我国社会转型时期政府治理的省察与进路<br/>——兼论“中国特色的政府治理模式”之构建

我国社会转型时期政府治理的省察与进路
——兼论“中国特色的政府治理模式”之构建

2012-12-21郑家昊

理论导刊 2012年3期

关键词：社会转型公民政府

郑家昊

（南京农业大学公共管理学院，南京210095）

我国社会转型时期政府治理的省察与进路
——兼论“中国特色的政府治理模式”之构建

郑家昊

（南京农业大学公共管理学院，南京210095）

随着改革开放的深入，我国虽在政治、经济、社会等各个领域均取得了显著成果，但是社会转型时期的特质依然导致了各种治理缺陷和问题的出现，这对政府治理提出了严峻挑战。基于对我国社会转型时期的政府治理现状的省察，转型时期的政府治理必须在科学发展观、和谐发展理念和服务精神的指引下，正确处理好政府与社会、市场、公民之间的关系，建构和完善“中国特色的政府治理模式”。

社会转型；政府治理；政府治理模式；依法治国；和谐发展

随着人类迈入21世纪，社会复杂性和不确定性骤然增强，各种各样的突发性危机事件纷至沓来。学者们将其发生的原因归结为政府在社会治理中的“失灵”，而实际上这是人类社会在实现历史转型的过程中必然要面对的挑战（中国也不例外）。1978年开启的改革开放是中国实现“社会转型”的一个起点，它标志着中国已进入一个社会转型的关键期，是中国缩小同西方发达国家之间发展差距的重大机遇期，同时它也开启了中国政府全面改革和实现现代化的时代。作为领导“社会转型”的主导力量，政府正面临着巨大的挑战。那么，如何才能避免和应对不利于人类的延续和发展的危机事件发生，实现社会的和谐、可持续性发展？求解这一课题，首要工作就是省察社会转型时期政府治理的现状，并在科学分析和评判的基础上总结先进经验教训，以进一步“探讨建立起一个什么样的政府去领导我们的社会，或者说，重塑出一个什么样的社会治理体系去扭转既有社会治理体系功能性失灵的局面”。[1]

一、我国社会转型时期的特质分析

20世纪70年代末以来，随着社会主义改革在经济、政治、文化等各个领域的发生、发展，学者们普遍认识到中国社会已经逐渐进入到一个巨大的转型时期。中国社会转型，包括了从原有计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、农业社会向工业社会转变、乡村社会向城镇社会转变、封闭半封闭社会向开放社会转变、伦理社会向法理社会转变等，结构转型和体制转型同步并行、相互交织，涉及社会所有构成要素系统的相应变化与调整，是社会主义市场经济体制逐步确立的过程，也是经济、政治和思想文化等领域全面性的社会变革时期。[2]到了20世纪八、九十年代，“北京到上海的沿海一带，人们的生活方式、行为模式以及思想观念都发生了巨大变化，而且持续变化的速度之快几乎让人目不暇接。最为重要的是，这种变化过程所包含的因素又无法被归入西方发达国家工业化进程中的任何一个阶段。这意味着什么呢？显然，中国现在也与发达国家一样，出现了后工业的迹象。”[3]也就是说，中国在没有完成工业化进程时又面临一个新的课题——如何应对后工业化的问题。换而言之，从全球的视野来观照中国的社会转型，中国政府目前正面临着双重的发展压力，一方面需要着手发展经济、补“工业化的功课”；另一方面又要着眼于实现向后工业化的成功过渡和快速适应后工业化的发展要求，实现社会的和谐稳定发展。

如果将“双重的发展压力”看作是在全球化发展视域下我国社会转型的一个典型特征的话，那么，从国内的背景看，我国的社会转型实际上还具有两个特征。首先，转型的实现是一种“自上而下”的自觉强制的定向发展战略，国家和政府作为有组织的社会力量在推动变革的过程中起着支配作用。市场经济的建立虽然蕴含着中国民间力量的自发因素，但是总体而言它不是中国社会中内生的一种发展模式，而是对他人成果的利用和借鉴。其次，现时代我国的社会转型是由计划经济向市场经济的转变，这区别于西方国家由农业经济或者原始的非市场经济向市场经济转变的过程。因为，农业经济是一种同人类早期落后的、以农业为主的生产力发展状况相适应的经济模式，是人类经济发展必经阶段。市场经济则代表了经济发展的高级模式，是与生产力的高度发展、社会分工的迅速扩大和社会财富的迅速增多相适应的经济体系或资源配置方式。由农业经济向市场经济转变需要生产力的高度发展来奠定转型的经济基础，否则转型是不可能实现的。而计划经济和市场经济是两种平行的资源配置模式，这两者之间存在着本质的区别。计划经济强调政府这只“看得见的手”的控制，市场经济则强调通过市场这只“看不见的手”的灵活调节。正是由于市场经济与计划经济体制之间的这种本质区别，导致转型过程中它们之间的摩擦冲突异常激烈。“这两种体制的转轨、过渡、并存的时间愈长，由其内在冲突和摩擦导致的代价必然愈高。”[4]

