论微博时代的政府公信力建设

2012-12-21罗佳

理论导刊 2012年3期

关键词：公信力信任政府

罗佳

（中山大学，广州510275；广东水利电力职业技术学院，广州510635）

论微博时代的政府公信力建设

罗佳

（中山大学，广州510275；广东水利电力职业技术学院，广州510635）

微博的政治变革能量正在我国社会生活中显现出来，集中表现为权力结构的分散化、意见表达的平民化、政治心理的传染性和政治动员的便捷性。政府公信力在微博时代面临着信息揭露与政治监督、意愿表达与议程设置、在场围观与舆论压力、政治动员与行动组织四个层次的冲击。以往的微博事件反映出民众舆论对官员个体行为不信任与对政治制度政治价值理念的信任同在、对地方政府的不信任与对中央政府的信任并存、对政府短期行为的不信任与对政府长期信任的兼备等悖论式特点。因此，微博的信息揭露和政治监督并不会必然导致政府公信力的流失，政府如何反馈和应对显得尤其重要。应当理性看待微博，以加强变革和互动为核心，积极推进政治现代化、政务公开化和行政信息化。

微博；政府公信力；政治变革；执政方式；公信力“保护带”

麦克卢汉在《理解媒介：论人的延伸》一书中提出一个著名的观点：“媒介即信息。”每一种新媒介的产生与运用，都宣告我们进入了一个新的时代。微博的出现即是如此。从郭美美事件、卢美美事件、动车事故等一系列事件的发生发展过程来看，微博的政治变革能量正在我国政治生活中集中爆发出来。政府公信力在微博时代面临着由权力弥散、公共领域重构所带来的多方面挑战。

一、现实与虚拟：微博带来的政治变革能量

微博，即微型博客（micro-blogging），由于每条信息限定在140字符以内故得名“微”。它是一个基于用户关系的信息分享传播及获取平台，用户可以通过WEB、WAP以及各种客户端组建个人社区，通过手机短信、即时讯息软件、电子邮件、MP3或网页等方式实现信息即时分享。从2006年美国Twitter的出现算起，短短几年时间，微博发展迅猛，正逐渐成为现代社会重要的信息传播方式。CNNIC发布的《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示：2011年上半年，我国微博用户数量从6311万增长到1.95亿，半年增幅高达208.9%，在网民中的使用率从13.8%提升到40.2%，手机网民使用微博的比例从2010年末的15.5%上升至34%。[1]

微博之所以受到追捧，是因为它作为一种新兴的信息传播手段和个人交往平台，具有即时性、交互性、共享性与开放性等基本特征。所谓即时性，是指博主能够随时随地将自己的所见、所闻、所感、所想通过文字、图片、音频以及视频等方式上传到个人平台与共享空间，关注该博主的朋友、看客可以第一时间接触这些信息，并快速、及时地直接反馈信息。随着3G手机的使用，移动的介质使任何人在任何时间发布或者收看任何信息成为可能，实现成本低廉，实现过程极为简单，因而微博是“一个人的电视台”，任何人可以通过它实现“现场直播”、“现场接收”与“现场反馈”。所谓共享性，是指微博兼具单向选择和双向沟通的自由，既允许即时的对话交流、离线的留言回复的交流，又可以通过加“关注”了解对方动态、“转发”再传播或者相应的“评论”等进行跟从。所谓交互性，是指微博基于人际传播的交流方式，不仅维系原有的现实人际传播，方便熟人圈子里的便捷交流，而且创立了新的“交际圈”，大大增加了微博传播的可接受性。所谓开放性，指微博“零门槛”的进入方式和无边界、无限制的传播效果。微博通常表现出口水化的写作方式、碎片化的出版方式，它为使用者创造了便捷、方便、简单、兼容的交流平台，理论上任何人都可以进行微博交流，个人空间与公共空间的界限模糊，个人平台对所有人开放。

微博的出现和普及，带来了巨大的政治变革能量。Facebook与Twitter在2010年底至2011年席卷整个北非地区的大规模政局动荡中发挥了突出的政治动员功能，完全改变了传统政治变革的概念及其方式，也给各国政府带来了崭新的挑战，西方学者称之为“微革命”。在国内，微博的政治变革能量也正在显现，集中表现为权力结构的分散化、意见表达的平民化、政治心理的传染性和政治动员的便捷性。

