治理背景下流动人口聚居区管理的转型

陈慧君，王树民

（中国人民公安大学，北京100038）

治理背景下流动人口聚居区管理的转型

陈慧君，王树民

（中国人民公安大学，北京100038）

多年来，地方政府对流动人口聚居区的管理存在着重防范、轻保护，一味地将流动人口作为管理客体，未能充分认识到流动人口聚居区非正式组织的作用等问题。为此，应当以现代治理理念为理论基础，构建流动人口聚居区合作式管理模式，即在流动人口聚居区建立以政府管理为主导，以自治组织自我管理为主体、以民间组织协助管理作为补充的流动人口聚居区管理体系。

流动人口聚居区；治理；管理模式；合作式管理

改革开放以来，我国以农民工为主体的流动人口已经达到1.8亿人。其中，深圳市流动人口已经超过1000万；广州市流动人口接近600万；北京市流动人口保守估计600万。[1]如此庞大的流动人口散落在城市的各个角落，形成了一个特殊的“社区”——流动人口聚居区。在研究中，学者还会以其他名称对这一“社区”加以概括，比如“都市村庄”、“边缘社区”、“城中村”或“城乡结合部”等等。本文中的流动人口聚居区指的是以农民工为居民主体，以出租屋为主要居住场所，主要集中于城乡结合部地区而形成的一定规模的流动人口聚居区域。不可否认的是，流动人口为我国的现代化建设和城市化的发展做出了不可磨灭的贡献，但同时也产生了一系列的社会问题，其中流动人口聚居区存在的社会问题尤为严重。对于各地政府部门来说，如何有效地对流动人口聚居区进行管理已经成为工作中的一个重要问题。

一、当前流动人口聚居区管理中存在的问题

问题一：对流动人口的管理上重防范、轻保护。流动人口聚居区多处于城乡结合部，具有亦农亦城的特点。正是流动人口聚居区性质上的“含混”导致政府在进行管理时的混乱。目前城市和乡村的管理体制实行的是城乡人口分管，即在传统社会管理体制中由街道办事处对具有城市户籍的市民进行管理和提供服务，乡镇政府为具有农村户籍的村民提供全方位的管理和服务。但是流动人口聚居区亦城亦乡的特殊性给政府的管理带来了难题，无法采用单纯的城市管理或者农村管理体制来进行。同时，在对人口的管理上，政府采取了“两分法”，即对于具有本地户籍和具有外地户籍的人口规定了不同的义务，分别进行管理。从当前的管理来看，各地政府把流动人口聚居区管理的重点无一例外地放在了流动人口上，这是一种防范式的管理思路。据有关统计显示，北京市70%的犯罪者是流动人口，被侵害人中70%也是流动人口；深圳近10年来犯罪嫌疑人98%为流动人口，被犯罪侵害的对象中流动人员占95%以上。从以上数据可以看出，违法犯罪人大部分是流动人口，但受侵害的人员也大部分为流动人口。由此可见流动人口自身的安全并不能得到充分保障，应该肯定的是大部分的流动人口是合法的公民，他们之所以选择在异乡生活有很多无奈的原因，现实中社会对他们的经济支持度低，社会保障程度低，导致他们无法有更好的选择。流动人口比任何人都希望建立一套有利于他们发展的社会秩序。而目前防范式管理思路下建立的社会秩序，并不能有效地维护他们的权益。

问题二：将流动人口作为管理客体，没有充分调动其参与管理的积极性。在现行管理体制下，政府是管理主体，流动人口是管理的客体。政府对城市人口管理有两大法宝：户口和单位，对于位于城乡结合部的流动人口聚居区却完全派不上用场，因为农民在进城时恰恰缺少的就是户口和单位。缺少了这两大法宝，政府在管理上就显得很吃力，不得不以其他的方法加以替代，比如通过办理暂住证（通过摸底办证、函查和验证、退证）、以房管人（通过登记出租房来管理流动人口）、以业管人（以工作属地管理为主，通过工作单位来管人）、以人管人（通过落实特定人员的治安责任来对流动人口进行管理）等方式来进行弥补。这些方法在实际中起到了一定的作用，但均没有调动起流动人口参与管理的积极性。实际上，流动人口不仅应是被管理者，更应是管理的参与者。应当认识到，人口的合理流动是社会发展的必然趋势和市场经济体制的内在客观要求。在城市建设和发展过程中，流动人口起着越来越重要的作用，他们已经成为城市的各项建设中一支不可或缺的重要力量，然而在城市的各项制度参与上却依然处于弱势地位。为了在城市中谋生发展，流动人口不得不去适应城市里的其他社会成员以及社会秩序。但是当流动人口不适应现代性城市的社会秩序时，在优胜劣汰的竞争法则下，不适应的群体就会被排斥在社会主流之外，因而被逐渐边缘化。根据不轨行为理论：一个人如果社会一体化程度差，或是处于社会边缘，就更容易行为不轨。因此，政府应当充分调动流动人口在管理参与上的积极性，在制度上设立一些流动人口参与管理的渠道，建立有效的沟通机制以防止流动人口的边缘化，从根本上改善流动人口聚居区的社会状况。

