专题调研:人大常委会工作方式的一种创新：关于北京市十三届人大常委会专题调研的探索

□ 席文启 李正斌

专题调研是人大常委会根据经济社会发展的需要，针对个别事关本行政区域科学发展中的重点问题、城市建设和发展中的难点问题或人民群众普遍关注的热点问题，积极主动开展得比较全面、系统和深入，富有建设性的专门的调查研究活动。组织开展专题调研，是对人大工作方式方法的一种创新，不仅丰富了人大工作的方式，还进一步夯实了做好人大工作的基础。全国人大常委会2009年开展过专题调研，但北京市人大常委会的做法与全国人大常委会有所不同[1]。北京市人大常委会从2009年开始，连续3年开展了3次有针对性的专题调研，无论是实体内容的效果还是程序方法的创新，都十分显著。这些专题调研不仅积累了有益经验，也引发了一些思考，试述如下。

一、北京市人大常委会2009年开展专题调研情况回顾

始于2008年的席卷全球的国际金融危机，给北京市经济社会发展造成了严重影响，如何发挥人大职能作用，妥善应对国际金融危机挑战，保证市委关于“调结构、上水平、保增长、保民生、保稳定”重要决策部署和本届人大二次会议决议的贯彻落实，保证和推动首都经济平稳较快发展，是常委会全年工作的一项重点任务。常委会审时度势，着眼于首都科学发展的全局，立足于人大工作的职能和特点，首次组织开展了专题调研[2]。

这次专题调研从2009年5月开展，常委会用近2个月的时间，组织130多位常委会组成人员和市人大代表，分5个小组，围绕政府投资、结构调整、科技创新、基础设施建设和改善民生问题进行专题调研，形成了5个调研报告，并综合提出了9个方面的意见。主要内容包括：正确把握首都经济发展的阶段性特点，把防止经济下滑的应急性措施与促进新阶段首都经济持续性发展的战略部署有机结合起来，把保增长与调结构、上水平有机结合起来；深化和完善首都经济发展战略，建设面向全国和世界的服务业中心和科技创新中心；依靠科技创新促进产业结构的优化升级，抢占新一轮国内国际经济技术竞争的制高点；完善城市功能和基础设施，加快城乡供水、污水处理和垃圾处理体系的建设；完善社会保障体系，健全基本住房保障制度等。调研形成的综合性意见以人大财经委员会的意见在常委会会议上进行审议，后以人大常委会意见建议的形式书面送交市政府[3]。

这些意见也得到了市委的高度重视，市委书记刘淇批示将5个调研报告印发市委、市政府上半年经济形势分析会。市政府认真落实常委会的审议意见，进一步加强了新兴产业规划、经济结构调整、推进科技创新、基础设施建设和改进民生等方面的工作，为北京市有效应对危机、促进首都经济长远发展发挥了重要作用[4]。

这次专题调研的实践，不仅有效汇集、表达和转化了民意，发挥了地方国家权力机关的职能作用，还探索了专题调研工作的组织方式和方法，为今后继续开展此项工作积累了初步经验。

二、北京市人大常委会2010年开展专题调研情况回顾

2010年是“十一五”规划的收官之年，也是筹备制订“十二五”规划承前启后的一年。可以说，制订好“十二五”规划关系到未来一个时期首都科学发展的大局，作为地方国家权力机关，必须在制订“十二五”规划中发挥人民代表大会制度优势，有序表达人民群众意愿，确保规划制订的科学性和民主性。为此，常委会将为制订“十二五”规划提出意见建议确定为专题调研的主题。

在调研中，常委会坚持发挥人民代表大会制度优势，着眼于保证人民当家作主的权利，组织常委会委员、人大代表深入学习科学发展观，学习中央关于首都工作的一系列重要指示和市委的决策部署，抓住人民群众普遍关心和首都经济社会发展迫切需要解决的推进科技创新、基本住房保障、生活垃圾处理、城乡统筹发展、商务服务业发展、人口规模调控6个问题，成立6个调研组，组织100多位常委会组成人员、专委会委员和人大代表，深入实际、深入群众，广泛听取各方面意见，总结基层干部群众创造的经验，形成了富有针对性和建设性的6个专题报告和1个综合报告。在开展专题调研的同时，还结合审议有关议题、代表集中视察等方式，对制订“十二五”规划提出意见和建议[5]。最后，常委会审议了以财经委员会名义提交的调查意见和建议。