二、“治理”概念与政府治理现状

1989年，世界银行的报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，作为其评估受援国现状的主要标准之一。此后，“治理”便广泛地用于政治发展研究中，特别是被用于描述后殖民地和发展中国家的政治状况。英语中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要应用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。[5]20世纪90年代以来，治理日益成为公共管理的核心概念，甚至在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”，并且迅速扩展于其他经济社会领域，成为近年来社会科学关注的焦点。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为，“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。”[6]乔治·弗雷德里克森认为，“作为治理的公共行政，在某种程度上是麦迪逊主义的，它是当今反政府时代流行的政治学。”[7]

全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性，该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球合作伙伴》的研究报告，其中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。可以说治理已经是一个具有广泛适应性的概念，泛指政府、私营组织、公民社会及行为个人等多种活动主体之间的关系。具有四个特征：治理是一个过程，而不是一套规则、一种行动；治理的基础是协调而非控制；治理涉及公共部门，同时又包含私人部门；治理不是一种正式制度，而是一种持续的活动。[8]“治理”(governance)与“统治”(government)从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。区分治理与统治两个概念是正确理解治理的前提条件。中国学者俞可平认为，治理是一个上下互动的管理过程，它通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对社会公共事物的管理，其权力向度是多元的、相互的。[9]政府治理包括两层含义：政府代表社会实施治理权力，以促使全体社会成员履行自身应尽的社会义务并促使他们服从法律；政府及其公职人员切实履行社会契约的规定，积极促进社会利益及社会公共意志的实现。其中后一种界定是政府治理的实质意义。一般认为，政府治理呈现三方面的特征：治理是还政于民的过程；治理主体多元化；合作是政府治理的主要方式。

伴随着社会转型的悄然进行，中国政府一直在积极探索实现社会的和谐稳定与科学发展之路，积极改革行政体制，以适应并推动社会转型的进程，实现中华民族的伟大复兴。在我们所经历的整个社会转型期，政府治理取得了举世瞩目的成就。第一，政府的治理理念不断创新。提出“人的自由而全面发展”是马克思主义的最高命题，[10]强调科学发展，注重人与自然、人与人、人与社会的全面和谐发展。也就是说政府在发挥治理职能时更加注重人性、关注人的发展，这一精神已经贯彻到政府治理的整个过程。第二，政府的类型开始由全能型政府向有限政府转变，也就是说政府在主导经济体制转轨的时候，积极培育市场并主动退出市场，政府与市场之间的关系由冲突转变为一种良性发展的关系。第三，政府的权力开始下放和向外转移。这一重要举动在一定程度上改变了地方政府责任大、权力小，权责不对等的治理困境，调动了地方政府参与社会治理的积极性。第四，政府的运作过程更加透明，体现公平、民主。依法治国、依法行政、政务公开等已经成为政府运作的基本要求。政府在制定政策、出台法案的时候，积极征询专家、公众的意见，这样增强了公民参与公共政策制定的积极性，体现了公平、民主的公共行政精神。

然而，政府治理在取得巨大成就的同时，在一些方面依然存在不足。首先，面对社会治理主体多元化，政府在界定其与市场、公民、社会的关系时显得滞后。也就是说，由于没有科学合理地界定三大部门的关系，导致政府在社会治理中依然处于绝对强势主导地位，从而缺乏相关的政策制度保障以鼓励和支持市场、公民和社会积极充分地发挥社会治理作用。其次，公民参与积极性依然不高。由于政府没有理清公民社会的身份地位，公民参与政府治理活动的渠道不畅通，公民参与治理的意见反馈机制不完善，导致公民参与政府治理仅仅停留在形式民主的层面。再次，政府应对危机事件的能力有待加强。从进入社会转型期开始，尤其是进入21世纪，危机事件呈现全球性爆发之势，危机管理逐渐成为常态，这要求政府治理能力相应跟进。第四，政府治理亟须体现服务精神，应运用电子政务等手段提高政府治理技能。

