关于议会外交的理论思考（上）

□ 赵可金

作为国内民意代表机构，议会是近代政治的产物，不论是严肃的学术著作或流行的大众媒体，大凡谈到议会在制定公共政策时的种种辩论，往往将议会看做是国内政治发展的风向标，其议事场内的不少话题都能“一石激起千层浪”，引起世人广泛的注视；而一旦涉及外交事务，议会所扮演的角色又几乎千篇一律地被描绘成无足轻重的“沉默羔羊”。在他们看来，议会在外交领域根本不在最核心圈内，最多只配充当次要的配角[1]。尽管各国议会都普遍拥有立法权、预算权、宣战缔约权、人事任免权、倒阁权等重要权力，但议会在外交中的参与却十分有限。有学者认为就外交事务而言，议会的权能受到了自身缺陷的制约。外交要求速度，而议会做事经常拖蹋；外交要求谈判，而议会要么赞成，要么反对；外交要求保密，而议会经常泄密；外交要求专长，而议会议员欠缺外交专长；外交要求强有力的领导，而议会常常一盘散沙[2]。因此，尽管议会作为人民的代表机构必须拥有部分外交权，由于议会的上述缺陷，各国在赋予议会外交权时常常有所保留，而总是将主要的外交权交给行政部门，议会心甘情愿地把外交舞台留给政府首脑及其外交体系。即便在国会地位显赫的美国，总统在国防事务和外交事务领域也具有很大的自由度。阿隆·威尔达夫斯基认为，虽然美国具有一个总统，但存在“两种总统政治”：一种是在国内事务上的总统政治，另一种是在防务和外交上的总统政治。自二战以来，总统在控制国防和外交政策方面要比国内事务上更加成功，在国内事务上更多受到国会的牵制，而在国防和对外事务上相对比较自由[3]。即便像威廉·富布赖特、范登堡等长期熟悉外交事务的参议院才能发表言论，也是从不越轨。

议会外交的兴起

尽管所谓的议会外交在19世纪末开始起步，标志是1889年英国议会议员威廉·R·克雷默和法国国民议会议员弗亥德费克·派思在巴黎第一次召开了各国议会联盟会议，有9个国家的议会代表参加。但严格来说，议会外交实质性的起步是一战后以来的事情。一战的爆发，刺激了人们对秘密外交、宫廷外交和个人外交等旧外交的讨伐，那些承担着代表选民使命的议会议员们再也无法容忍旧外交给人们造成的伤害，使得倡导公开、民主和多边的新外交日渐占据上风。在此潮流下，议会在外交事务上开始尝试介入，比较著名的是美国国会否决了威尔逊总统亲手设计的《国际联盟盟约》，让总统在各国外交界面前颜面丢尽。即便如此，各国议会在参与外交上依然十分谨慎和有限，除了各国议会之间的访问和接触有所增加外，值得一提的就是一些地区性的议会组织，比如1949年成立的欧洲委员会议会，1952年的欧洲议会，1974年的阿拉伯议会联盟，1955年的北大西洋议会组织，1966年的拉丁美洲议会等，遍及世界各个地区[4]。议会外交发展的黄金时代是冷战结束后，不仅各国议会议员十分频繁地涉足外交事务，各类国际和地区性的议会组织层出不穷，而且议会外交涉及的领域也更加广泛，形式更加多样，地位日益提高。此外，各国参加各国议会联盟的多边外交活动日益积极和活跃，目前，各国议会联盟已经拥有148个成员国，并在日内瓦设立秘书处，每年召集两次会议就共同关心的问题进行讨论，以促进各国议会之间的接触、协调和意见交流。议会外交正在受到世界各国的高度重视。

议会外交的内涵与特征

相比议会外交的实践，议会外交的概念和理论发展相对滞后。人们在使用时还带有较大的随意性，特别是学术界对此尚缺乏严谨细致的探讨。关于议会外交的提法，在各国官方也是五花八门，比如“议会层面的国际合作”、国际合作的议会方面和议会参与国际事务和议会式外交。在中国，官方正式文件中虽然也有议会外交的提法，但更多的还是采用全国人大的对外交往之类的提法。不仅提法各异，在内涵界定上也是千差万别。比如有的把议会外交界定为议会在外交、国防和安全等政策上的立法和监督职能[5]。有的则把议会外交看做是议会从事的对外交往活动[6]。还有的把议会外交仅仅看做是各国议员开展的对外交往活动[7]。其实，界定议会外交，必须从外交的一般特征和议会的特点两个条件入手。从外交的一般特征来看，议会的外交职能肯定不全属于议会外交，仅仅是由议会和议员直接从事的以执行一国外交政策为目的的官方对外交往活动，才属于议会外交。

