人大在促进社会管理创新中的“位”与“为”

□ 陈晓明

当前，我国已进入了一个以社会建设为重点的发展时期，社会管理创新日益引起重视和关切。胡锦涛指出，加强和创新社会管理，事关党的执政地位和国家长治久安，要充分发挥我国社会主义制度优势，推动中国特色社会主义社会管理体系自我完善和发展。人大作为国家权力机关，如何充分运用制度的优势，在推进社会建设新的实践中找准发挥作用的舞台，以人大宪政之“位”，谋社会管理创新之“为”？

一、人大在促进社会管理创新中“位”与“为”的不可替代性

人大在社会建设中的地位与作用，可以从国家与社会的关系得到启示。恩格斯讲过：“国家决不是从外部强加于社会的一种力量……国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[1]这段经典论述表明了国家产生的直接原因、国家与社会的关系，以及国家所具有的政治统治和社会管理两种职能性质。在不同发展时期和发展阶段，国家的两种职能的地位和作用不同。我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。根据宪法，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大选举产生“一府两院”，“一府两院”对人大负责，受人大监督。在具体工作上，人大代表人民行使管理国家的各项事务，依法履行讨论、决定本行政区域内的经济建设、政治建设、社会建设、文化建设以及生态文明建设等重大事项的职责，担负着立法、监督、重大事项讨论决定、人事任免、代表工作等重要任务，在履行国家的政治职能和社会职能中处于国家机关的核心地位，发挥着其他国家机关不可替代的重要作用。

二、社会管理创新的实践提升人大工作的“位”与“为”

社会管理创新从根本上说，是对人的管理和服务的创新。人大以民主形式，代表人民依法行使国家管理的重要职能，体现了国家性与社会性的统一，人民性、民主性与法治性的统一。社会管理创新在动力源泉、运作模式和基本要求等方面，都将有效提升人大工作的“位”与“为”。

一是在动力源泉上，社会管理创新必须坚持以人民为主体的价值取向，坚持国家一切权力属于人民的宪政理念。马克思指出，“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上,它是一切社会关系的总和。”[2]社会关系在本质上说是利益关系，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[3]一定的社会关系总是反映着不同的利益结构和利益诉求。在现代民主制社会中，人民是国家和社会的主人，国家是国民的，社会是公民的，人民是社会建设的主体。我国国家的性质决定，社会管理创新的目标必须定位在人民积极性的调动和主体利益的实现上。因此，“人民利益标准是根本标准。这是压倒一切的标准。空讲社会主义不行，人民不相信。”[4]正如胡锦涛所指出，“社会管理，说到底是对人的管理和服务，必须始终坚持以人为本、执政为民，坚持人民主体地位。”[5]这既是坚持国家与社会一切权力属于人民的宪政要求，也是人大工作得以发展的内生动力和源泉。

二是在运作模式上，社会管理创新必须既充分重视民主的价值，又充分重视发挥人大代议民主制的载体作用。传统的社会管理单一靠权力运作，以官为本、以权为本。随着我国深刻的社会转型，公民民主权利、自由意识普遍增强，并不断得到尊重。同时，大民主、泛民主因契合人权理念而受青睐、受热捧。但是，真理再向前一步，就是谬误。民主是好东西，但对民主化的过度追捧，其缺陷也是显然的：非理性民主过分讨好“民意”，可能导致激情政治、群氓政治、低效政治；也容易践踏宪政体制，可能导致暴民政治，等等。如古希腊苏格拉底是雅典民主捍卫者，却最终被绞杀在民主的屠刀下。因此，社会管理创新，虽不能国家包办代替，但也不能由社会和公众牵着鼻子走，需要在国家、社会和公众之间找到最佳结合点。为弥补过度民主的不足，近现代的仁人志士从来没有停止寻找出路。如将直接民主方式限定在小群体当中，在大群体或在国家层面则采用代议制的制度安排和决策方式。因此，“民主是一种国家形式，国家形态”[6]，“民主是作为类概念的国家制度”[7]。实践证明，代议民主制，在我国即人民代表大会制度，正是人类社会发展至今所能找到的一种最佳的民主制度模式，是能实现国家、社会和公众之间最佳平衡点的先进制度载体，是社会管理创新实践中弥足珍贵的优势制度资源和模式。

