应的光伏发电规划。2010年以来，全球光伏市场需求的爆炸式增长，推动了我国太阳能电池出口量的大增。根据IMS Research的最新报告显示，2010年全球新增光伏安装量增长了1．3倍，达到17．5GW；2011年则进一步达到21．1GW。国际市场的旺盛需求将进一步带动我国太阳能电池的出口保持快速增长。

国内太阳能电池产能快速扩张，出口能力显著提高。近年来，在我国《可再生能源中长期规划》等相关政策的扶持下，我国光伏产业日渐成熟。2010年10月，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》进一步明确了太阳能电池等新能源产业是我国未来几年重点推进的产业领域之一。在相关政策的推动下，我国太阳能电池产量快速增长，目前已成为全球最大的太阳能电池及组件生产国。2010年，国内各大企业纷纷扩充产能以应对市场需求的激增。无锡尚德、天威英利、河北晶澳等国内主要太阳能光伏电池片和组件生产企业的产能扩张速度都达到了50%以上。根据欧洲光伏协会的统计，全球太阳能电池企业10强中，我国企业占据4席。然而，硅提炼的过程却是极其高排高耗的，近来很多专家都撰文力证此项观点。本文认为，企业可以通过提升技术水平来降低该项产品的高排放，这是太阳能电池板产业今后发展的方向。

三、海关与企业博弈均衡的分析

建立环境友好型、资源节约型社会的重点在于：一是大力推进结构调整，坚决遏制高耗能、高排放行业过快增长；二是加强重点行业节能减排分类指导和准入管理，狠抓重点企业节能减排；三是加大节能减排重点工程实施力度，加快设备更新改造和技术开发推广；四是加快推行清洁生产；五是积极推行资源综合利用。针对太阳能相关产业，政府应采取的措施是要认清本质，区别对待这些企业。尤其是海关，面对世界产量第一的太阳能电池，如何采取相应的对策让这些企业既能为国家经济发展做出贡献，又能做到节能减排，这是一个必须面对的现实问题。

海关除了四大职能外，非传统职能正在逐步扩展外延。保护环境、“绿色”贸易也是其必须关注的问题，所以，海关与企业之间就服务低碳经济的发展方面也会形成一种新型的博弈均衡关系。二者博弈中最完美的状态就是达到一种纳什均衡，即企业在减低碳排、提升技术、获得奖励的同时也树立了较好的社会形象，而海关则仅需花费较低的检查成本进行检查。应该说，这是二者博弈中最完美的均衡，对于企业、海关、社会都是有利的。想要达到这种均衡的前提是占有信息的完全性及他们的选择带给各自效用的大小。政府能准确掌握企业的碳排治理状况，企业完全相信政府的检查能力及相应的惩罚或奖励措施，但这一均衡在实际的经济活动中并不存在。所以，向同一的目标进发，处理好二者的关系是非常重要的。

（一）建立具有整体功能的海关监督管理体制

近年来，制度创新在经济发展中的作用越来越受到重视。制度创新的效果取决于政府与企业在博弈过程中所常用的激励相容条件。在经济发展的过程中，海关承担着公益者和仲裁者的责任，企业则承担着减少碳排、提高资源利用效率的责任。因此，合理的制度创新是经济顺利发展的根本保证。

博弈局中，政府作为制度供给的主体，是“委托人”，企业则是接受制度的“代理人”。博弈局中的个体是经济理性的，代理人是否吐露真实的私人信息依赖于他这样做是否比隐瞒信息得到更高的收益。所以，委托人要实现最大效用，对代理人的支付应当使代理人发现吐露实情同时还认为这是自己的最优选择。海关在缺乏直接或间接的信息渠道的情形下，可以通过改变博弈规则，构造信息成本最低的契约，即寻求最优的制度安排。例如：一方面，海关通过提高税收加强监控，迫使企业减低碳排，提升技术；另一方面，企业出于对利润的追求，理性地“逃避”责任。若海关和相关职能部门拥有足够的技术能力，或者采取“承诺行动”，许诺一定的“失信成本”，那么企业为避免受到处罚而蒙受更大的损失，就会主动运用技术手段，改善生产中的负效应。这就是博弈所产生的较优结果，通过确定改革聚焦点，将低碳减排、提升技术作为海关与企业共同关注的对象，而制度创新、机制完善、责任落实形成链条式反应，则催生科学、规范、灵敏、高效的具有整体功能的海关监督管理机制。

