有效把住人大监督流程中的闭合关口——关于做好新形势下人大督办工作的几点思考

□ 曹儒国

人大制度研究

有效把住人大监督流程中的闭合关口
——关于做好新形势下人大督办工作的几点思考

□ 曹儒国

无论是实践工作者，还是理论工作者，讲得最多的是怎样“创新工作方式、增强监督实效”，讲得最深的是怎样“运用刚性手段、增强监督实效”，这既说明“实效”最受社会关注，也说明“实效”远未如期实现。

当前，研究、讨论监督法，无论是实践工作者，还是理论工作者，讲得最多的是怎样“创新工作方式、增强监督实效”，讲得最深的是怎样“运用刚性手段、增强监督实效”，这既说明“实效”最受社会关注，也说明“实效”远未如期实现。笔者认为，人大监督是一个闭合的程序，有监督的起点，必然有落实的终点。那么，在实践中怎样前伸后延督办、如何强化跟踪督办，笔者建议应从以下几个方面权衡把握，着力推进。

一、人大督办之重新认识

各级人大常委会真正要把督办工作抓出成效、抓出权威，必须先弄清四个“是什么”的问题。只有这样才能依法有序加强和改进督办工作，才能确保人大监督工作实效。

1.人大督办的概念是什么。目前，关于人大督办的定义，没有统一的、明确的概念。但是，我们可以从监督法、地方组织法等法律条文中去解读，从人大开展的监督实践中去概括。笔者认为，人大督办是指人大及其常委会在依法行使职权的过程中，保证法律权力有效行使和监督事项落到实处的一种具有强制性和处罚性的工作手段。

2.人大督办的客体是什么。也就是说对谁实施直接或间接的督办。从狭义上来讲，“一府两院”由人大选举产生，对人大负责，受人大监督，同级“一府两院”是当然的督办客体。从广义上看，人大围绕本行政区域内的重大事项作出的决议、决定是一种“小立法”，具有广泛的约束力，除同级“一府两院”要严格执行外，本行政区域内的一切机关、团体和公民都必须遵守和执行。厘清这一认识，对于垂直管理的部门单位实施监督提供了法理上的依据。

3.人大督办的原则是什么。一是法定议事原则。人大开展督办必须恪守人大集体行使权力和不直接处理具体问题这两个最基本的监督议事原则。二是法定职权原则。人大开展督办必须与法律赋予人大及其常委会的职权相符，不得超出职权范围。三是法定效力原则。督办内容必须是由人大及其常委会、主任会议或专门委员会形成的发生法律效力和符合法定职权的事项。

4.人大督办的事项是什么。目前，人大督办的事项来源于不同的层次，并以不同的形式具体反映。包括人大及其常委会的决议、决定；人大代表提出的建议、批评和意见；人大常委会形成的审议意见；人大常委会执法检查、视察和专题调查研究中提出的意见和建议；人大常委会主任会议交由“一府两院”或有关部门办理事项；上级人大常委会交办和本级人大常委会转办的人民群众来信来访等其他需要跟踪督办的事项。

二、人大督办之现状反思

人大监督效果的打折、监督权威的削弱，与人大开展监督“重程序轻结果、重形式轻实际、重和谐轻较真”的定位、思路和要求密切相关，也与人大督办的缺位、错位、不到位紧密相连。从目前督办工作的现状来看，主要存在四个不容忽视的问题：

1.从督办的主体来看：令出多门，力量分散。目前，关于人大督办工作的法律规定、制度建设都比较落后，除监督法第十四、二十、二十七条中对“一府两院”执行落实审议意见、决议决定进行跟踪督办作了较为原则的规定外，尚无一部法律对人大督办工作从主体、客体、程序、要求、处置等进行比较明确的规定，即便有些省、市、县人大常委会在这项工作上进行了大胆、积极、有益的探索，出台了一些跟踪督办办法或意见之类的规范性文件，但因没有法律、制度对人大督办工作的具体明确，这些督办办法或意见也是“各施各法、各有各表”。这种法律、制度上的缺失、混乱，使得当前的人大督办工作杂乱无序，力量分散。比如，人大代表的建议、批评、意见主要由联工委负责督办，平时由相关委室督办；常委会的审议意见、作出的决议决定、执法检查意见、评议意见等既有常委会办公室督办科负责的，也有专门委员会或工作机构负责的；人大信访件的督办既有常委会办公室信访科负责的，甚至有领导秘书代为督办的。这种条块分割的督办现状既让督办客体无所适从，也分散了人大督办力量，削弱了人大监督实效、督办权威。