问题三：没有充分认识到非正式组织和权威在流动人口聚居区所起的作用。流动人口聚居区很难划入单纯的城市或者农村，在这里居住的大都是农民工。因此，如果以身份作为划分标准，很容易把他们归入农村，但他们所从事的却又是和农业生产完全无关的城市职业，因而又具有一定城市居民的特征。有人称流动人口聚居区为“异质”区，即它既具有农村的一些特质，同时也具有城市的一些特质。因而，流动人口聚居区不可避免地存在两种秩序：乡土秩序和城市秩序。乡土秩序的核心就是“不流动”，人与人之间的关系主要依靠差序格局的人伦关系来处理。约束村民主要的是非正式组织和非正式权力。因此，这里的礼治和长老的统治是权威基础。而在城市秩序中起主要作用的还是正式的组织和规则。由此而导致在流动人口聚居区主要是混合型的权威起主要作用，即其权威存在的方式既有法理的成分（管理者通过合法途径产生），有魅力的成分（存在德高威望的管理者），也有传统型权威的因素（少量保留了农村的宗族性和家长制）。但是，长久以来，政府在对流动人口聚居区管理中往往忽略了非正式组织和规则所起的作用。具体分析传统管理模式无疑是偏向法理型社会的管理模式，也就是“命令——服从”的模式。这种模式更多的是强调法律和制度，在这个模式下假定所有的人都会各归其位并积极履行各自义务。但现实的情况并不如此，以政府要求外来人口办理暂住证这一行为为例，“命令”一旦下发，并不能使所有的人出于对政府权威的认同而“服从”。因为在这里其他权威模式依然存在：比如村民之间比较讲究人伦关系，因而宗法式的家长制权威起到很重要的作用。除此之外，还有必要一提的是，在流动人口聚居区还大量存在因同一利益而形成的非正式组织（“同乡会”等），在这些组织中的组员更认同团体内部的非正式的权威。人是需要结群的动物，从农村来到城市的流动人口更需要社会群体的帮助。流动人口身处举目无亲的城市中，单靠个人的能力很难在城市里立足并生存下去。因此，他们往往结伙结群，互帮互济，相互照应，以群体的力量来弥补个人力量的不足，因此拉帮结派也成为他们自我保护的一种手段。据深圳市公安局介绍，近几年深圳形成了属于“同乡村”概念的群体有643个近200万人，“同乡村”不时发生群体性、暴力性、突发性、集体对抗政府的严重事件，给社会管理带来很大冲击。由此，作为混合权威作用的流动人口聚居区，如果仅靠政府这一种权威来进行管理，很显然有些势单力薄。

二、治理背景下流动人口聚居区合作式管理的提出

随着西方各国政府管理体制的改革，“统治”这种历史悠久的传统治理方式已经成为过去。“更少的统治，更多的治理”已经成为许多国家行政改革和发展的目标。20世纪90年代以来，在西方政治学界，“治理”理论成为指导公共管理实践的一种新理论。这种新的理论意味着人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理。[2]关于治理涵义的讨论比较多，但比较起来，笔者倾向认同下列观点：治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。[3]从这个定义中我们可以看出，治理更是一种管理，这种管理与传统管理的区别在于政府在管理中已经不再是高高在上，它更强调的是在平等的基础上发挥政府在行使行政权力过程中的引导功能，而这种引导则是通过政府与公民社会的合作、政府与非政府的合作而实现的。这种合作是建立在公民和社会对公共事务的参与上。这实际上也是一种国家权力向社会的回归。

随着治理理念的提出和实践以及流动人口权利意识的日渐觉醒，传统的流动人口聚居区那种建立在单向管理、纯政府管理基础上的管理模式也必然随之动摇，取而代之的是合作式管理。它强调在流动人口的管理过程中，不只是由政府一个主体参与管理，更希望由公民、基层、民间组织共同参与制定政策，借此形成与政府的互动对话，实现共识的凝聚。因此它是一种基于共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等互动关系的伙伴情谊的管理形式。[4]这种新的管理除了有助于克服传统管理存在的一些弊端之外，还可以进一步解决以下问题：