三是在基本要求上，社会管理创新必须把推进法治作为必由之路，这也是助推人大工作发展的新契机新舞台。从世界社会历史发展看，一个健康的社会必然有一个健全的法制。如果脱离法治的轨道，社会管理创新无论以什么手段，也无论有再好听的口号，不仅无法实现，整个社会也将陷入无序和恶化。如当前一些地方舍本逐末，热衷搞所谓“领导大接访”、“联合大维稳”等，在社会上给群众产生错误的导向和预期，以致群众信奉“信权不信法”、“信访不信法”、“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，这就难以从根本上化解社会矛盾，解决社会纠纷。法治是社会建设的基石。回归法治，把推行良法善治作为基本方式，才能使社会管理创新走上可持续的发展道路。这是人大工作的根本任务，也是人大工作得以发展的新契机新舞台。

三、新形势下人大以宪政之“位”谋社会管理创新之“为”的路径选择

当前，加强和创新社会管理的新形势正在对人大工作的发展形成倒逼态势。但是，人大在宪政上有“位”，不等于实际上有“为”，有“为”才能最终有“位”。如何使人大以宪政之“位”，谋社会管理创新之“为”？

首先，执政党要在依宪执政、善用人大宪政之“位”上，以务实的决策举措和制度设计引领人大之“为”。30年前，宪法就明确了执政党权力与国家权力的关系。2012年正值现行宪法实施30周年，最好的纪念就是把宪法的精神落实好。30年来，我国经历着空前广泛的社会变革、社会转型。新形势下，党如何领导人大、又如何善用人大？应当说，我们党对这点是清醒的。党的十五大，特别是十六大以来，中央就一直强调要“科学执政、民主执政、依法执政”，“依法执政，首先要依宪执政”。但毋庸讳言，在如何善用人大这点上，通常喊得多，实际落实得少。这单从地方党委对重要人事制度的安排就可窥豹一斑。我们一直在讲“中国特色社会主义政治发展道路”，但在社会管理加速转型、世界潮流向现代民主国家发展进程中，在公众越来越高涨的权利意识、法治意识、参与意识下，执政党如果不能拿出胸怀和勇气，以大智慧、大胆识在具体制度设计上切实践行依法执政、依宪执政，下决心按照党的十七届四中全会提出的“善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导”，不但人大宪政之“位”难落实，谋社会管理创新之“为”也谈何容易，就是党执政的合法性也有可能陷入越来越被动的境地。

二是人大要在善用群众智慧、借力公民权利上有新的作为。从法理上讲，权利是权力的本源，是人大国家权力的基础、源泉和动力。人大工作的力量其实来源于两个“权”：一是来源于宪法赋予的公权力，一是来源于公众源源不断的私权利的委托与支持。权力是在权利的汪洋大海中运行的，人大权力的局限和不足，可以通过权利的支持来弥补。人大工作的优势要充分发挥出来，需要把权力和权利两个“权”都充分激活，将权力和权利两种力量整合起来。毛泽东在60多年前说，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”笔者的理解，就是要用好公民的权利。我国目前的人大工作不尽如人意，或在于权力与权利的脱节，各自的优势没有体现，人大的权力没有用足，公民的权利也没有激活。“人大最大的优势是密切联系群众，最大的危险是脱离人民群众。”这句话，人大工作的同志都会挂在嘴边。但是扪心自问在实际工作中落实得好不好？人大工作的优势在人民的支持和拥护，并不等于能自动地得到人民的支持和拥护。难怪当前一些官员称，不怕人大的权力，也不怕纪检的权力，因为公权力可以内部摆平，但私权利最难缠了，所谓“民之难治，以其多智”[8]，所以有“两怕”：一怕群众闹事，二怕网络民意。在现代社会，国家权力与公民权利常常是此消彼长，以权利制约权力有充足的原动力，有时会起到超出预期的效果和威力。只有建立在公民权利的广泛支持上，人大工作才能在社会管理创新实践中勃发出源源不断的潜能和原动力。

三是要在建设法治社会、切实推行良法善治上有新的作为。加强社会管理创新，实行良法善治，就是按照胡锦涛“七一”讲话的要求，“全面落实依法治国基本方略，在全社会大力弘扬社会主义法治精神，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现国家各项工作法治化”，实现国家、社会、公民对公共生活的共同管理和良好合作，实现社会管理利益最大化。从本质上讲，我国依法治国的“法”，都是良法，但良法善治，依然是我们的理想。人民代表大会制度是实行良法善治的根本制度保障。人大作为国家权力机关，要在推行良法善治中发挥重要的主导作用。