总之，我国社会转型时期的政府治理虽成效显著，但随着改革的深入，政府治理的缺陷也逐渐显露出来。这些缺陷表征在社会层面上，就是贫富差距悬殊、区域发展不平衡、社会保障滞后、环境污染严重、社会突发性事件等不断凸现。导致这些问题的主要原因是政府治理社会公共事务所建立的组织架构及其运行规则体系的转型滞后于经济、社会的改革。也就是说，政府治理模式亟须转型以克服目前尚存的缺陷，来适用并推进经济、社会的改革。

三、构建中国特色的政府治理模式

关于社会治理模式的变革，张康之认为，“20世纪后期，人类的社会治理模式变革进入了一个迅猛发展的时期，从80年代到今天，已经形成了三种既有逻辑联系又有所不同的社会治理模式，它们分别是参与治理、社会自治和合作治理。参与治理是在民主行政的理想追求中出现的，社会自治是在非政府组织以及其他社会自治力量的成长中展现出来的，而合作治理则是社会自治力量成长的必然结果，也是对前两种社会治理模式的扬弃。合作治理是一种正在成为主流的社会治理模式。”[11]张立荣认为，“中国未来政府治理范式的构建进路：四管齐下，整体联动”，即“提升政府能力，培育公民社会：建立‘强政府-大社会’结构；优化之策：经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革三者良性互动；践行政府与社会的合作：实现社会运行机制转型；政府治理范式革新的近期目标：建设‘管理-服务型政府’”。[12]谭贤楚认为，“目前，我国正处于从农业社会向工业社会、从伦理型社会向法理型社会、从计划经济向市场经济转变的关键时期，既要利用参与全球化的进程大力发展自己，又要坚持社会主义方向，这就要求我国政府在应对全球化的趋势时要起到‘强政府’的作用，从而提高综合国力和国际竞争力。”[13]茅于轼认为：“一个稳定的社会，一定是精英和大众的结合，也就是说社会由精英来治理，但他们考虑的是大众的利益。世界上能够保持稳定的社会都有这个特点。中国正处于转型期，特别要注意构建一个什么样的社会，是强调精英的还是强调民众的。”[14]

通过对我国政府治理现状的省察，结合我国社会转型的时代背景以及政府治理理论的先进成果，可以发现：我国社会转型时期的政府治理的未来进路必然要遵循总体性发展原则，体现效率、经济、公平、公正、服务的精神，用合作治理的理念取代参与治理理念，建构一种“中国特色的政府治理模式”。也就是说未来的政府治理必须处理好政府与社会、政府与市场、政府与公民之间的关系，促进政府、市场、公民社会的良性发展，并最终导向服务型政府的实现。具体而言，可以从四个方面努力来建构“中国特色的政府治理模式”：

首先，用“科学发展观”、“和谐发展”、“服务价值”来统摄整个政府治理过程。党的十六届三中全会提出，“科学发展观”就是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。“和谐发展”最终所要实现的目标包括两层涵义，人、自然、社会的和谐发展以及政府、市场、社会的和谐发展。“构建和谐社会是一个合乎历史发展客观趋势的目标，走向和谐社会的进程是一个创造性的建构过程”，[15]“在构建社会主义和谐社会的过程中，我们应以马克思主义总体性哲学为理论指导，并根据这一哲学精神去设计行动方案。”[16]科学发展观、和谐发展无疑为我国政府治理提供了发展的方法论要求。“服务价值”区别于权力控制观念和法律观念，它是政府治理过程所应遵循的核心价值。只有通过制度安排和作为服务价值实现载体的公共管理者的不断实践，服务价值才能真正得以实现，服务行政模式才会真切地以“服务型政府”的现实形态展现出来。