具体来说，议会外交具有四个基本特征：一是议会外交的主体是议会议员及其代表团成员，包括议会领袖、议会政党领袖、普通议员等，这些成员的正式身份是各国议会议员，代表选区利益，具有服务国家的责任。不具有议员身份的其他随从人员从事的对外交往活动，不能被视作为议会外交。二是议会外交的目的是代表国家和执行外交政策。是否代表主权者的意志是判断外交的唯一尺度。议会外交必须是代表国家或者执行外交政策的公职行为，是否以国家代表的身份出席涉外活动，是判断议员是否从事议会外交的重要标准，不以议员的公职身份而以普通公民的私人身份从事的对外交往活动，不能被视为议会外交。不管议员是否在职，只要不是由外交部安排行程或者未经作为首席外交官的国家元首或者政府首脑的授意而从事的涉外活动，一律不能被视作议会外交活动。三是议会外交的基础是双方或者多方议会之间的协议规定。与职业外交严格强调外交等级和外交礼仪规范不同，议会外交是一种灵活的政治性外交活动，代表团的规模、层级、接待规格、讨论议题、是否签署协议等完全取决于各方议会之间的协商，本着相互尊重和协商解决的原则，安排议会外交，任何一方都不得以任何理由勉强对方。四是议会外交的方式是对话、辩论、构建交流机制和参加多边议会组织等平等交流的渠道进行。议会外交一般是通过直接交流的方式，不通过任何中介环节进行。尽管各国议会制度差异很大，但在议会外交上都或多或少地具有类似的基本特征。

新中国成立后50多年时间内，全国人大及其常委会的“议会外交”一直存在一定的局限性，尽管全国人大成立之初即把对外交往工作放在重要位置，周恩来总理在第一届全国人大第三次会议上就特别强调：“值得指出的是，在各国人民的接触中，各国议会代表团或者议员之间的互相访问，已经成为一种越来越重要的形式。”[8]但由于总体外交环境恶劣，国际上的压力比较大，再加上领导人年龄偏高，外事出访往往力不从心[9]。改革开放以来，全国人大的对外交往工作以邓小平外交思想为指导，全面贯彻对外交往工作为我国社会主义现代化建设服务的方针，全国人大的议会外交有了明显进展。特别是自万里、乔石、李鹏担任委员长后，由于领导人相对年轻，议会外交相对活跃，组织机构不断健全，同西方国家议会关系逐步改善和发展，同周边国家议会的交往与合作不断扩大，同广大发展中国家议会的友好联系进一步加强。到2004年底，全国人大已经同世界上163个国家的议会建立了联系，参加了各国议会联盟、亚洲议会和平协会、亚太议会论坛、亚太议员环境与发展大会等十几个国际和地区性的议会组织，多边交往十分活跃，形成了多层次、多渠道、多形式、全方位的对外交往格局[10]。可见，议会外交在中国从无到有，从简单的对外交往逐渐定位为议会外交的框架结构，越来越成为外交的一种重要方式。2003年，吴邦国委员长明确指出，全国人大开展对外交往要服务于国家外交的总体目标，服务于经济建设，服务于全国人大自身工作需要[11]。这“三个服务”，既是对人大对外交往实践经验的历史性总结，也是对人大对外交往工作的基本方针和主要任务的高度概括。

议会外交的形式与机制

在实践中，议会外交的形式是多种多样的，涉及的议题也非常广泛。总括近年来各国议会外交的实践，主要存在以下三种议会外交形式。

一是健全议会外交组织体系

随着议会国际交往活动的日益活跃，各国都非常重视配合外交工作的需要，主动加强议会的外交能力建设，从职能转变、组织体制和协调机制上，推进议会外交的自身建设。以中国全国人大为例，改革开放以来，全国人大不断转变职能，加强全国人大的涉外立法、监督和管理职能。1982年宪法参照和借鉴了西方国家的常设委员会，成了专门的外事委员会，全面负责议会外交的调研和办案。同时，在全国人大常委会办公厅还设立外事局，负责办公厅的外事管理事务。为配合政府外交斗争的需要，全国人大针对某些国家议会的反华提案或决议，主动稳妥和有选择地通过对外发表声明、负责人谈话等方式予以批驳，或通过信函等方式阐明我原则立场，使国际社会在涉我问题上能听到我全国人大的声音。其中，九届全国人大共发表声明、谈话25次，其中对美国14次，对欧洲议会7次，对日本国会3次；发出阐明我立场的重要信函11封[12]。此外，全国人大还指导地方省份都与国外不同国别的省州建立了友好关系，带动了有关地方人大与有关国家地方议会的关系发展。