权力结构的分散化。权力从本质上说是一种影响力，这种影响力突出地表现为话语权的拥有状况。因此，如阿尔文·托夫勒所说，“知识和信息的分配必然影响权力的分配。”[2]在网络技术发展之前，公共权力的运作是建立在政府与民众信息不对称基础之上的，政府部门凭借着对传统媒介的高效整合，通过程序繁琐的代议制在公共领域中占据着话语权的绝对优势。网络技术的发展，尤其是作为“自媒体”的微博的普及，改变了这种权力运作方式。微博推动了权力结构从垂直型向扁平型转变。有学者指出，微博“具有正向民主价值，削弱了信息集权控制的能力，销蚀着金字塔式的等级集权制的权力结构”。[3]一方面，微博揭开了权力的面纱，使得公共权力部门处于可视状态，大大拓宽了公众对政治运作的信息资源的知情程度，从而加大了对政治运作过程的监督和制约；另一方面，微博赋予了普通民众以话语权，使得普通个体的利益诉求、政治需要、政治态度能够通过微博平台在公共领域中表达出来，并产生相当的影响力。

意见表达的平民化。微博的表达方式具有个体化、平民化、情感化和生活化的特征，它赋予了社会大众以个体身份表达意见的机会与可能。作为一种满足“四零条件”（零编辑、零技术、零成本、零形式）而实现“零进入壁垒”的网上个人出版方式，微博实现了作者、内容和读者三个层次的“源代码的开放”，促进媒体世界完成“从大教堂模式到集市模式的根本转变”。[4]微博大多呈现的是个人的情绪宣泄或者自娱自乐，但这种私人空间的表达却具有公共的性质，这种看似天马行空、片言只语的表达方式展现了宏大叙事下个体的声音、视角和感受，在一定条件下蕴含着后现代式的解构现实政治系统的巨大政治能量。

政治心理的传染性。微博传播方式有三个关键词，即“私密”、“关注”与“分享”。所谓“私密”，指微博作为网络日志的变种，通常记录博主对日常生活的感触、感想和经验，从而具有私人、私密空间的性质，这是微博具有亲和力、感染力和可信度的重要原因。所谓“关注”，指任何人都可以在微博上把那些自己感兴趣的博主加为自己“关注”的对象，“关注”与“被关注”反映的是人际之间某种程度的认同感，这种方式导致具有相同心理倾向的人群容易聚到一起并互相交流。所谓“分享”，指微博具有公共领域的典型特征，博主希望通过微博分享个体经验以形成团队，产生社会干预的力量。“私密”赋予了政治心理以真实性，“关注”赋予了政治心理以传播性，“分享”赋予了政治心理以发酵性，从而使得政治心理能够借助微博平台在短时间内传播、聚集和发酵，并以“围观”、“路过”等形式释放出强大的舆论压力。

政治动员的便捷性。一般而言，政治动员指有目的地引导社会成员积极参与重大政治活动的过程。微博赋予了广大民众政治动员的主动性、便捷性和难预测性。微博的零门槛使得每个网民都有可能成为政治动员的主体，“微博时代的传播特点是每个网民都可能参与公共话题，表达对社会环境的兴趣、了解和关注，从而使得被关注的事件在虚拟空间中因为被放大而重新定义，滋生出推动事物变化和社会变迁的动力。”[5]

二、机遇与困境：微博对政府公信力的冲击

关于政府公信力，学术界的界定主要有信用、信任和合法性三种视角。信用视角将执政党公信力置于政党信用或诚信的基础之上；信任视角把政治信任当作执政党公信力的内核；合法性视角则倾向于把执政党公信力等同于社会的认同和支持。[6]三种界定的差异源自于对公信力出发点的视角差异，而对政府公信力所涉及的因素并无本质差别。本文将政府公信力理解为社会公众（主体）对政府组织或者个人（客体）的一种集中性评价，是公众对评价预期与客体表现之间的契合程度的体验，这种体验能够具体表现为客体的合法性和合理性。公信力从本质上说是社会公众基于政府及其官员在公共权力使用、公共资源分配、公共形象塑造等方面内容而体现出来的对政府的一种信任、满意和认同的社会心理。