其次，处理政府与社会的关系时，必须更新治理理念。政府在处理与社会之间的关系时不断更新治理理念，是由当前转型时期出现的社会治理主体多元化、应对突发性危机事件和实现政治文明的历史使命决定的。针对社会治理主体多元化现象，政府应当科学评判公民社会、市场的“治理地位”，坚持“合作治理”的理念，通过立法和制定各种政策规章来保证公民社会和市场的“身份地位”以促成它们广泛而积极的参与。危机与突发事件，是我国实现转型必然要面临的挑战。关键的问题是我们一定要有“系统治理”的理念，将危机不仅仅看做是某一方面的单个事件，而是用系统的观点来将其与整个社会转型联系起来，分析危机产生的原因，建立配套的危机预防和治理机制，形成全面预防和治理危机的治理体系。我国一直强调要实现富强、民主、文明的社会，这其中实质上包含了三方面文明即物质文明、精神文明和政治文明。物质文明的实现依赖于经济的快速发展来实现，精神文明依赖于伦理道德的建设，政治文明依赖于民主、法治的建设。其中政治文明对物质文明和精神文明的实现具有重要的保障作用。也就是说，在社会转型期政府必须始终将宪法和法律作为治理的根本依据，坚持“依法治理”的理念，依法行政、依法治国。

再次，处理政府与市场的关系时，必须继续遵循和发展“引导型政府职能模式”。在狭义上理解，政府职能模式就是政府与市场之间关系的模式。在近代社会，随着资本主义的发展，先后出现了两种政府职能模式，即保护型政府职能模式和干预型政府职能模式。保护型模式建立在资产阶级自由主义和个人主义的基础之上，强调防止或者限制政府进入市场、干预市场发挥作用。资本主义经济危机（1929-1933）爆发后，以凯恩斯为代表的经济学家提出“政府干预论”，彻底颠覆了自由主义指导下的“保护型模式”，并为“干预型模式”的出现提供了理论支撑。中国的政府职能模式既不是西方自由资本主义时期所采用的“保护型模式”，也不是垄断资本主义时期所采用的“干预型模式”，而是选择了与社会主义市场经济相适应的“引导型政府职能模式”。引导型模式是20世纪七、八十年代以来随着亚洲新兴工业化国家的崛起而形成的一种独特的政府职能模式，它是“保护型”和“干预型”的综合统一，既相信经济规律的客观存在，又主张要认识和利用规律，反对在市场的自由放任和政府的强力干预之间做出选择，“它要求在政府与市场之间建立起稳定的联系，使政府的地位和作用相对确定，政府应当做什么和不应做什么，都以法律和制度的形式固定下来，政府的行为边界清晰而决不因人因时而异。”[17]引导型政府职能模式实质上体现了政府与市场之间关系定位问题，也就是说这一模式是建立在政府与市场之间的科学的“治理身份定位”的基础之上的。在应对“金融危机”以及保持经济平稳较快发展中，引导型政府职能模式已经发挥了重要的作用。因此，研究、遵循、发展“引导型模式”具有重要的战略意义。

最后，处理政府与公民的关系时，要体现民主和公平。治理理论一个很重要的贡献在于强调公民参与的重要性。实践已经证明，公民参与政府治理更有益于“民主、公平”的实现。问题是，目前我们国家尚未形成一个稳定畅通的公民参与体系，这直接限制了公民的参与积极性。解决这一问题的根本方法是，加强立法和政策规章的制定，明细公民参与治理的程序、渠道以及激励和反馈机制，逐渐形成一个支持公民参与的制度体系，形成公民参与的文化氛围，进一步调动公民参与治理的热情，为社会自治及合作治理的最终实现奠定基础。另外，值得说明的一点是，由于处于转型期，政府治理面临着工业化和后工业化双重的发展压力，在这一特定时期很容易出现道德缺失的现象。因此，政府在处理与公民之间的关系时应采取谨慎的态度，在对“治理理论”进行科学评价的基础上，加强伦理建设和文化建设，以防止公民的道德沦丧。

[1]张康之.后工业化进程中的合作治理渴求[J].社会科学研究,2009,(2).

[2]郑杭生.中国和西方社会转型显著的不同点[J].人民论坛,2009，（5）.

[3]李传军.管理主义的终结——服务型政府兴起的历史与逻辑[M].北京:中国人民大学出版社,2007:1.

[4]李钢.社会转型刍议[J].北京邮电大学学报(社会科学版),2001,(1).

[5]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实,1999,(5).

[6]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌:江西人民出版社,2001:5.

[7]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，译.北京:中国人民大学出版社,2003:73.

[8]全球治理委员会.我们的全球的伙伴关系[M].牛津大学出版社,1995:23.

[9]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:5.

[10]闫健.民主是个好东西——俞可平访谈录[M].北京:社会科学文献出版社,2006:3.

[11]张康之.论参与治理、社会自治与合作治理[J].行政论坛,2008,(6).

[12]张立荣,冷向明.论中国未来政府治理范式的特质与进路[J].江海学刊,2007,(3).