我国国有公益性企业改革的路径探索

□武文莉

（中共吉林省委党校，吉林长春130012）

我国国有公益性企业改革的路径探索

□武文莉

（中共吉林省委党校，吉林长春130012）

国有公益性企业是政府职能的延伸，并以整个社会福利的最大化为目标，实现政府的某种功能。我国国有公益性企业在发展中存在许多问题。对其改革的路径主要是从促进国有公益性企业发展与社会进程相适应、加大监督力度以及创造民营企业参与竞争的条件等方面进行探索。

国有公益性企业；改革；民营企业

在我国，供水、供电、供气及公共交通等公共产品的供给，经历了由政府全部承担到企业化的有限供给过程。国有公益性企业在公共产品的提供上发挥了积极的作用。然而，在其发展过程中还存在着一定的问题。因此如何有效提供公共产品、实现公共效益最大化是探索国有公益性企业改革路径的时代要求。

一、我国国有企业与国有公益性企业

国有企业是一种特殊的企业，按照世界银行给出的比较权威的定义，即国有企业是政府（包括政府部门）拥有的或（不管通过什么途径和方式）实际控制的经济实体。国有企业是政府职能的延伸，国有企业要实现政府的某种功能。而政府干预经济是为了弥补市场缺陷，必须以整个社会的福利最大化为目标，所有国有企业也必须服从这个目标。［1］

1．我国国有企业按照上述定义大体上可以分为两种情况。第一种情况是竞争性国有企业。竞争性国有企业的政企分开应该更为彻底，政府既不应该干预此类企业的决策和内部事务，也无对其进行扶持帮助的义务。竞争性国有企业在机制上要更加市场化，要独立承担经济法律责任，要面对市场竞争优胜劣汰乃至破产退出的风险；第二种情况是功能性国有企业。主要包括以下三种类型：一种类型的功能性国有企业是基础设施和公共产品的供给。如供水、供电、供油、供气、提供公共交通等。这个领域公益色彩很重，企业的社会责任与企业自身的经济利益有时候是冲突的。第二种类型的功能性国有企业是重要资源的开发。企业的经济利益和资源环境目标有时是不一致的，重要资源开发由国有企业来进行，可能会更好地平衡企业的经济利益和资源环境的目标。第三种类型的功能性国有企业是关系国计民生的重要企业，它需要承担特定的社会、产业目标，国有经济需要对其继续保持控制力。带有特殊社会功能或者经济功能的国有企业主要是在市场化的内部改革加上完善对出资人的管理，再加上行业性的社会监督，以防止企业利用垄断地位损害公众的利益，也就是从事公共服务行业的国企，应将服务公众作为最高的目标。［2］这种做法纠正了中国现在所实行的“营利性”国企的弊端。

⒉我国国有公益性国企兼顾为社会服务和企业持续发展的双重目标。具有公益性质的国有企业具有这样一些共同特征：一是其产品或服务关系到国民经济发展和人民生活的保障；二是在经营中存在不同程度的垄断因素，有些是寡头竞争、有些是独家经营；三是产品或服务的价格由政府控制，企业并没有定价权；四是企业的社会效益高于经济效益，经常会承受政策性亏损等等。具有公益性质的国有企业在我国经济发展和人民生活中发挥着重要的保障作用，尤其是在外部经济环境发生剧烈波动或发生突发性事件时表现更为明显。现代经济学研究表明，有两种产品是不能通过市场进行调节的，一种是公共物品，一种是自然垄断性产品。公共物品最常见的如国防、公安司法、义务教育、公共福利事业等，当然现在纯公共产品的范围是比较狭小的，但准公共产品的范围较宽。国有公益性企业在产品的提供上应该符合这一经济常识。从国有公益性企业提供的产品特征来看，由于其具有经济学上的准公共产品的特点和行业上的垄断性的特征，而这些具备自然垄断经营的产品一般具有网络经济的特征，即依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务是无法流转到社会消费领域的。这些网络最优方式就是建立一套供应网络，这样既有利于经营者，也有利于消费者。无论是成熟的市场经济国家还是处于转型的发展中国家，国有公益性企业在推进基本公共服务均等化、保障民生、维护社会公平正义、保持社会稳定等方面，在一些关系国计民生的基础性、公益性行业领域都发挥着不可替代的作用。