通过这些工作和活动，常委会广泛汇集了人民群众的意见和智慧，分别形成了《市人大常委会关于制定北京市“十二五”规划几个重要问题的建议》《市人大常委会关于市政府实施城市总体规划情况评估工作报告的审议意见书》和《人大代表意见建议汇总报告》。对编制“十二五”规划提出的建议主要包括：一是坚持首都城市的性质和功能。走服务全国、发展自己的路子，使经济社会发展与城市的性质和功能相协调，与人口资源环境的承载能力相适应。二是坚持发展首都经济。通过科技创新推动经济发展方式转变和产业结构调整，建立以高新技术为核心，服务和辐射全国为特征，一、二、三产业相融合的首都经济现代产业体系。三是加快国家文化中心建设。立足北京文化的历史积淀和独特优势，面向引领和服务全国的功能，加快发展科技、教育、文化、卫生、体育事业及其相关产业，使国家文化中心建设成为推动首都科学发展的战略重点和强大动力。四是加强宜居城市建设。发挥城市总体规划对城市建设、经济社会发展的统领、规范、约束作用，使经济社会发展与城市建设协调一致，从根本上解决发展中面临的突出矛盾。五是完善统筹城乡发展、推进农村城镇化的制度和政策。坚持农村基本经济制度，切实保障农民土地、资产的合法权益；坚持以产业发展带动农村城镇化；统筹城乡社会保障制度和公共服务体系。六是高度重视和合理调控人口规模。着力从转变发展方式、优化城市功能、调整产业结构、提高传统产业的组织化程度和现代化水平、严格企业市场准入、加强对劳动力市场的管理和服务等方面，提高劳动生产率，降低劳动力需求，遏制人口的无序过快增长，缓解人口资源环境的矛盾[6]。

市委、市政府高度重视常委会和人大代表提出的意见和建议。市委书记刘淇和市长郭金龙分别作出批示，要求市委、市政府有关部门在编制“十二五”规划中认真研究吸纳人大提出的建议。市委规划建议起草组和市规划编制领导小组专门到人大听取意见。市政府及部门负责同志还与参加集中视察的人大代表座谈，当面听取意见。在市委关于制定“十二五”规划的建议和市政府提请本次会议审查批准的“十二五”规划纲要中，充分吸收了市人大常委会和人大代表提出的意见和建议，从而使人民群众的意志和愿望通过人大制度有序进入市委关于制定“十二五”规划的建议和提交代表大会审查批准的“十二五”规划纲要中，扩大了规划编制的民主参与，也使“十二五”规划的编制有了更加广泛的民意基础[7]。

这次专题调研活动主题更加突出，人员和时间投入更大，组织也更加严密，因而效果也更加显著。专题调研不仅汇集了民意，还使之直接进入党委决策，并为人民代表大会依法审议好规划创造了条件，成为在人大工作中贯彻坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一原则的又一次成功实践。

三、北京市人大常委会2011年开展专题调研情况回顾

经过前两年的专题调研，常委会更加深切地意识到，要保持首都北京的科学发展，必须从根本上解决“北京是什么”、“北京干什么”和“北京怎么干”的问题，概而言之，是如何坚持北京的城市性质与功能的问题。国务院在关于北京城市总体规划的批复中已经明确了北京作为全国政治中心和文化中心的性质和功能定位，如何贯彻好批复精神，坚持这一性质功能定位？常委会站在战略全局角度，确定将“推进全国文化中心建设”作为2011年专题调研的主题。

应当说，推进全国文化中心建设、实现首都经济发展方式转变和城市发展转型，是市人大代表和人民群众普遍关注的一个重大问题。常委会于2011年3月开始，组织200多位人大代表分成11个专题调研组，并委托16个区县人大常委会和部分科研单位协同，用半年时间，广泛听取人民群众、社会各界和专家学者的意见，深入进行专题研讨和综合论证，提出了一个综合建议和10个专项调研报告，并形成了《市人大常委会关于推进全国文化中心建设的建议》[8]。这次调研根据中央关于北京工作的一系列重要指示和市委的决策部署，坚持首都城市的性质和功能，特别是全国文化中心的定位，紧紧围绕建设一个什么样的城市、如何通过推进全国文化中心建设实现首都经济发展方式转变和城市发展转型，着重就推进全国文化中心建设的一些基础性、战略性、全局性问题，进行了初步探索，提出了应用性对策和思路性建议[9]。主要成果集中体现在：一是进一步明确了全国文化中心的功能定位和全国文化中心建设在首都发展中的战略地位[10]；二是提出了推进全国文化中心建设的总体目标和工作布局；三是明确了首都文化建设的前进方向和首要任务；四是强调了首都文化科学发展和转变文化发展方式；五是提出了推进全国文化中心建设的领导体制和组织形式。