（二）规划科学的政策工具体系

明确了博弈局双方关系后，就要从微观角度设置政策工具体系。作为海关内部职能部门的审价办，应从定价等方面有效地控制太阳能电池板出口，关税处则应相应提高其出口关税的缴纳，而归类分中心则应对其归类编入目录采取规范统一的标准。另外，对在转换、运输、存储技术上有明显优势的企业，适当放宽纳税政策。海关要在“拓市场、调结构、促平衡”为原则的贸易政策下，鼓励“低碳型”企业自主创新，加大外贸扶持政策的力度。按产品附加值分类，加大出口退税政策的调整。通过严格控制“高耗能、高污染”产品出口，实现“十一五”节能减排目标。具体分为三方面：一是继续下调或取消高耗能、高污染产品的出口退税，并将“两高一资”产业明确定性为内需型产业，对其产品出口逐步加以限制，控制这些行业产能过快扩张的势头；二是对于资源能源型以及劳动密集型出口产品，按产品附加值进行分类，并按照附加值从低到高的顺序逐级取消或降低相关商品的出口退税；三是对于技术密集型以及高附加值出口产品适当提高出口退税率。

深入推进贸易便利化政策，加强区域贸易合作。一是在我国三大贸易伙伴国的基础上，加强与拉美、中东欧、东南亚及周边国家与地区的合作，推进投资、贸易和过境便利化，提升通关效率，促进区域间贸易发展；二是以产业园区、重点项目、合资企业为依托，加强区域间产业、科技、商贸等领域的交流与往来，实现互利共赢；三是加强对开拓新兴市场企业的支持与服务，建立和完善各种经贸合作机制和平台，营造良好的贸易环境；四是在我国已颁布的外贸扶持政策的基础上，鼓励“低碳型”企业自主创新，并给予贸易政策上的优惠，还可以通过采取贸易保护措施、简化行政审批手续、税收优惠政策等手段，使企业增强国际竞争力，促进中国经济逐步向低碳经济发展。此外，相关政策配套亟待完善，海关应从各个环节鼓动企业结构调整，坚决遏制高耗能、高排放行业过快增长。

（三）建立海关支持、支撑企业“声誉”市场创新管理机制

已经开始实行的海关企业分类管理制度，在高能耗产品生产企业同样也可以实施。低碳经济体的最终建立，仅通过有形的制度对企业形成制约还不够，还要建立一种无形的制度——“声誉”。通过加强“声誉”市场的建设，信息的公开披露可以放大和加强惩罚机制的效应，从而最大限度地限制企业的机会主义倾向。海关可以尝试构建企业信用档案，加强信用监督检查等措施。

对海关而言，助推“低碳型”企业的发展可以从以下两方面入手：一是增设助推“低碳型”企业的服务窗口。在保证监管的前提下，可为“低碳型”企业增设专门的服务窗口，这样，既可以为“低碳型”企业开设绿色通道，如：享受优先办理货物申报、查验和放行手续等待遇，加快通关速度，降低企业通关成本。也可以为“低碳型”企业提供个性化服务，如：“先放后税”等，这种个性化服务不仅能够减少企业资金周转的压力，还能够支持企业进行产业结构调整，帮助企业抓住难得的历史机遇，为企业赢得市场先机创造条件。二是构建助推“低碳型”企业的监管板块。随着通关改革试点工作的不断深化，海关要探索和构建一套适合“低碳型”企业的监管板块。首先，结合企业分类管理制度、分类通关改革试点工作，探索和研究将“低碳型”企业从众多企业中分离出来，如：可以单独设立一种“低碳型”企业（可简称为T类企业），以便更好地适应当前形势发展的需要，实现企业差别化管理；其次，加强与“低碳型”企业的联系和沟通，探索和研究与“低碳型”企业建立合作伙伴关系，提升企业的盈利水平和国际竞争力。

（四）建立高效的信息交流促进机制

高效的信息交流促进制度在降低交易成本、促进最优博弈均衡的实现上尤其重要。首先，海关需要做到政务信息公开。这就要求有关部门及时公布生产产业产品信息及潜在价值信息、最新的应用技术信息、有关的政策保障信息等各种环境信息，这样，才能有效促进环境信息的广泛传播，彻底改变目前发展低碳经济过程中存在的信息不对称状况。

⒈明晰碳关税概念、渊源，推动专业技术人才队伍建设。发达国家对发展中国家提出了征收碳关税的要求，虽然现在还未施行，但是温室气体减排已成国际主流，我国政府与企业都应该了解碳关税及其背后的推动力，了解中外博弈碳关税的可能性。“碳关税”究竟是以进口商品的碳含量为标准对所有进口商品征收，还是按照本国生产碳含量为标准对所有进口商品扣除出口商品征收，或是按进口商品碳含量为标准对能源密集型进口商品征收？在这个过程中，各国都将尽力争取对本国有利的规定，因为不同的规定将导致各国应征“碳关税”的额度有很大的不同。而且，要征收碳关税，每位海关关员不仅需要掌握制成品中每一项原材料的原产地和生产方法，而且还需掌握与每一生产过程相关的碳排放量计算方法，包括对碳封存与碳捕捉技术（CCS）的广泛了解。