二、我国国有公益性企业发展面临的问题

伴随着市场化改革，当前我国国有公益性企业发展也出现了一些新的问题。由于国有公益性企业具有市场的自然垄断性、设施的基础性及服务的地域性等特征，投资规模大和资产的专用性强，结果是对应的投资回收期延长。国有公益性企业在公共产品的提供过程中，为了获取尽可能多的局部利益，必然会产生寻租冲动，从而侵占公众利益。

⒈国有公益性企业的改革落后于社会发展的进程。秉承渐进式改革的逻辑和思路，国有公益性企业在很长时间内一直都属于我国经济体制改革的“存量部分”而未进入改革议程。目前，我国已进入经济改革的“深水区”，开始触及深层次的经济体制和政府管理问题。国有公益性企业由于其本身的政治、经济特性和历史原因，是我国经济体制中集合了政治因素和经济因素的交叉领域，改革的难度较大。随着我国经济体制改革的不断深入，国有公益性企业基本还延续着行政命令控制体制进行资源的配置和管理，行业外的竞争力量无法进入行业内参与竞争，行业资源配置效率和经济效率较低。［3］（p16）而滞后的国有公益性企业改革已经显现出其对国民经济快速和可持续发展的制约性。在一个缺乏充分竞争的封闭体制内，必然会导致利益集团通过寻租来维持垄断地位和阻碍市场机制的导入，使改革半途而废，进退不得。这不仅会使国有公益性企业本身的技术和经济效率低下，投资不足，制约国民经济的快速发展；同时，还会造成比较严重的社会分配不公问题。由于不能充分利用市场机制，国有公益性企业的运营和发展只能靠国家投资，由此挤占了有限的财政资金。改革实践已经证明，只有按照市场机制的要求，明确政府和市场的界限，并充分利用市场机制才能有效解决国有公益性企业所提供的公共产品稀缺问题。因此，只有进一步加快国有公益性企业市场化改革进程，才能使国有公益性企业具有生机和活力；才能促进我国经济社会的快速发展。

⒉国有公益性企业改革缺少外部推动力量。从我国国有公益性企业改革的历史实践看，大多数改革是由行业的主管机关主导进行的，采取的是一种自上而下的改革方式，基本上是由体制内的驱动力量决定着改革方式并推动改革进程。这种改革的压力主要来自于解决困扰国有公益性企业发展的供给短缺问题。在改革方案的设计上主要是在保持国有公益性企业体制的前提下，找到提升国有公益性企业效率的方法，对国有公益性企业只是一种改良。而在社会短缺问题等基本问题的解决方面，必然会把国有公益性企业改革的重点放在社会公平、市场竞争和资源配置效率等目标上。而这必然要触动原有的体制。在这种情况下，改革不仅仅是一个“如何做大蛋糕”的问题，也不是可以通过体制内的增量改革来实现的问题。目前的改革是一个“如何切分蛋糕”的问题，这必然会涉及相关人员和相关部门的利益调整，用改良的方式已经无法解决这一问题。因此，为了继续深化改革，必须充分利用国有公益性企业外部的力量来推动，这些外部力量包括广大消费者和社会民意。

⒊对国有公益性企业效率和效果的监督机制仍不健全。国有公益性企业在计划经济时期一直由政府职能部门直接管理。然而，在投资主体多元化的今天，如何对国有公益性企业实施有效监管一直是没有从根本上得到解决的问题。特别是经过多次机构改革和职能转变，使得地方政府在行业监管方面的监管职能趋于弱化，致使政府监管乏力。不仅如此，行业的绩效考核指标体系也不完善，缺乏公共产品的服务标准，监管手段单一，技术落后。比如北方城市冬季供热企业的供热质量是否达标，由于受技术手段的限制，无法科学计量。特别是对违规企业缺乏有效的处罚措施。在服务价格方面，由于缺乏成本约束机制和有效监控，无法准确审核企业所公布成本数据的真实性。价格随着成本的增加而提高，而成本的增加又缺乏相应的约束，以致于使成本越增越多，价格也越提越高，最终形成亏损－补偿－涨价－亏损的企业生存怪圈，致使所提供的公共产品或服务的质量低，价格高，群众对此反应强烈，无法满足城市居民对公共产品的需求。