2.从督办的领域来看：事没督好，人没管到。人大督办的事项很多，方方面面、林林总总，因为体制的原因、力量的原因等，我们可以看到督办工作还存在漏洞与缺失。比如，督办事项涉及条管部门的“管不到”，对象有工商、税务、质监等；督办事项涉及强势部门的“督不动”，这样的单位不是不理睬，而是虚与委蛇，表面应付；督办事项涉及协助部门的“懒得理”，在指导思想上，往往只重视大事情、大单位，忽视小问题、小单位；督办内容比较宽泛、比较原则的，想不出办法，找不到切入点；要求非常具体、非常明确的，又走马观花，浮光掠影。人大监督要求人事结合，但人大在督办过程中，既不可能像组织部门考察干部一样深入，也不可能像纪检监察查处干部一样细致，哪怕是人大行使任免权时，其“被行使”的问题，尚未有效解决，任后监督更是空洞无物、形同虚设。

3.从督办的过程来看：督而无序，办而无章。督办作为人大监督程序中最后和最关键的一个环节，其自身也是有程序、有步骤的。一般来说，人大督办程序包括：督办立项、通知转办、跟踪催办、执行反馈、立卷归档。但据了解分析，当前各级人大能够严格执行这些程序、流程实施督办的很少。开展督办多半是领导推动式的督办、联络感情式的督办、隔靴搔痒式的督办，怕伤害感情，怕搞乱团结，怕破坏和谐。还有一些督办主体，为了完成督办工作任务，不及时跟踪、不适时反馈，以电话督办代替现场督办、以文件督办代替会议督办、以汇报材料代替督办专报，督办越来越趋向简单化、形式化、程序化。这种没有目标、缺乏要求、管理无序的督办形式，既浪费了人大督办资源，也折损了人大监督形象。

4.从督办的结果来看：雷声较大，雨点微小。人大无论作出哪种规范性要求，无论是谁具体负责经办，我们都会看到在会上强调是那么的重要，在嘴上讲的是那么的重视，但结果往往是工作落实在会议上、效果体现在汇报上、责任追究在口头上。监督法颁布实施以后，各级人大为了增强人大监督实效，都不约而同地提出要综合运用七种监督手段，刚柔并济，打好“组合拳”。但是，从各地当前的实践来看，行动并不彻底，效果不尽如人意，除询问用得普遍点以外，质询、特定问题调查和撤职还没有一个地方真正运用。哪怕是询问，笔者也不觉得它是一种监督手段，它只不过是各级人大行使监督权时必经的一个工作环节而已。人大督办如果不能摆脱顾虑、不敢动真碰硬，人大监督就难以取得实效，其结果必然是“雷声大、雨点小”。

人大督办的问题客观存在，由来已久。但是，我们不能漠视，不能放任，而要从深层挖掘根源，从根本查找原因。笔者分析，主要有“五大”原因：

第一是体制有诟病。从法理上来讲，党委、人大、政府三者之间，虽然不同于西方的分权制度，但是，事有所属、权责有限还是泾渭分明的。比如，重大事项的决策程序，就是党委决策、人大决定、政府执行。然而，在现实中，一方面，因为强调坚持党的领导，人大监督时时处处、大事小情都要向党委汇报，社会上就有人讲，人大监督说到底，是党委在监督；一方面，因为党政不分、以党代政、政府领导兼党委领导，人大处于两难境地，只能说说话、举举手，画个圈、做个样。

第二是机制有缺失。比如督办机制，目前没有固定的、成熟的、可供指导实践的督办办法或督办条例，各级人大开展督办工作只能摸着石头过河。因为缺少相关法律或制度的刚性规定和约束，人大督办要么失之过宽，要么施之过严，无法让监督客体产生紧迫感、责任感和敬畏感，人大督办的事项往往付诸流水、化于无形。比如公开机制，人大监督不应是一种内部监督，人大督办不应处于封闭状态，而应公开透明、多重制约。但是，人大督办很大程度上还是内部督办、闭门督办，人民群众、社会舆论对督办的事项、进展、效果却不甚了解，督办力量比较单一、薄弱。