市委高度重视这次专题调研工作，市委书记刘淇先后听取了这次调研工作安排和成果的汇报，市委十届十次全会通过的《关于发挥文化中心作用，加快建设中国特色社会主义先进文化之都的意见》充分吸纳了专题调研的成果。市政府认真办理代表议案，密切协同专题调研工作，及时吸收调研成果，提出了推进全国文化中心建设七个方面的任务。这次调研形成的主要成果还进入了人大常委会给代表大会的报告，并在《北京日报》理论版全文刊发，综合报告和10个分报告也已结集正式出版。可以预见，这次专题调研将对首都今后的建设与发展产生积极而深远的影响[11]。

与前两次相比，这次专题调研投入精力之巨、组织规模之大、专题调研之深、调研影响之广、成果应用之多，都是空前的，它是一次人民群众意愿的广泛汇集和集中表达，是三者有机统一的典型实践。调研工作和调研成果有利于深化对首都城市性质和功能、首都城市建设和经济社会发展规律的认识，有利于增强建设全国文化中心的自觉，有利于推动首都文化繁荣和首都的科学发展[12]。

四、关于北京市人大常委会开展专题调研的思考

下面，我们根据北京市人大常委会连续3年开展专题调研的实践，就这种工作方式作些探讨。

1.关于专题调研的定位

我们先来看专题调研的特点。专题调研至少有这样几个特点。一是专题选择的主动性。就是人大常委会在选择什么样的问题作为专题调研的内容方面，有很强的主动空间。即它可以选择在它看来涉及本行政区域内的关系到经济社会发展和人民生活福祉的重大战略问题，主动进行调查研究，以便有所建言。当然，在选题确定的过程中，人大常委会需要跟同级党委、政府进行沟通，以便得到支持和协助。但是，这并不构成对它在这个问题上所具有的主动性的妨碍，就如同北京市人大常委会这3个专题调研的选择都是自己提出的，而同时又跟同级党委、政府进行了充分沟通一样。二是专题选择的重大性。北京市人大常委会的这3个专题调研所涉及的问题都是重大问题。2009年的专题调研不仅关系到应对金融危机的临时性举措是否得当，更关系到北京市经济社会发展的战略性调整。2010年的专题调研更是关乎以什么样的指导思想制订一个什么样的“十二五”规划。2011年的专题调研则是2010年专题调研的逻辑延伸，是要把“十二五”规划已经提出的回归首都功能定位、推进国家文化中心建设的大事进一步落到实处。这些显然都是北京发展中非常重大的问题。由此看来，非重大问题是不宜这样大动干戈的，是不宜采用专题调研这种方式的。三是专题调研具有很强的针对性。北京市人大常委会的这3个专题调研无一例外都是针对北京市经济社会发展中的重大问题展开的，或者说是带着问题调研、力图通过调研来解决问题的。在这里，无的放矢是不被认可的。四是党政决策之前的介入性。也正是由于专题调研在选题方面的重大性、针对性，以及调研所提对策建议的价值性，加上调研时间又是在党政进行相关决策之前，所以专题调研所提建议就具有了介入决策的现实可能性。应当说，北京市人大常委会这3个专题调研都对党政决策发挥了重要影响，起到了重要作用。五是专题调研具有解决问题的实效性。也正是由于调研意见容易进入决策范围，所以它对解决所针对的问题就具有很大的效果。至少上述五个方面可以说是专题调研的特点。