第一，有效解决流动人口聚居区公共资源严重不足的问题。公共资源受到国家财政预算水平的制约，流动人口聚居区的国家财政预算在制定的过程中是按照当地户籍人口来计算的，并未把大量的外来人口考虑进来，首先表现在人员的配置上，其次表现在经费上。实际情况是：在流动人口聚居区，人均可享受到的公共资源少之又少，尤其是在那些出现人口“倒挂”现象的聚居区，公共资源则更短缺。以北京市朝阳区和大兴区为例，朝阳区流动人口总量在200万以上，占北京市同期流动人口登记总量的25%，为北京市流动人口最多的区县，已超过180万的户籍人口，成为人口倒挂区。全市城乡结合部地区50个市级挂账整治流动人口聚居村朝阳占9个。此外，大兴区的庑殿村人口倒挂比例最高，达到12:1。[5]这也就意味着，流动人口的数量已经大大超过了本地居民的数量。如果还以本地居民的数量来配备管理人员，很显然会造成管理任务繁重与公共资源紧缺之间的矛盾。其次，就经费而言，同样是保障不足。以北京市大兴区为例，目前实行的是每登记一名流动人员，按20元/年·人的标准由财政拨付管理费用的政策。制定并实行以辖区内出租房屋税款返还补贴管理经费不足的政策，因返还环节周期长而很难保证按时足额给付到位（税款先由地税局入库，返给财政局，再返给公安局，再返给各单位），往往去年的税款今年下半年才能部分到位。由于经费紧张，造成部分工作难以正常开展。[6]在这样的情况下，我们可以选择的路径实际上也不多，一是期待国家对地方政府的保障大幅度提高，增强管理力量；二是通过政府内部调整人员分配格局，加大对流动人口聚居区管理人员的投入；三是充分利用外部资源，协助政府共同做好管理工作。分析比较三种选择，我们发现第三种途径是一种最优的选择，它既不需要国家加大投入，又节约了公共资源。

第二，更有效地为流动人口提供公共服务。当前我国行政管理体制改革已经明确提出要建设服务型政府。服务型政府要求政府从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变。合作式管理很显然就是以社会本位、民本位而构建起来的模式，而传统的管理则带有政府本位、官本位的典型特征。传统管理将政府和流动人口之间置于不对等的地位，政府名为其服务，但却经常使他们陷于政府服务的真空之中。在流动人口聚居区，当流动人口需要“服务”时，他们往往首先想到的是向老乡组织、亲朋好友寻求帮助而不是向政府寻求帮助。而合作式管理将政府和流动人口置于平等地位，通过双方合作，社会参与，达到共同治理社会的目的。在这一模式下，政府可以以指导代替领导，协助流动人口聚居区建立自我服务与自我治理组织，从与流动人口的管理者与被管理者关系变为“伙伴关系”；通过引导流动人口聚居区人口承担管理的相对责任，提高社会风险集体分担的能力。因此在合作式管理模式下，许多公共事务，政府有可能并不直接提供服务，而是通过在政府指导下流动人口自治组织有组织地开展自我服务而完成。

第三，有效解决流动人口聚居区的高违法犯罪率问题。近年来，流动人口违法犯罪问题日益突出，严重影响了城市特别是城乡结合部地区的安全状况。北京市社会科学院2006年对北京市五环内112个行政村的调查表明，在城乡结合部的农村地区，治安状况普遍不好。问卷结果显示，52.2%的村（居）民（927人）将“治安不好”列为本村存在的主要问题，44.9%的流动人口（719人）也认为“治安不好”是所在行政村的主要问题之一。[7]从以上的数据可以看出，流动人口聚居区的违法犯罪问题已经成为影响社会稳定人民安居的严重问题。从犯罪学的理论上看，在犯罪发生之前，用割断可能促使犯罪产生的外部条件的方法来达到防患于未然，进而控制犯罪发生，其社会成本较小且社会效益大。一般说来，个体在外界环境因素的压力和内在因素的驱使下，逐渐形成犯罪倾向。但他的犯罪倾向是否能够最后实现，还要看有无适当的条件和机会。控制犯罪产生的原因部分(社会原因和个人原因)与控制促进犯罪外在条件，都会收到犯罪控制的功效，两者具有同等重要价值。但从实践上看，控制促成犯罪的外在条件比控制犯罪原因在犯罪控制的巨大工程中更易见成效。违法犯罪的源头在社会，因此如果从聚居区内部对可能诱发犯罪的外在条件加以控制，则违法犯罪行为就会大量减少。合作式管理模式注重调动社会上一切可以利用的治安力量，加强与他们的合作，对可能产生社会治安问题的社会矛盾和消极因素做到“早发现、早干预”。在合作式管理模式下，整个社会更是一张社会防控的大网，每个合作的组织或者机构都可能成为政府这一专业管理力量的有益补充。