第三是认识有偏差。监督不是找茬，制约也不是掣肘，监督与制约、支持与促进，是人大开展监督工作并行不悖的两条原则。但是，在监督实践中，少数人只讲支持，讳言监督；只讲和谐，不讲原则；只讲做了，不讲效果，特别是在督办环节上，人大自身过于强调监督的尺度、督办的分寸，过分强调多栽花、少栽刺。这样的一种认识，不仅忽视了监督客体的主动配合、自觉接受和法律强制，更加忽视了监督权力的人民属性，无法树立“人大监督要受人民监督”的正确认识，履职的目的和监督的角度在不知不觉中出现了错位、产生了偏移。

第四是手段有不足。人大开展监督的手段，监督法规定的有七种，但督办的手段就明显地被软化、弱化。目前，对于督办手段上的赋予与探索，形式很多，湖南省常德市人大有五级督办、外地人大有三层督办，等等。但是，这些形式或手段都只从督办主体的规格上进行了强调、明确，而对于督而不办、顶住不办、办而无果等影响人大监督效果的不良行为、违法行为，没有刚性的、惩罚性的处置、惩戒手段。因为手段的缺失，对于人大的督办事项，我们不得不承认，有时候督办客体办或不办皆没有实质上的不良后果。他们有时间、有条件就认真办；没有时间、办理困难就拖着办，人大无可奈何，督办效果很大程度取决于领导是否开明、是否讲法。虽然监督法的撤职可以起到震慑作用，但是，认真解读一下“撤职案”这一监督形式，其对象之特定、程序之繁琐、要件之复杂、取证之艰难，非一般提出主体可以独立完成。以至到目前为止，查处、处置的国家机关工作人员中很少是经由人大发现、通过委员提出的。难怪有人讲，人大监督可有可无。

第五是自身有弱点。人大督办效果难如人意，要一分为二，辩证地看待，其自身的不足、存在的软肋，也是比较明显的。一是督办事项指向不明。形成的决议决定、审议意见等空洞乏物，脱离实际，不具针对性、可行性和操作性，让督办客体无所适从、无处着力。造成这一问题的原因，主要是调研基础不扎实，具体表现为：受人左右，视察、考察、调研活动按监督对象汇报的思路和安排的线路进行，结论难以全面、客观；喧宾夺主，调查组人员安排不科学，工作人员多，代表委员少，导致了解情况的没有表决权，有表决权的不了解情况；浮光掠影，匆匆忙忙下去，匆匆忙忙上来，甚至一天要跑几个单位，只听汇报，难聚民意；调而不研，以致审议发言歌功颂德、评功摆好，问题抓不住关键，建议切不中要害。二是督办力量配置不强。人大常委会办公室作为主要的督办主体，设置的督办科往往只有一到两个人，力量明显不足；专门委员会或工作机构开展督办，各自为政，难以有效联动，进一步分散了督办力量。三是督办主体立场不明。因认识上的问题、利益上的问题，不愿动真碰硬，不敢较真较劲，当和事佬、做老好人，这些在一些督办主体的心里仍有很大的比重。凡此种种，均影响了督办的力度和效果。

三、人大督办之建议举措

在经济建设中，发展是解决问题的根本。在民主发展上，改革是加快进程的关键。当前，要增强人大监督实效，树立人大督办权威，笔者建议，从两个方面改革创新，齐头并进。

一方面，从体制上破解，理顺关系，摆正位置。当前，对于人大监督，党委“不愿”、政府“不想”、人大“不能”的尴尬局面要想从根本上解决，必须在任何时候都要清醒地认识到，党委与人大之间是领导与被领导的关系，人大与政府之间是监督与被监督的关系，三者之间，任何时候都不能错位、越位、缺位。其实，党委执政为民、人大代民议政、政府为民服务，其出发点和落脚点都是一致的，都是为了人民。因此，对于党委，要放权于人大，支持依法履职；要收权于政府，防止权力扩张；要控权于自己，不能以党代政。对于人大，加强党的领导，但不能让党的监督代替人大监督；服从党的领导，也不能被动服从，更不能盲目服从，而应依托人民的力量，厘清党政之间的关系，让自己的监督依法顺民。对于政府，既要接受党的领导，又要接受人大监督，不能将自己视作党的领导，规避人大监督；更不能简单地应付人大监督，而要摒弃私心杂念，相信人大监督的出发点。

另一方面，从自身上加强，多措并举，做实督办。人大督办是人大自己的事情。因此，要在深入调研，不断增强决议决定、建议意见等督办事项前瞻性、针对性、科学性的基础上，进一步从自身加强以下四个方面的工作。

1.建立健全机构及机制。建立健全人大常委会专门的监督工作机构，并充实其人员，有效解决精力不集中、规格不对等、督办不经常的问题，从而从制度和机制方面不断完善人大的自身建设。