缺乏广大消费者参与行业监督管理的有效机制。国有公益性企业与城市经济发展和人民生活息息相关，它所提供的公共产品或服务涵盖整个社会。其提供产品或服务质量的好坏，消费者是最有发言权的。然而，由于信息披露制度不完善，企业与消费者之间信息不对称，在公益性企业提供公共服务的过程中，本应享有知情权和参与权的广大消费者却无法参与监督的全过程。消费者知情权与参与权的缺失使其在购买企业提供的公共产品和服务中始终处于弱势地位，既没有话语权，也无法有效维护自身权益。［4］

⒋民营经济进入国有公益性企业经营领域仍面临较多障碍。尽管我国政府已经多次出台了促进民营经济进入国有公益性企业经营领域的法规和政策，如2005年国务院就公布了“非公经济36条”，提出“鼓励和引导民间资本”进入国有公益性企业经营领域。但在实践中，由于国有公益性企业改革的滞后和改革的系统性不足，目前我国大多数国有公益性企业尚缺乏明确的民营经济进入的规制框架。一方面，放开准入的领域有限，特别是在纵向一体化和横向一体化格局下，仅仅开放那些无法展开实质性竞争的环节；另一方面，准入条件过于苛刻，缺乏明确的投资回报预期，无法激励民营经济进入该经营领域进行投资。可以看出，民营经济进入我国国有公益性企业经营领域实际上面临一个“玻璃天花板”。一些正式和非正式的进入加大了民营经济进入的成本，甚至使得民营经济进入国有公益性企业经营领域成为不可能。因此，目前民营经济进入国有公益性企业经营领域的状况依然不理想。

三、我国国有公益性企业改革的路径探索

我国国有公益性企业改革的指导思想主要包括：尊重客观事实、借鉴已有经验、制定科学合理的路径计划，同时坚持渐进、系统的改革观，尽可能地用最小的代价得到最成功的结果，实现资源合理配置、行业高效运作、消费者最大受益，最终实现整个行业科学可持续性的发展。

⒈进一步探索国有公益性企业改革与社会发展进程相协调的路径。从公益性的角度讲，实现公共利益是国有公益性企业改革的最终目标和定位。从企业的角度讲，国有公益性企业又有着盈利的欲望。随着社会发展进程的加快，社会公共需求也在不断地发生变化。因此，如何正确处理国有公益性企业的公益性与经济效益的关系，使国有公益性企业的发展与社会发展相适应是国有公益性企业改革的关键。国有公益性企业经营管理的经济效益与所要实现的公共利益是相互联系的，国有公益性企业的设立是为了弥补市场配置资源的缺陷、提高资源配置的效率。国有公益性企业的改革要解决其自身的趋利问题。尽管国有公益性企业与一般性竞争企业相比会损失一定的市场效益，但其会提高整个社会资源配置的效率。因此，只要国有公益性企业所带来的公共利益大于损失的市场效益，设立国有公益性企业就是符合经济效率的。而国有公益性企业达到的公共利益取决于其本身的经营管理效率，只有企业以最低的成本获得既定的效益，才能保证公共利益的实现。反之，就会造成社会资源的浪费，损失的还是公共利益。为此，相关的管理部门还要设置一系列的考核指标，以保证国有公益性企业的公益目标和管理效率。同时，政府要坚持国有公益性企业的公益性特征，运用公共财政补偿企业的经营成本，为群众提供品种更丰富、质量更高的基本公共服务。而大量市场外部性的存在，也迫使政府必须提供必要的公共服务以保障经济的基本运行。国有公益性企业改革要实现的目标实际上应该是在政府的监管下，实现良好有序的市场运作，即坚持市场化线路专营情况下，加大政府的管理能力。［5］