我们再来看专题调研的功能。应当说，人大进行的调研与党政领导所进行的调查研究是有所区别的。一般说来，党政领导进行调研，一是了解情况，二是进行决策。人大进行调研也要了解情况，但并不进行即时的决策，其主要功能是汇集民意，表达民意（形成意见建议）。人大常委会一般性的工作调研是很多的，而且几乎是每一件工作都要以调研为基础才能展开，才能完成。因为，对于人大来说，是特别强调以百姓之心为心、以民意为己意的。不调研，则无法汇集民意，更无法代表民意。在这个意义上，对于人大，可以说是无调研则无工作。当然，专题调研又与人大的一般工作调研不同，它是在一定时期里、针对一定问题、采取一定组织形式、集中进行的大型调查研究。因此，人大的专题调研，从它的功能上说，是针对一定问题的民意汇集和集中表达。北京市人大常委会主任杜德印在谈到2011年“推进全国文化中心建设”的功能定位时说，“这是一次人民群众意志的广泛汇集和集中表达。”这句话，不仅是对这次文化专题调研的准确概括，而且也是对专题调研本身功能的准确定位。据此，人大常委会专题调研的功能定位，就是在特定问题上对民意的广泛汇聚和集中表达。

说到这里，我们觉得可以为人大常委会的专题调研给出一个性质规定了。专题调研是与本行政区域内经济社会发展的重大问题和当前重大工作紧密相联的，可以与其他工作方式相结合但又不同于其他履职类型的，也不同于一般工作调研的相对独立的一种工作方式，是人大常委会工作方式的一种创新。这里需要做点解释：（1）专题调研一定是和本行政区域内的重大问题和当前重大工作紧密联系的，不是孤立进行的，更不是某个领导的心血来潮或突发奇想。（2）专题调研这种工作方式可以单独进行，如2009年的专题调研基本上是单独进行的。也可以与人大常委会的其他工作方式结合起来运用，如2010年的专题调研是结合听取和审议政府关于《北京城市总体规划（2004年至2020年）》实施情况评估工作报告进行的；2011年的专题调研是结合办理代表议案和听取审议政府专项工作报告进行的。但是，不管是单独进行还是和其他工作方式结合进行，专题调研都不同于人大常委会的其他履职方式。（3）专题调研不同于党政领导的调研，属于人大调查研究的范畴；但又不同于人大配合其他工作进行的一般工作性调研，是可以独立运用的一种工作方式。（4）专题调研这种方式是由其特定的组织形式、特定的展开形式、特定的成果形式、特定的功能形式、特定的价值形式共同组合起来的人大常委会的一种工作方式，同时具备这样完整要素的专题调研在其他地方人大常委会的工作方式中，尚不多见。就其组织形式的特殊性、发挥作用的功能性和最终产生的实效性来说，可以认为这种专题调研应是人大常委会工作方式领域的一种创新。

还有一个专题调研结果的法律效力问题。专题调研所产生的调研报告或意见建议，如果经过人大常委会法定程序审议通过后，以“人大常委会建议”的文本方式送达政府，它就是具有法律效力的法定文书，毫无疑问政府是应当予以重视的。

2.关于专题调研的做法

我们回过头来，再以北京市人大常委会3年的专题调研为例，说说专题调研的具体做法问题。

首先，专题调研要充分发动代表，充分反映民意，充分进行审议。既然人大专题调研的功能是对特定问题民意的广泛汇集和集中表达，那么在做法上首先要做的就是发动代表的规模问题。北京市人大常委会的这几次专题调研，发动代表（包括常委会组成人员、专委会组成人员）的数量都在100到200位以上，组成各个分调查组，同时还聘请了较多数量的专家顾问。接下来就是广泛的群众意见、建议、诉求、呼声的汇集和梳理。各个调查组深入基层，深入群众，走访专家学者，召开座谈会、研讨会，既重视“田野调查”，也重视文本调查，认真地而不是敷衍地听取民意，在此基础上对各种不同意见进行分析、整理、提炼，形成报告草稿，几经修改完善，最后由相关专门委员会提交人大常委会审议。再充分吸收审议意见，形成正式文本。与此同时，还需要特别注意吸收媒体、网络、信访等各个渠道的声音，把民意汇集工作做到“仁至义尽”。

其次，专题调研可以单独进行，也可以与其他工作方式相结合。这一点上面已经说过。还需要注意的是，结合其他工作方式进行的专题调研，在工作过程中既不要以专题调研妨碍其他工作方式的完整性，如议案办理、听取和审议专项工作报告等，都必须按照其固有的完整工作程序进行，只是调查研究这个环节及其成果可以由互相结合的几个工作共做、共享。