第一，要充分发挥立法的作用，努力实现“有法”向“良法”的转变。“法与时转则治,法与时宜则有功。”[9]中国特色社会主义法律体系的形成和社会建设的实践，要求人大作为立法者一定要加快转变立法观念，推进立法由国家本位转向公民本位，改变重国家权力而淡化个人权利的观念；由政府本位转向企业本位，改变在计划经济体制下赋予政府充分的权力和较大的自由裁量权，而对企业的限制性、禁止性、约束性规范多，授权性、自主性和保护性规范少的做法；由义务本位转向权利本位，确立政府“法无明文不可为”，公民、企业和社会组织“法无禁止皆自由”的原则，充分调动市场主体的积极性和创造性；由原则型转向操作型，管理型转向服务型等等。同时，加强立法后评估，有效回应社会关切，切实发挥法律杠杆作用，取得法律对社会管理创新实践应有的指引、调整和保障功能。

第二，要充分发挥监督的职能，大力推进“有法难行”向“有法必行”转变。国家法律体系的如期形成，表明我国基本实现了从“无法可依”到“有法可依”的历史性转变。“有法可依”，固然让人欣喜，但天下之难事，不在立法，而在法之必行。正所谓徒法不足以自行，有法不等于有法治。实现“有法难行”到“有法必行”的转变，还有很长的路要走。当前，由于一些法律法规难以执行，被群众讥笑为好看的花瓶、摆设的制度，削弱了社会公众对法律的信心和信仰。以全国和各地方有关食品安全的法律法规为例，据不完全统计，全国有关食品安全的法律法规有50多部，但是，从“问题奶”到瘦肉精、地沟油等食品安全问题却愈演愈烈，从未消停，“吃什么放心”的问题仍然是目前社会管理中挥之不去的心病。食品安全监管的失败，既是整个社会治理的溃败，也是法律成为摆设的悲哀。“有法难行”动摇公众的法治信心，是法治的悲哀，更是法治的大敌。推行法治，破解当前“有法难行”的困境，立法、执法和司法各方面都要有刮骨疗伤的勇气，必须切实秉承“有法必依、执法必严、违法必究”的原则。对人大来说，落实这三句话，关键在“必”字上狠下工夫。所谓“必”，就是“心”字中央一把刀，这把刀就是人民的监督，就是人大的监督要真正硬起来，敢于对“一府两院”行使铁面无私的法律监督，坚决防止“走形式的监督多、见实效的监督少，和稀泥的监督多、动真格的监督少，被安排的监督多、主动的监督少，软性的监督多、刚性的监督少”的现象，特别对社会普遍关注的热点难点问题，要敢用善用质询、撤职、特定问题调查等刚性监督措施，切实推进有法必行，维护社会的法治信心和公平正义。

第三，要充分发挥制度载体的优势，大力促进“单靠国家治理”向“靠全民全社会共同治理”转变。善治具有十个基本要素:合法性、法治、透明、责任、参与、回应、有效、有序、公正和廉洁[10]。促进社会管理创新，推进良法善治，一定要善于把人大的权力和公民的权利这两个“权”都用足用好用活。在信息时代成长起来的一代比一代更加精明的社会公众面前，网络所催生的公民权利意识为人大民主制度的发展提供了肥沃的土壤和深层的支撑。要珍惜用好人大制度的平台作用，重视改善和激活人大的运作机制，扩大公民有序参与人大工作途径，拓展各种听证会、公民旁听人大“三会”范围，加大网络问政力度，加快建设阳光人大，切实保障和实现公众的知情权、表达权、参与权、选举权、监督权，实现与公民良性互动互信，实现公共治理利益的最大化，推动社会管理创新迈出新的步伐。

注释：

[1][2]《马克思恩格斯选集》第4卷、第1卷，第170、18页。

[3][7]《马克思恩格斯全集》第1卷，第280、82页。

[4]《邓小平文选》第2卷，第314页。

[5]胡锦涛2011年2月在中央党校省部级主要领导干部社会管理创新专题研讨班的讲话。

[6]《列宁选集》第3卷，第201页。

[8]老子：《道德经》。

[9]商鞅：《商君书·更法》。

[10]俞可平2011年1月在“政治哲学若干前沿问题”国际研讨会上的演讲，载《21世纪经济报道》。