政府公信力是一个具有结构序列的系统。有学者借用英国学者伊·拉卡托斯“科学研究纲领”中关于“硬核”和“保护带”的分析方法，从政治信任的视角将政府公信力划分为“公信力硬核”与“公信力保护带”，“公信力硬核”包括对政治共同体的信任、对政治制度的信任以及对政治价值的信任三个子系统，“公信力保护带”包括对公共政策的信任、对公共组织的信任以及对政治行动者的信任三个子系统，“保护带”与“硬核”及其子系统构成了一个循序渐进的政治信任序列结构，并遵循由外至内的破坏顺序。因此，一个政治体系的修复保护带层面政治不信任能力至关重要，决定着是否能够阻止对政治信任内核的侵蚀。[7]

微博对政府公信力的影响，遵循着从“保护带”到“内核”的顺序，从揭露政府的言行到反思具体政治体制合理性、再到政治制度合法性、最后到政治理念的正义性的递进次序。而政府在每一阶段的应对是否得力、政府和民众良性互动能否建立成为影响政府公信力的重要因素。

第一，信息揭露与政治监督。微博的即时性、开放性、交互性、便捷性、包容性和草根性，彻底颠覆了传统媒介自上而下的传播方式，挑战了传统媒介的权力体系与话语权，赋予了大众自下而上、多中心、多源头、随机性、离散型的信息揭示、意见表达权力，让“全民记者”变成可能，媒体环境进入“机构传播和个人传播共处的时代”。由此，“揭露政治”和“公民记者监督”形成了民众对政府的“全景式监控”，成为微博时代影响政府公信力的新元素。

从已发生的微博事件来看，民众在信息揭露和政治监督方面主要针对政府官员的个体行为以及涉及到民众切身利益的突发事件，其中揭露和监督政府官员个人行为尤其是贪腐行为成为微博关注的焦点，从周久耕事件、香艳日记到郭美美事件均属此类。这一类微博事件主要是冲击政府公信力的“保护带”，呈现着当前中国民众对官员个体行为不信任与对政治制度与政治价值理念的信任同在、对地方政府的不信任与对中央政府的信任并存、对政府短期行为的不信任与对政府长期信任的兼备等悖论式特点。因此，微博的信息揭露和政治监督并不会必然导致政府公信力的流失，政府如何反馈和应对显得尤其重要。如果政府对民众的政治诉求能够及时反馈，形成良性互动，则有益于增强政府公信力，反之，如果政府部门对这种诉求采取封、堵、围、删等压制手段，则可能酿成信任危机，进而对政治信任的“内核”造成伤害。

第二，意愿表达与议程设置。微博之所以受到民众追捧，是因为它赋予了广大民众以话语权，这种话语权具体表现为意愿表达与议程设置两个层面。微博被称为个人媒体、自媒体、互媒体或者人际媒体，这些称谓揭示的是微博的个人媒介本质和功能。作为一种个人媒介，微博放大个人声音的能量是十分惊人的。有人将微博传播比喻为蜂巢式传播、病毒式传播，指微博在人际传播的基础上通过“关注”与“被关注”形成了“核裂变式”传播的能量。在微博传播过程中，传播者的身份并不重要，重要的是所传播的资讯内容是否具有分享意义和对于社会的价值穿透力。[8]只要个体的意见具有分享意义和价值穿透力，个体的意见表达就能够在“被关注”的过程中极大地发酵。

议程设置是美国传播学家M.E·麦库姆斯和D.L·肖于1972年提出的概念。他们认为：大众媒介不能决定人们对某一事件或意见的看法，但可以通过安排相关的议题来有效地左右人们关注某些事件和意见，以及他们发表议论的先后次序。受众会因媒介提供议题而改变对事物重要性的认识，对媒介认为重要的事件首先采取行动。[9]与传统媒介不同，微博的议程设置不受政府、精英的左右，大众既是受众又是信息的创造者和传播者，可以通过自己的关注和评论，吸引更多公众的注意力到某些事件上，由此凸显“议题”的重要性，使之逐步显著化、重要化而成为公众的“思考对象”，从而将“个人议题”上升到“公众议程”。

