征地矛盾的调处机制研究

□谭峥嵘

（中共株洲市委党校，湖南株洲412008）

征地矛盾的调处机制研究

□谭峥嵘

（中共株洲市委党校，湖南株洲412008）

随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进，征地矛盾突出，给社会带来了诸多不稳定的因素。因此，不断健全并完善征地矛盾调处机制，及时化解征地矛盾，对于维护社会稳定，促进经济社会发展具有重要意义。本文对我国当前征地矛盾的类型和特点进行了总结并分析了征地矛盾产生的原因，从保障机制、监督机制、裁决机制三个方面探讨了征地矛盾调处机制的健全与完善。

征地矛盾；城市化；调处机制

随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进，征地矛盾日渐突出，给社会带来了一些不稳定的因素。尽管各级党委、政府十分重视征地矛盾的化解工作，不断提高征地补偿标准，但矛盾仍难以杜绝。因此，了解当前征地矛盾的类型和特点，分析征地矛盾产生的原因，研究化解征地矛盾的调处机制，为社会经济的发展扫除不稳定的因素，是当前各级政府面临的重要任务。

一、征地矛盾的类型及其特点

（一）征地矛盾的类型

据信访统计，目前被征地农民反映的征地矛盾有四类：一是征地补偿款的落实问题。征地实行的是一次性补偿（货币补偿、住房补偿），政府要一下子拿出一大笔钱，在财政并不宽松、发展任务较重的情况下是比较困难的，因而就会出现拖欠现象。我国《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村统一纳入集体经济组织管理范围。在土地补偿中，有的乡村干部贪污挪用土地补偿款等腐败行为激化了干群之间的矛盾，有些地方压低对农民的补偿标准，违规截留、挪用农地征用补偿金，更是对农民利益的直接剥夺。二是被征地农民知情权的保障问题。我国《土地管理法》和《土地管理法实施细则》明确规定了征地审批结果和征地补偿安置方案应当公告。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）明确要求，在征地依法报批前，要将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村经济集体组织和农户确认；确有必要的，应当依照有关规定组织听证。但实践中在老百姓没有参与权、表达权、知情权的情况下土地被征收引起征地矛盾的不在少数。三是补偿标准与出让地价悬殊问题。我国《土地管理法》规定的补偿标准公布后，政府与农民及集体收益分配的比例平均为35：1，1998年为30：1，之后的比例大体在12：1。扣除集体补偿和其他因素，农民的收益比重应该更低。有学者估计，改革开放以来，通过低价征地从农民手中转移的收入约15万亿元，而农民获得的补偿不到5%。土地的市场价格成倍上涨，农民的土地使用权却被禁止进入市场。农地国有化获得的垄断租金主要被中央政府、地方政府以及开发使用土地的企业占有。农民不能分享城市化、市场化带来的土地增值收益。土地发展权被剥夺，土地产权不清、产权（财产）保护法律制度缺失是重要原因。四是失地后生存保障问题。由于失去土地，大量农民的就业及社会保障无着落，切身利益被严重侵犯。据笔者调查，在失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足10%；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30%；而占60%的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地。困难农民大多年龄在四十至五十岁以上，其子女生活也不富裕，所在的集体经济实力又相对薄弱，使他们成为工作无职业，经济无来源，生活无保障的“三无人员”。

（二）征地矛盾的特点

农村土地征用中各种矛盾交织，就矛盾性质而言是人民内部矛盾，可以得到有效化解。笔者通过调查发现，目前农村土地征用中的矛盾具有以下四个特点：

⒈群体性。在土地征用中，农民对土地补偿期望值高，对土地无限眷念。因此，对达不到自己期望值的，就集体找政府“理论”，其中不乏一些无理要求及过激言辞。在拆迁中，农民自行突击建房，在宅基地上乱搭乱建，政府若依法制止，农民就会认为自己利益受损，征地矛盾由此加剧。而且征地矛盾一旦被一些人所蛊惑，极易导致一些不明事理的群众参与其中，形成群体性事件，影响社会稳定。

⒉尖锐性。一些农民在国家普法教育中学到了法律知识，但对具体的权利义务只知其一不知其二，有的甚至只讲权利，不讲义务。加上《土地管理法》实施较迟，相关配套法律法规不健全，在国家征用农民土地时，农民只一味强调国家保护农民土地承包权利，不达条件即不征用。而政府建设任务迫在眉睫，在强制强拆时，有时动用警力，从而使矛盾尖锐化，直至农民上访。

⒊隐蔽性。在农村土地征用中，农民因房屋拆迁、土地被征用、安置补偿等与已息息相关利益问题，十分敏感，有自己的意见和想法。有些矛盾暂时未显现，但早晚会露出冰山一角，若矛盾处理不及时到位，就会由量变到质变，如同火山爆发一样，引发深层次矛盾。