二是建立双边议会外交机制

议会交往一般不处理国家关系中的具体事务，比较超脱，更注重思想上、政治上的交流，又不受外交礼仪的限制，便于就共同关心的问题交换意见，沟通思想，解除疑虑，增进了解。因此，以出国访问、接待外国代表团和人士的访问、充当调停危机的信使等方式，与国外议会建立机制化的联系渠道，是议会外交的典型方式。其中，既包括议会领导人之间的友好往来，也包括各专门委员会之间机制性的对话平台，以及更加紧密的议会交流小组建设等。以中国全国人大的对外交往活动为例，近年来，全国人大的议会交流发展迅速，九届全国人大以外事委名义邀请接待了60个国家的79个代表团963人；会见其他部门邀请访华的各国议员、政府官员、各界人士及驻华使节共400余次2300余人；组派了14个代表团分别出访了40个国家[13]。在交流的过程中，在有关国家议会的共同努力下，机制化水平日益提高。中国全国人大与俄罗斯国家杜马正式成立了合作委员会，吴邦国委员长和俄国家杜马主席格雷兹洛夫分别担任双方主席。中国全国人大同美国国会参议院的交流机制正式启动，美国国会议会交流小组由资深议员曼祖洛为主席，这个由15名众议员组成的小组是美国国会中仅有的四个双边议会交流小组之一。美中议会交流小组成立后，随即向中国全国人大发出了访问邀请。1999年10月，全国人大常委会派出以曾建徽为团长的全国人大代表团首次正式访问国会山。访问后，中国全国人大相应成立了以曾建徽为主席的中美议会交流小组，并向美方发出访华的正式邀请。如此一来一往，中美两国议会之间的交流机制便告形成[14]。全国人大与其他国家的议会也建立了相应的交流机制。

三是参与多边议会外交机制

在各国议会交往实践中，也产生了大量的国际和地区议会组织，这些组织（论坛）具有参与国家多、交流面广、机制稳定、接触频繁等特点，为各国议会开展多边外交活动提供了一个重要舞台，已经成为各国议会互相交流、发展友谊和加强合作的一种重要手段。各国议会日益重视通过借助这一舞台宣传本国外交政策，表达对国际事务的立场和观点，还可以充分利用这一场合与东道国议会以及其他与会国家议会代表团进行接触，大力开展双边外交，使多边、双边外交相互促进和相互补充。多边议会外交，它们除了派团参加议联这样的全球性议会组织的活动外，还经常派团参加地区议会组织（论坛）的活动。近年来，全国人大参加了各国议会联盟、欧洲议会、亚洲议会和平协会、亚太议会论坛、东盟各国议会组织、国际人权会议、亚欧年轻议员会议、独联体国家议会等国际组织举办的会议、论坛、研讨会或工作磋商等活动，多边议会外交日益活跃。比如中国参加各国议会联盟的多边议会外交，取得了较好的效果。中国全国人大与各国议会联盟往来已久，议联理事会于1984年通过决议，接纳中国全国人大为议联成员。此后，全国人大参加了历届议联大会，积极参与议联的活动。1996年9月，全国人大在北京成功地承办了议联第九十六届大会，这次大会被议联领导人和与会各国称之为“有史以来组织得最好的一次大会”[15]。2000年8月，李鹏委员长出席在纽约举行的“千年议长大会”，并发表讲演。李鹏还被推选为大会的副主席，主持“千年议长大会”的第二次全体会议，与会100多个国家的议长与李鹏委员长举行会晤，增进了相互理解，加强了彼此合作，得到了许多国家议会的理解与支持。千年议长大会的成功外交更加刺激了全国人大的多边议会外交活动，2000年之后在多边议会外交方面越来越积极，并涉及外交的深层问题，议会外交走向实效化。