微博赋予大众表达意见的便捷性以及议程设置的可能性，必然会导致大众的主体评价能力大大增强，并在信息传递过程中增强意见表达的政治影响力。值得注意的是，大众意见表达与议程设置具有明显的选择性与偏向性，政府机关及其成员的行为往往成为大众关注的焦点，现实政治生活中涉富、涉官、涉权的相关内容，尤其是负面内容更容易在微博上受到关注、讨论而成为焦点。大众在微博上表达政治意愿的方式也往往不是理性的、客观的，而是夹带着嘲讽、发泄、质询、批判甚至攻击性言语的。在这个过程中，政府的包容心、适应力以及客观冷静的态度对其公信力的影响尤其重要。

第三，在场围观与舆论压力。微博对政府公信力影响最典型、最集中的方式是就某个议题在短时间内聚集强大的舆论压力，迫使政府及时作出反应。所谓舆论，从传播学角度可以界定为“一种公众对共同关心的社会事件或问题公开表达看法最终形成较为一致意见的传播现象。简单地说，舆论即公众意见的传播”。[10]舆论作为公众意见的集中表达，既包括了公众对某一社会事件的认识、态度、观点和看法，同时也包含了公众对政府的期待、情感与认同，因而能够表达作为公信力评价主体的公众对政府公信力状况的一种评价结果。

近年来，微博上最热的两个词分别是“围观”和“路过”，这两个词体现了微博上容易形成强大的在场围观与舆论压力。从现有微博事件来看，突发事件容易在微博上积聚强大的舆论压力。甚至有很多学者认为，网络空间中尤其是微博平台上正在形成与传统政治体系相对应的“公共领域”，哈贝马斯将之界定为“关于内容、观点，也就是意见的交往网络，在那里，交往之流以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论”。[11]事实上，微博所形成的舆论压力正逐渐成为影响现实政府行为、推动政治体制改革的力量，迫使政府公信力的维系方式从传统封闭环境走向现代开放环境。需要指出的是，借助微博平台的在场围观与舆论压力混杂着理智和非理智的成分，并具有出现群体极化的趋势，因而需要理性引导。

第四，政治动员与行动组织。微博具有的成本的低廉性、载体的无界性以及监管的困难性等特点，使得个体和一定的组织能够轻易地跨过现实与虚拟的界限，发起政治动员和行动组织，产生巨大的现实政治影响力。有学者将借助微博等虚拟媒介的社会动员过程概括为“公共舆论议题的制造——公共舆论场域的搭建——意见领袖的出现——问题由虚拟空间向现实空间扩散”这样一套基本程序。[12]

政治动员与行动组织既可能产生积极的政治功能，也可能产生负面的政治影响，并最终对政府公信力形成冲击。积极的政治动员和行动组织，本质上是个体公民和社会组织借助微博而发挥社会管理的职能。譬如，学者于建嵘在个人微博上发出随手拍照解救拐卖儿童的动议，得到了网民的围观和响应，最终在全国范围内掀起了一场微博打拐行动，公安部在这场民间发起的政治动员中及时参与，借助微博公民记者的强大能量，实现了政府与公众的良性互动，取得了良好的政治动员效果，为提升政府公信力加分不少。消极的政治动员和行动组织最为典型的方式就是借助于微博平台而发起的群体性事件。有学者将网络群体性事件的发生逻辑概括为“个人问题社会化、社会矛盾网络化、网络舆论扩大化以及舆情蔓延危机化”。[12]借助微博平台而起的群体性事件也遵循这一逻辑，并最终导致政府公信力的流失。

综上所述，微博对政府公信力的影响呈现出层次不同的四种方式，就其效应而言，既有正面的促进效应，也有负面的消极效应。总体而言，当前微博主要是对政府公信力的“保护带”形成冲击和影响，尚未对其“内核”形成冲击。但是，如果不发挥“保护带”的自我修复功能，任由公信力的“保护带”受到冲击而束手无策，最终将导致公信力“内核”受到冲击和侵蚀，引发真正的公信力危机。