三、流动人口聚居区合作式管理的路径

在城市的治理过程中将行政力量、社会力量、自治力量有效进行整合，互动互补，已成为发展的趋势。笔者认为，在合作式管理模式下，可以建立以政府管理为主导，以自治组织自我管理为主体、以民间组织协助管理作为补充的流动人口聚居区管理体系。

1.以政府管理为主导。从目前来看，当地政府仍然是流动人口聚居区管理的主要责任机关，其具体承担管理职能的主要是流动人口聚居区的基层政府和公安机关。但目前这两个机关在管理中存在两大问题：一是两个机关工作目标不一致。公安机关对流动人口采用严管的思路，其主要目的是防止流动人口的违法犯罪，维护当地社会治安；而基层政府主要考虑的则是流动人口的劳动就业和社会保障问题，同时由于地方经济在一定程度上依赖流动人口的推动，使得基层政府往往不太重视与公安机关配合对流动人口的管理。二是职权不明导致职责不明。基层政府与公安机关在流动人口聚居区的管理上，权限如何划分、如何衔接均缺少相关的规定。当问题出现时，究竟应当追究公安机关还是基层政府的责任，往往出现扯皮。因此，笔者认为解决这些问题的具体做法是：在基层政府建立流动人口聚居区管理的专职机构和领导机构，并建立专职机构的工作机制和责任制度。明确这一工作专职机构的职能权限，包括其所应当从事的工作内容和义务，明确在开展工作中所应当承担的责任，每年确定工作规划和目标；专职机构中应当有公安机关指定的工作人员协助工作。基层政府要建立流动人口聚居区工作绩效考核制度，将这个制度作为基层干部考核的一个重要方面。当流动人口聚居区出现治安问题时，要协同公安机关共同解决。当前很多城市设立的流动人口管理委员会就是类似的一个专职机构。对于这样的一些专职机构，应当明确其主要作用不仅在于协调和指导流动人口的管理工作，而且要注意充分调动民间资源，变单向管理为双向的合作，为流动人口聚居区的自我管理提供充分的支持。

2.以自治组织自我管理为主体。目前，在流动人口聚居区存在的自治组织主要是居民委员会和村民委员会。居委会和村委会履行的是基层群众自治职能，它不是政府的派出机构，不能代替政府开展群众工作。但面对人员与资金来源由上级批、转这一现实情况，居委会或者村委会无法拒绝上级交办的工作，因而其自治功能受到很大制约。解决这一问题有两个思路：第一，将居委会和村委会从大量行政性事务中解放出来，真正发挥其自治功能；第二，在居委会和村委会这种“官办”性质较浓的自治组织之外，建立另外的“民办”性质较浓的自治组织。笔者认为可能后一种方法对管理流动人口聚居区更为有效。在流动人口聚居区，流动人口多表现出了较强的“自组织”性。所谓的“自组织”是指他们“有强烈的制度和组织需求，而政府还没有准备好提供这种服务，就意味着产生了一个制度和组织的空白点，就会生长出一种替代”。虽然这种自发性替代并不正规，但这种不正规的制度却为流动人口入城和生活于城市提供了最基本的服务和秩序。[8]国内外社区发展的实践表明，成熟完善的社区是贫困群体改善弱势境遇的重要依托，也是弱势群体的精神家园，因此，贫困群体对社区的依赖程度远高于其他社会阶层。流动人口聚居区这一特殊社区急切地需要一个属于流动人口自己的自治组织。在这一方面，南京南苑街采取的委托管理方式值得参鉴。其具体做法是:由地方政府指导，有意聘请流动人员中素质比较高者，组建成流动人员服务中心，以此加强流动人员的管理。他们的具体做法是“以外管外”:在流动人口中聘请党员、团员以及在地方担任一定职务的人员从事管理或协助管理，建立流动人口党支部、民兵连、团支部、妇代会、计生协会等；建立由流动人口组成的法律维权站、法制培训中心，通过组织法制课堂、调节合同纠纷、社会治安宣传等一系列活动，加强流动人口对流入地的认同，提高思想觉悟与法律意识。管理者通过对流动人口的维权以及日常矛盾的调解获得被管理者的信任。[9]