⒋复杂性。不少地方农村宅基地未确权及地籍资料不详不全，给征地中确权带来困难。在一些地方，过去农村无人问津的荒山、荒滩在征地中能变成钱，于是大家都主张权利，但由于土地权属不详而无法定论。在集体土地补偿分配的村民之间争论争吵不休，如集体塘口，分配就有以下几种方案：一是村组按户口分配；二是按受益灌溉农田；三是按兴修水利集资，但众口难调，分配中夹杂诸多潜在矛盾致使分配很复杂。另外二轮承包中超生户、受刑事处分的人等未分到田；征地安置中嫁城女、升学参军的要求安置；动迁中农民饲养的猪、牛、羊补偿等。总之，征地中遇到的问题及潜在的问题具有复杂性，处理起来十分棘手。

二、征地矛盾产生的原因分析

征地问题之所以在一些地方引发了矛盾，一是城市化、工业化进程加快，面对短时间内完成征地的压力，部分地方政府在一定程度上忽略或漠视征地应有的法律程序，从而引发纠纷；二是征地补偿安置制度设计本身存在问题，把补偿和安置混在一起，容易引起矛盾；三是缺乏有效的纠纷调处机制。［1］从征地实践及信访排查结果来看，既有制度方面的原因，也有农民自身的问题。具体来说，制度方面的原因包括：

（一）利益冲突是产生征地矛盾的根本原因

⒈利益分配机制的不合理性。据中国城郊经济研究会调查，由于土地长期计划征用，在土地用途转变增值的收益分配中，政府得60%至70%，村级集体组织得5%至30%，农民只得到5%至10%。［2］相关部门把征地费用给到农村集体经济组织后，看起来征地费落实了，补偿也到位了，但农村集体组织如何分配，问题至今也没有得到很好的解决。

⒉利益补偿机制的有限性。近年来，在中国进行城市化发展与规划建设中，倾向于大规模的造城运动，偏重于占用土地。大量农用地转为非农用地，为工业和城市发展提供了土地资源，而且通过土地征用和出让，为城市建设筹集了大量资金。但这也是以牺牲大批良田、对农民补偿偏低为代价的。农民对土地问题的上访主要由于征用补偿标准低，失地农民所获得的土地补偿费不足创业，又没有建立合理安置和社会保障制度，导致这些失地农民大都成了无地可种、无工作岗位、无社会保障的社会流民。这折射出我国利益补偿机制对于弥补利益受损群体作用有限，因而利益补偿方式有待改进。

⒊利益诉求渠道不畅通。从《土地管理法实施细则》和《征用土地公告办法》的有关规定可以看出，法律将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府。这种制度安排给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。在相关法律缺失的情况下，一旦发生征地补偿纠纷，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，导致农民状告无门；有些案件即使法院受理了，但在案件受理过程中受到来自地方保护主义的压力，农民很难胜诉。

（二）制度不健全是征地矛盾产生的主要原因

⒈征地补偿的标准低，方式单一。按照《土地管理法》和《土地管理法实施细则》的规定，土地补偿费计算方法采取“产值倍数法”，但这个标准没有考虑农民对土地的前期投入，没有计算近年来土地产出的增量，更没有充分考虑土地所在地段、土地地类、土地原用途、土地质量、经济发展水平、土地征用后实际用途等的不同来细化补偿标准、体现差别。这种测算方法难以准确地反映被征地的本质特征。从实际情况来看，这一补偿标准明显偏低，即使按照最高标准，也不能从根本上保障农民的生活。土地征收中补偿方式多采用货币补偿，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，造成了土地增值分配的不合理，从而使农民的长远生计无法得到解决。

⒉征地补偿忽视了农民集体土地权利。从《土地管理法》的规定来看，现行土地征收补偿范围并不包括对土地所有权的补偿，忽视了农民集体作为集体土地产权主体的权利，是一种不平等的产权转移行为。另外我国立法未明显界定土地发展权制度，现行土地征收补偿费用未能反映土地发展权的价值因素，特别是在经营性项目用地的土地征收中，土地发展权实际上无偿归于经营性项目的开发者，农民不仅没有因失去土地而获得发展利益补偿，也因此失去了发展机会。

（三）农民思想认识的局限性是征地矛盾产生的表面原因

⒈部分农民漫天要价，恶意索取。政府与农民就补偿数额进行充分协商，给予的补偿已经超过既定标准的数倍，被征地农民中大多数都同意了政府的补偿安置方案，但是极少数农民仍然漫天要价，拒绝领取补偿费用。有的则在政府公告以后，明知土地已被征收仍然不顾政府劝阻，在征收范围内抢栽青苗、抢建附着物和建筑物以求高额补偿。

⒉部分农民文化水平低，缺少法律意识。被征地农民多是处于社会低层，这个群体知识水平低，法律意识差，面对涉及自身重大利益的事件时多不知如何理性处理，往往通过上访途径反映，经过上访解决不了后，很可能采取过激方式，形成群体性事件。