三、变革与互动：政府提升公信力的应对思路

微博通过改变权力结构、增大权力运作透明性、调整民众期望值等方式对政府公信力产生影响。但从根本上说，微博对政府公信力产生何种效应，与政府及其工作人员的应对方式密切相关。因此，新媒体时代政府提升公信力的具体路径，需要放在推进政治体制改革的大环境中去积极寻找。

第一，理性看待微博，积极推进政治现代化。在政治现代化的背景下思考政府公信力建设的问题，首先需要对政府公信力变化的实质做出理性的判断，并对微博的政治功能有一个全面、客观的评价。近年来，政府公信力下降是一个全球化、普遍化的趋势。美国1964年的民调显示有3/4的公众信任联邦政府，而1995年同样的民调显示只有1/4的公众信任联邦政府。[13]在我国，也有学者通过实证调查得到，公众对政府持“不信任”态度的比例也比较高。[14]那么，该如何看待政府公信力下降的这种趋势，以及新媒体在其中所扮演的角色呢？

事实上，政府公信力下降的现象，只有放在政治民主化、政治现代化的进程中才能得到正确理解。美国学者亨廷顿在谈到政治现代化的过程时，曾将之描述为“一连串旧的社会、经济和心理信条全部受到侵蚀或被放弃，人民转而选择新的社交格局和行为方式”的过程，“它意味着人们在态度、价值观和期望等方面和传统社会的人们分道扬镳，并向现代社会的人们看齐。”[15]从政治现代化的视角来思考政府公信力问题，可以说政府公信力的适度下降是政治现代化过程中的一个客观现象，这种适度下降并不是完全消极的影响，如果能因势利导、积极应对，它也可能成为推动政治体制改革、实现政治现代化的动力。有学者提出过“公信力悖论”的观点，对这一观点可以这样理解：人们要自由地聚集起来以便实现他们的目标，就需要一定的相互信任；但另一方面，对政治的质疑是现代自由主义的根本精神。就和谐有序的公共生活而言，政治信任的“润滑”是必要的，民众的政治不信任和理性怀疑也是必要的。这就构成了政治信任的“悖论”。政治信任的“悖论”是政治现代化过程中的客观现象，以正确的心态看待公信力的变化极其重要。

从政治现代化的视角来看，微博是推动政治体制变革、实现政治现代化的“体制外”力量。这种“体制外”力量以压力的方式呈现，但其效应究竟是正面还是负面，取决于政府的应对方式是否有效，能否将这种体制外的力量整合为体制内的力量。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中曾提出了发展中国家政治体制变革的规律，即在保持政治秩序稳定的前提下对新的政治变革因素加以整合。因此，政府相关部门和官员需要克服对微博传播的恐惧心理，改变对微博堵、围、拦、删的管理方式，积极探索应对策略，促进政府与民众的良性交流与互动。如能树立正确的理念，采取积极的对策，微博将成为推进改革的积极动力，并实现政府公信力从传统形态向现代形态的转变。“一种政治制度，如果不信任在其中容易被表达和听到，而且其假定的理由容易被公平地评价为有效，或者被驳倒；那么，由于这种透明性给公民提供的保证，它值得信任。”[16]

第二，改善执政方式，积极推进政务公开化。从政治信任的视角来看，个人信任与制度信任是两种不同的信任模式。个人信任可以经由人们的日常生活经验感受到，而普遍信任与制度信任则是将信任给予那些并不为我们所知道的特定的人或组织。政治信任的基础是制度信任而不是个人信任。克劳斯·奥弗指出：“信任制度”意味着与“信任我的邻居”完全不同的某种东西，它意味着知道和承认包含于一种制度中的价值观和生活形式有效，并由这一承认引申出假定，该假定认为这一想法对许多人来说是完全可以理解的，以致能激发他们对制度不间断的积极支持并遵守其规则。[17]而要建立起制度信任，需要制度本身及其运作满足“讲真话、公平、守约和团结”四个方面的要求。因此，要从根本上提升政府公信力，需要培育和提升民众对制度本身的信任，因而就其本质来说是一个改善执政方式的过程，需要积极推进公共权力运作的公开化、透明化与制度化。