⒉进一步加强利益相关者对国有公益性企业工作的监督。国务院国有资产管理委员会副主任邵宁在“‘十二五’国有企业改革方向”的报告中强调，“公益性质的国有企业在我国经济发展和人们生活中发挥着重要的保障作用”，因此，要“实施有效的行业监管，包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制，提高透明度，防止企业利用垄断地位损害社会和公众的利益”，并达到“形成规范合理和政府间政策安排，以兼顾企业为社会服务和企业持续发展的双重目标”。存在自然垄断的市场，是不完全竞争的市场。如何实现这些设想以及通过什么途径达到这些目标是进一步深化国有公益性企业改革的关键。国有公益性企业的规范化运行，要求政府必须判断准确、决策正确、效率高超、廉洁勤政，并且从宏观到微观的监管必须到位。许多国家的经济发展经验表明，在自然垄断存在的情况下，如果政府的管理不到位，自然垄断型企业和公共服务型企业就会发展成为游走在市场边缘的“经济实体”。对国有公益性企业应实行在政府监管下有序的市场运作。要增强企业经营的透明度，加强对国有公益性企业的成本监审，引入独立的第三方对企业成本核算进行审计，并在此基础上由政府部门按照企业真实成本数据确定相关商品与服务价格并召开价格听证会，引入民众对于垄断商品与服务价格制订与调整的监督。

⒊进一步引进竞争机制，为民营企业进入国有公益性企业经营领域创造条件。2012年2月，温家宝总理在听取社会各界人士对《政府工作报告（征求意见稿）》的意见和建议时强调，推进垄断行业改革是经济体制改革的重要任务。与此相适应，是要促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领域，这不仅能缓解经济发展中的财政困难，而且能够推进整个公共事业的发展。因此，要为民营经济进入国有公益性企业的经营领域竞争和发展提供相关支持，出台贯彻落实国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”）的配套政策。国有公益性企业改革的正确方向就是用市场的办法来解决竞争性领域的问题。政府制定相应的政策保护民营企业的产权，让更多行业和领域的公有制经济与非公有制经济能够平等竞争，更有效地发挥市场的作用。在这方面我们可以借鉴国外的先进经验。以美国电信为例，因为只有四家公司独霸，所以价格差别不大。而在固定电话等基本电信服务方面，由于竞争充分，所以人们受惠颇多。在固定电话等基本电信服务方面，对于基本电信服务是放开的，网络电话等新技术的兴起对原先依靠铺设电话线路的固定电话服务构成了冲击，竞争激烈，固定电话话费也大幅度的下降，因此竞争给消费者带来了很大的福利。

总之，探讨我国国有公益性企业改革的有效途径，对进一步实现公共产品的有效供给、实现基本公共服务均等化将会发挥积极的作用。

［1］纪玉山．竞争性领域国有企业社会功能辨析［EB／OL］．http：／／www．sina．net，2006－08－31．

［2］国企改革未来方向［N］．瞭望新闻周刊，2010－11－08．

［3］戚聿东．垄断行业改革报告［M］．经济管理出版社，2011．

［4］周知民，李军国，刘剑明．国有公益性企业改革的思路与对策——以长春市部分国有公益性企业为例［J］．行政与法，2011，（04）．

［5］公益型国企需真正体现公益性［EB／OL］．光明网，2011－12－12．

（责任编辑：牟春野）

The Route Exploration of State－owned Commonweal Enterprise′s Reform of Our Country

Wu Wenli

The state－owned commonweal enterprise is the extension of government；it should realize some functions of government and its target is to realize the social welfare．In the state－owned commonweal enterprise of our country；there are some problems such as it isn＇t adapt to the development of society；the lack of supervision and the private enterprise can＇t get into it and so on．The main reform of route exploration is the development of the state－owned commonweal enterprise adapt the development of society，enlarging supervision，and creating conditions for private enterprises to participate in the competition，ect．

the state－owned commonweal enterprise；reform；private enterprise

F271．1

A

1007－8207（2012）10－0068－04

2012－03－10

武文莉（1971—），女，吉林公主岭人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，公共管理硕士，研究方向为公共管理。

本文系吉林省社会科学基金项目“吉林省国有公益性企业改革问题研究”的阶段性成果，项目编号：2011B308。