三、完善征地矛盾的调处机制

（一）完善征地补偿保障机制

调处征地矛盾，重点应该放在保护农民合法权益、维护社会稳定上，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。总的原则应当是保证被征地农民原有生活水平有改善，长远生计有保障。一是提高征地补偿标准：征地补偿按土地原有用途、使用产值倍数法确定补偿费用，征用农村土地的土地补偿费不仅要考虑征地土地的自然属性，还要考虑土地的社会属性，即土地在城市中的区位、交通等因素；安置补偿费用还要考虑征地给农民带来的就业损失与社会福利损失。考虑城市支持农村、城乡统筹协调发展的需要，提高征地补偿在本质上是让被征地农民享受城市快速发展带来的经济效益。应坚持同地同价原则，全面落实征地区片综合地价，凡经济社会发展水平相近区域的土地，其征地或建设用地补偿价格应相同。同时，要逐步、适度提高对直接支付给被征地农民的补偿安置费用在征地成本、国有土地出让综合价款中的比例。二是要推行为被征地农民提供社会保障：第一，征地补偿安置方案应从以货币安置为主改为以社会安置为主，即征地涉及到被征地农民的安置，优先选择社会保障安置；第二，征地涉及到被征地农民安置的，没有实现社会保障安置，不得批准征地；第三，实行征地补偿费预存制度，在报批用地资料时，必须持有省或市、县国土部门出具的征地补偿费预存款进账凭证，否则，不予受理用地报批材料。这样，才能保证被征地农民社会保障安置费用到位。社会保障安置落实。［3］

（二）健全征地程序监督机制

规范土地征收程序，强化执行监督机制。目前土地征收、分配中的有些行政法规、规章及操作程序不尽合理是导致农民情绪激动，不断诉讼、上访的原因之一。为充分保障被征收农民的知情权、参与权，应尽快修订并完善相关法规、规章，确立兼顾国家、社会、农民集体和农民个人各方利益并有明确的法律规范作为保障的公正合理的土地管理、征收、补偿等制度，规范土地征收的程序。另外，要强化对征地行为的监督机制。首先，应加强对征地审批过程的监管。农用地转用和土地征用的审批权在国务院和各省、自治区和直辖市人民政府。各省、自治区和直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权，坚决防止和杜绝规避法定审批权限、将单个建设项目用地拆分审批的行为，从“源头”上把好关。其次，要严格执行土地管理责任追究制度。对违反法律规定非法占用基本农田的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免或者欠缴新增建设用地有偿使用费等行为，应当依法追究法律责任。

（三）建立征地纠纷裁决机制

根据我国现有法律、法规的规定，解决征地补偿安置争议的途径与方式主要有：一是向人民法院提起行政诉讼；二是向行政机关申请行政复议；三是通过来信来访向有关人民政府或者国土资源管理部门反映情况，提出建议、意见；四是申请征地补偿安置争议裁决。在四种解决争议方式中，信访已成为被征地的农村集体经济组织和农民选择解决征地补偿安置争议的主要方式。为了有效地解决征地补偿争议问题，引导被征地的农村集体经济组织和农民依法理性地表达利益诉求。应建立征地补偿安置争议裁决机制。同其他矛盾解决机制相比，裁决机制有以下优点：一是征地补偿安置争议裁决注重协调。裁决机关在受理前，都要求市、县人民政府组织争议双方进行协调，协调达成一致意见的，由市、县人民政府制作协调意见书，不再启动裁决程序；协调达不成一致意见的，或者市、县政府逾期不协调的，裁决机关才可以受理裁决申请，启动裁决程序。在启动裁决程序后，裁决机关还应组织争议双方进行协调，充分表达各自的意见和要求。经协调达成一致意见的，下达协调决定书并终止裁决程序；不能达成一致意见的，依法下达裁决决定。经过多次沟通和协调，双方的意见逐步趋于一致，就会为矛盾的顺利解决奠定良好的基础。二是征地补偿安置争议裁决更加专业。征地补偿是一项复杂的技术性工作，涉及到补偿标准的计算、地类的认定、被征地面积的测量、地上附着物的认定与测算、农业人口的核对、人均耕地面积的计算等诸多技术性和法律性问题。国土资源管理部门作为征地管理机关，拥有大量熟悉征地业务的工作人员，在一些技术性和法律性问题的认定上具有明显的优势，为迅速解决争议和化解矛盾奠定了基础。

［1］国土部官员称将探索建立征地纠纷裁决机制［N］．南方日报，2011－11－07．

［2］征地改革新规：农民补偿要能购买合理水平房屋［N］．第一财经日报，2010－07－14．

［3］中央党校课题组．当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议［J］．发展研究，2009，（04）．

（责任编辑：牟春野）

The Contradiction Mediation Mechanism of Land Acquisition

Tan Zhengrong

With China＇s rapid economic and social development and the continuous progress of the urbanization process，land acquisition obvious contradiction between the social factors of instability．Continuing to improve the land acquisition contradictions mediation mechanisms and resolving land acquisition conflicts have great significance for the maintenance of social stability and social development，and also for promoting economic．In this paper，the type and characteristics of China＇s current land acquisition contradiction summary analysis of land acquisition contradiction to explore mediation perfect the mechanism of sound land acquisition contradiction，from the three aspects of the protection mechanism，supervision mechanism，ruling mechanism．

land acquisition contradiction；city of；mediation mechanism

D922．33

A

1007－8207（2012）10－0021－04

2012－05－29

谭峥嵘（1973—），女，湖南株洲人，中共株洲市委党校政法教研部副教授，法学硕士，研究方向为经济法、土地法。