从当前我国的现实来看，较为迫切的是加强信息公开、官员问责和依法行政三个方面的制度建设。信息公开制度是体现和保障公民知情权、监督权，将公共权力运作置于民众监督之下，推进行政运作公开化、透明化的具体制度安排。近年来“郭美美事件”、“躲猫猫事件”之所以会造成信任危机，都源于政府及相关部门信息的不公开、不透明所导致的民众对公共权力的质疑，尤其是事件发生之后相关部门的推诿、辩解和“捂”、“盖”的信息处理方式，更是加剧了危机，造成了更大程度的不信任，这也是微博上谣言不断的重要根源。唯有建立政府信息公开制度，及时发布信息和反馈信息，确保公共权力在阳光下运用，方能取信于民，这也是维护和提升政府公信力的必要条件。官员问责制度，指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的，是现代政府强化和明确责任，改善政府管理的一种有效的制度。官员问责制度实际上是在维护制度本身的公平、守约和团结等诚信指标，也是平息微博质疑、提升政府公信力的重要保证。需要指出的是，官员问责制度应当成为一项长效机制，而不仅仅是一种临时性的平息民意的举措，这样才能真正发挥其提升政府公信力的功能。依法行政，指政府部门和官员依据法律和制度来行使其公共权力。依法行政对政府公信力建设的突出功能是剥离官员个体行为与制度之间的简单捆绑，使得个别官员的不诚信行为不至于对政治制度造成冲击和影响，从而维护民众对政治制度较高的信任度。

第三，发展微博政务，积极推进行政信息化。微博极大地拓宽了民意表达的渠道，但是微博舆论的自发性倾向明显，相对分散的主体表达还没有上升到系统自觉的境界，存在着舆论的虚假性、情绪化、非理性以及审美情趣低下等弊端。因此，政府应主动出击，积极发展微博政务，发挥政府微博信息发布的权威性、便捷性、服务性等优势，实现官民微博互动，从而在增进政府与民众之间的沟通与交流中不断提升政府公信力。

近年来，电子政务因具有“参与者匿名、自由、无时间地点限制、参与方式公开透明、政府与公众之间可以实时互动、实时交流”[18]等优势，在世界范围内掀起了一股以“政府再造”为主题的行政变革潮流。在我国，微博政务作为行政改革的重要内容也已得到了党中央和部分地方政府的高度重视。从两会期间中央领导人的“微博问政”到“微博云南”、“广州微博公安”等地方微博政务平台的开通，微博广开言路、引导民意、信息辟谣、政治动员和服务民众的积极功能得以发挥，政府的服务理念在微博政务中得到强化，政府公信力在微博服务中得以提升。

微博政务要得到更大程度的发展，不仅需要提升政府的信息化水平，更需要政府树立服务理念，增强服务能力，强化服务意识，积极推动行政管理方式的变革。当前，需要在几个方面探索微博政务的影响力和辐射力：一是实现微博政务与现实政务的良性互动。微博政务要体现“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”的庄严承诺，对民众反映的利益问题要有相应的解决协调机制，对民众的建议要有贯彻落实机制，对民众举报的官员要有问责机制。唯有增强微博政务的现实政治功能，微博政务本身的公信力才能建立。脱离了现实政治，微博政务将沦为花瓶式的摆设；二是改善微博政务的交流方式。微博所倡导的交流方式是真诚、率性、幽默，微博政府要得到民众青睐，就不能端架子、带官腔、绷脸面，而要增强亲和力、富有人情味，适当运用网络语言，在坚持原则性的前提下鼓励官员表达个人性情。比如云南红河州宣传部部长伍皓打造的“微博云南”之所以受到追捧并在关键时刻发挥辟谣功能，就得益于伍皓平时就敢于把生活中真实的一面呈现给博友，得到了博友的信任；三是维护微博政务平台的权威性。个人微博所传播的信息往往是真假交织、良莠不齐，并且具有情绪化、片面化的缺点。为此，政府微博就需要发挥其在引导舆论方面的正向功能。而要实现这一功能，就需要保证政府微博所传播信息的准确、客观、公正和及时。

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