再次，撰写专题调研报告。对于调研结果的表述，因为考虑到希望提前进入党政决策的范围，所以有几个原则需要把握：一是民意立场。应该站在人民群众的立场上想问题和发声音。二是人大角度。应该从反映民意代表民意的人大角度对意见建议进行表述。三是留足空间。因为人大常委会不能代替党政进行决策，所以不要说得太直接、太具体，应该为决策留下空间。四是因为以调研报告形式出现的意见建议这种文体的内容含量比较大，可以比人大常委会的审议意见书有更充分和更系统的意见表达，必要时也可以有理论观点的论述。五是可以根据不同用途，进行不同版本的表达，也即一个报告可以有几个不同的版本。

第四，专题调研结果可以通过两条路径反映。一是可以以人大常委会党组的名义向同级党委进行汇报并提出书面建议；二是可以经由人大常委会审议，以人大常委会建议的方式送交政府。北京市人大常委会的这3个专题调研报告，都是经由人大常委会法定程序进行审议、然后形成具有法律效力文件的。同时，调研的内容也向党委进行了报告。对2009年的专题调研报告市委书记刘淇作出批示，并列为市委、政府经济形势分析会的参考材料。2010年，刘淇专门就人大常委会专题调研的建议报告作出批示，要求起草规划要认真研究吸纳人大提出的建议；市委规划建议起草组也专门到常委会听取调研意见。2011年，刘淇专门听取人大专题调研所形成的建议，之后人大常委会又以党组名义向党委送交了报告。这样，人大汇集的民意在党政决策之前就进入了决策范围，显然其效果就好得多，其价值也就大得多。

3.关于专题调研的运用

专题调研是人大常委会工作的一种特殊方式，运用这种方式要有理（与当前重大问题和重大工作相联系，有开展此项专题调研的逻辑合理性和历史必然性）、有利（对所开展的专题调研有社会需要、有群众基础、有领导共识等）、有节（不宜经常性、连续性使用）。北京市人大本届之中连续3年使用，有其特殊性，是由于北京奥运后面临城市发展出现一些新的阶段性特征，需要对其进行认识、把握和破解，尤其是需要民意作为支撑，所以，它是特殊条件下的产物。开展专题调研还需要人大常委会与党委之间、与政府之间具有良好融洽的关系，需要党政主要领导具有民主的意识和从善如流的风格，比较愿意倾听群众的呼声，比较乐于接受来自民间的意见。专题调研结果如何使用也需要因时因地因人而异，以使用能够取得最佳效果为宜。比如，专题调研的报告通过何种途径提交，提交的时间、提交的方式、文本的区别也应该妥为考虑。

注释：

[1]2009年，全国人大常委会针对国家投入巨额专项资金应对全球性金融危机组织过一次专题调研。这次专题调研，针对的是重大问题，调研的规模很大，形成的调研报告有16项之多，并以专题调研组的专题调研报告的形式提交人大常委会进行了审议。吴邦国委员长认为这次专题调研既是人大常委会提高监督工作水平的一次有益尝试，也是在监督方式方法上的有所创新。全国人大常委会的这次专题调研开了人大常委会进行专题调研的先河。北京市人大常委会组织专题调研可以说是仿效全国人大常委会的做法而来的。而且，就其涉及的问题重大、调查规模较大、调查成果丰富而言，也与全国人大常委会的专题调研类似。但是，在具体做法上又有所不同。主要在于：一是它没有把专题调研列为监督形式的一种；二是它是以相关专门委员会的名义向人大常委会提交意见建议的形式，将专题调研报告转化为常委会给政府的建议的；三是在人大常委会审议之后以人大常委会党组的名义，也将建议报告呈交给党委供决策参考；四是它是在党政作出相关重大决策之前进行的。

[2][3][4][5][6][7]杜德印：《北京市人民代表大会常务委员会工作报告》，载《北京日报》2012年2月8日。

[8][9][10][11][12]杜德印：《北京市人民代表大会常务委员会工作报告——2012年1月14日在北京市十三届人民代表大会五次会议上》，载《北京人大》2012年2月10日。