2.协调三方力量。今后，人大要监督的事项越来越多、越来越细，督办的事项相应也与时俱进、与日俱增，在自身人手力量不足的现实情况下，要善于协调各方、借势借力。一是协调内部的力量。要横向协调督查工作委员会与各专门委员会、常委会工作机构的力量，调动各方积极性和主动性，防止推诿扯皮，争功诿过；要纵向协调上下级人大的督办力量，加强沟通衔接，促进上下互动。二是协调外部的力量。人大平时的督查督办，要善于借助监察、审计等政府内部的监督力量，向它们及时抄送通报人大督办事项，达成监督共识，借势辅助力量，助力人大督办工作。三是协调中坚力量。要把人大代表作为推动人大督办工作的中坚力量，充分发挥联系人民群众、人大机关、人民政府的桥梁纽带作用，积极调动他们的监督热情，切实拓展监督的深度和广度，增强督办工作实效。

3.规范四个环节。人大督办要讲程序，程序合法，督办才有力度。一要规范交办环节。督查工作委员会在人代会、常委会会议、主任会议结束后，要对形成的决议决定、建议意见、审议意见、评议意见等在规定的时间内，以会议交办、文件交办的形式，明确“一府两院”的办理要求。在这一环节上，要避免“议完就了”和“文来文往”；要改进交办方式，不能简单地将形成的审议意见交给办理部门，而应创制交办文件，专门交办；办理部门要在规定时间内报告整改落实方案。二要规范督办环节。无论是专题督办，还是联合督办，不管其督办形式如何，督办主体都要主动跟进，阶段性地组织采取听汇报、调查、暗访、座谈、询问、约见等多种形式，及时掌握督办事项落实进展情况，提出相应意见和建议，不要等到常委会或主任会议要听取汇报了再去督促了解。三要规范反馈环节。反馈是双向的。办理部门在向人大反馈之前，督查工作委员会要汇同相关工委对督办事项落实情况的报告进行初审，并提出意见，对没有与事项要求形成呼应的，要予以退回，以维护审议意见的严肃性。人大如何反馈，以哪种方式反馈，主任会议要根据落实情况和督查工作委员会提出的意见作出安排，包括书面报告、向主任会议报告、向常委会报告，或对“一府两院”提交的落实报告进行再次审议和满意度测评，做到有始有终。四要规范公开环节。要采取公报、广播、电视、报纸、网站、简报、微博等不同方式，及时公开办理落实结果，切实增强督办工作的透明度。具体操作上，要公开内容，将人大督办事项全面公开，提高督办事项形成质量，实现人大监督与社会监督的有机结合；要公开过程，将督办主体交办的过程、督办的过程和“一府两院”研究的过程、落实的过程，相互反馈的过程等逐一公开，增加督办压力，推行“阳光督办”。

4.健全五项制度。一要健全督办制度。这是当务之急的工作。地方人大最好是全国人大要在总结督办经验、梳理法律法规、清理督办制度的基础上，出台指导各级人大开展督办工作的规范性文件，从法律和制度层面上规范督办主体、督办程序、处置办法等，提高人大督办工作的制度化、规范化、程序化水平。二要健全工作制度。各级人大督办机构要不断完善岗位责任制度、公开承诺制度、组织视察检查制度等内部管理制度，确保人大督办严格按程序、按制度进行，摆脱人情制约，杜绝人情督办。三要健全再审机制。人大督办不能止于办理单位研究处理情况的报告，而要实行连续性的跟踪督办，不达目的不罢休、不见实效不放手。对于督办主体认为办理情况不尽如人意，要进一步加强督办，适时启动二次审议，重新听取和审议“一府两院”的专项工作报告，提出针对性更强的审议意见，要求重新办理落实。四要健全处置机制。对于督办事项办理态度不认真、措施不得力的，拒绝不办、故意拖延的，敷衍应付和弄虚作假的，要大胆运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性监督手段，树立人大监督权威。同时，各级人大还要创新处置方式，参照党委、政府处置干部和国家机关工作人员的措施，研究探索简便、实用、有效的处置方式，增强人大督办工作实效。五要健全考核机制。要探索建立对人大督办工作的考核机制，科学评估人大督办的成效，为人大代表和人民群众监督人大工作提供事实依据和客观凭证，推动人大督办工作纵深发展，最终促成问题得到解决。

（作者系湖南省常德市人大常委会主任）