⒉发挥政策宣传的作用，促进关企之间的信息交流。海关要结合我国“低碳型”企业发展的需求，广泛开展宣传活动。指导和帮助企业从高能耗、高污染型企业向“低碳型”企业转变：一是充分发挥媒体的作用，广泛宣传低碳经济理念。通过举办不同规模的政策宣讲会、图片展览等活动，扩大低碳经济理念在企业中的影响。从我国能源结构看，未来几十年里“低碳经济”、“低碳生活”的重要含义之一就是节约化石能源的消耗，为新能源的普及利用提供时间保障。二是关企互动共同助推“低碳型”企业的发展。通过互联网电子邮箱、互访、电话联系等形式，搭建关企信息交流平台，宣传有关助推低碳经济发展的相关政策、规定等，并适时介绍各类低碳型企业的先进经验，实现关企良性互动和双赢的目标，共同助推中国低碳经济的发展。

⒊合理界定海关职能，进一步完善政府管理机制。在监管高能耗产品进出口的过程中，海关承担着十分重要的职责。首先，制定未来碳减排应对策略，包括提高清洁能源消费占比，碳捕捉与埋存，编制碳排放清单。因为建立健全温室气体排放数据统计和管理体系是开展减排工作的基础。其次，由海关对企业进行宣讲，要求他们在低碳经济理念的指导下，制定未来发展规划，积极向低碳产业转型。再次，协助政府设计一套适当的激励或约束机制。同时大力扶持新兴低碳行业，实现产业结构的优化升级。还要把好高能耗产品的进出口关，控制高耗能高排放行业过快增长，加强行业制度建设，强化目标责任制的落实和评价考核，确保节能降耗指标的顺利完成。对重点行业、重点企业设立专题进行研究，为制定有效的、切实可行的减排技术路径提供科学的数据支撑。

发展低碳经济是作为负责任的大国实现和平崛起和可持续发展的必然选择，顺乎世界潮流、合乎我国国情。实现低碳经济的路径选择主要集中在技术创新、消费方式创新、政策创新、环境金融创新等方面。对海关而言，如何助推中国低碳经济的发展，既是压力，也是挑战，是对海关政治远见和政策水平的一种考验。笔者认为，海关在助推“低碳型”企业发展中应防止两种倾向：一是防止低碳经济概念被“恶用”。海关在确定“低碳型”企业范畴时应防止某些不法企业利用和曲解低碳经济，打着低碳经济的旗号，骗取相关优惠政策；二是防止产能过剩、一哄而上。对于新兴的光伏和风电产业等产能过剩的行业必须要有科学的认知，这样，才能设计出一套具有应用前景的制度。

［1］付慧．低碳经济研究综述［J］．安徽农业科学，2010，（38）．

［2］郑春芳，赵亚平．“碳关税”我国出口贸易的影响及对策［J］．经济纵横，2011，（03）．

［3］刘志荣，陈雪梅．论循环经济发展中的政府制度设计［J］．公共管理，2008，（04）．

［4］卢金军．太阳能电池的研究现状和产业发展［J］．科技资讯，2007，（18）．

［5］夏蓉．中国进出口贸易中隐含碳排放量分析［J］．中南财经政法大学研究生学报，2010，（06）．

（责任编辑：牟春野）

Designing of Customs＇Regulatory System about High Energy Consumption Products under the Low－carbon Economic Development Situation——Makes Monitor Solar Panels as an Example

Chen Yi

As a responsible big country，China should respond to the international demands of saving energy and reducing emission．The Twelfth Five－Year Guidelines＇goal about＂maintaining growth，adjusting structure，promotingtransformation＂is the positive response against its conditions．The use of new energy seems to be common sense about country policies and the people＇s expectation．But the Japanese nuclear leak caused by the earthquake subvert our ideas．In this paper，recognition of China＇s high export volume solar panels＇goal is to propose a proposition that new energy unnecessarily lower consumption and emission．Customs should recognize this fact，improve and perfect the relevant systems design，and then implement appropriate regulatory policies．

low－carbon economy；solar panels；customs＇regulation；system design

F124．5

A

1007－8207（2012）09－0035－05

2011－12－31

陈奕（1978—），女，上海人，复旦大学社会发展与公共政策学院2010级博士研究生，研究方向为社会发展与社会政策。