应当指出的是，在合作式管理模式下，政府与流动人口自治组织之间的关系应由当地政府通过法规、规章或其他规范性文件的形式予以明确，流动人口自治组织应该既有权利又有义务。这种新型的合作式关系具体表现在:一是对双方主体地位的双向认同。政府与自治组织之间需要形成一种共识，政府是行政管理主体，自治组织是自治管理主体，相互之间不能替代；二是对双方管理范围和权限的双向认同。作为自治组织，必须有自己相对独立的管理范围和管理权限；作为行政管理主体，政府也必须明确界定自己的管理范围和管理权限。三是对双方功能的双向认同。作为管理的行政主体，政府必须执行法律、法规和政策，切实履行自身的管理功能和公共服务功能；对流动人口自治组织进行引导，提供政策及必要的经费支持，同时提供一些业务指导。作为自治主体，自治组织必须组织和协调居民履行《流动人口聚居区自治章程》和《居民公约》，强化“四自”功能，即自我教育、自我服务、自我管理和自我约束功能，对聚居区的治安状况也必须承担一定的责任。

3.以民间组织协助管理为补充。如果把流动人口聚居区看作是一个社区的话，那么在这个社区中必然存在一些社区民间组织。社区民间组织是指在社区范围内介于社区自治组织与社区居民之间，以本社区居民为主体，以满足社区居民的不同需求为目的，由居民自主成立并参加，不以营利为目的，主动自愿承担社区公共事务，向社会提供服务的群众团体队伍或组织。社区民间组织是自发形成的群众团体队伍或组织，通过信息的交流、融通，构建起了连接社区居民与社区自治组织和政府之间的桥梁。[10]在当前条件下，社区民间组织大致分为五类:一是基层文化、教育、体育活动类；二是社区福利类；三是维护权益类；四是志愿类；五是社区服务类。笔者认为，在政府的引导下，完全可以建立类似流动人口聚居区“治安理事会”、流动人口聚居区“治安志愿者协会”这样的民间组织。

与前面所提的流动人口聚居区的自治组织相比，社区民间组织更具有目的性。自治组织的主要职能是全面开展对流动人口的管理，而社区民间组织则是偏重聚居区某一方面的管理。比如在很多流动人口聚居区都存在治安理事会。治安理事会的性质就是社区民间组织，它最主要的功能有三项，即组织、协调和服务。组织功能是要求治安理事会能够有效组织理事会的内部资源，深度挖掘潜在的治安力量，组织志愿者，开展有利于维护社区治安的各项活动，比如在人员聚集的公共场所，义务开展治安巡防工作，及时发现和举报违法犯罪；组织力量进行夜间巡逻。协调功能是指治安理事会能够与政府合作，协调政府与流动人口之间的关系，与政府实现信息共享，建立多种形式的联动、协作机制，充分利用社区内的人、财、物资源来维护社区治安。服务功能指的是治安理事会可以面向流动人口提供各种关于治安的直接服务。比如，向居民通报治安情况、普及相关的法律知识、提供相关的法律咨询、普及自我防护常识等等。

[1]侯文学.关注流动人口的“盆地效应”［EB/OL］.（2010-02-22）［2010—03-31］.http://www.xinhuanet.com/chinanews/2010-02/22/content_19074405.htm.

[2]陈金英.城市社区建设离“参与式治理”有多远［J］.社会主义研究，2006，（6）.

[3]俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：3.

[4]李砚忠.以“合作式治理”提高和谐社会建设中的政府信任［J］.科学社会主义.2007，（2）.

[5]周宇.北京朝阳区10项措施调控流动人口［EB/OL］.（2010-03-24）［2010—03-31］.http://news.ifeng.com/mainland/201003/0324_17_1584764.shtml.

[6]蒋洪昉.加强流动人口管理服务快速健康有序地推进城市化 进 程［EB/OL］.（2010-03-24）［2010—03-31］.http://www.bjtzh.gov.cn/portal/zjtz/tznj/six/zhuanw/webinfo/2008/09/1220421927003602.htm.

[7]袁振龙.社会资本与社会安全［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2007，（3）.

[8]乐伟中.新形势下上海外来流动人口管理的新思路［J］.上海公安高等专科学校学报，2004,(8).

[9]罗仁朝.我国城市流动人口管理现状及策略优化探析［J］.城市规划，2004,(8).

[10]熊一新.关于社区警务理事会若干问题探讨［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2006，（5）.

C924.2

A

1002-7408（2012）03-0043-04

北京市哲学社科规划项目“北京市外来人员聚集区治安管理模式研究”（06BeKD027）结项成果之一 。

陈慧君（1979-），女，合肥人，中国人民公安大学治安系讲师，研究方向：治安学、法学；王树民（1972-），男，河北涿州人，中国人民公安大学治安系副教授，研究方向：治安秩序管理、法学。

[责任编辑：黎峰]