积极探索党纪案件审理助辩制度的实践与思考

●上海市虹口区纪委监察局

积极探索党纪案件审理助辩制度的实践与思考

●上海市虹口区纪委监察局

党纪案件审理助辩制度就是从保障党员民主权利，特别是注重保障被审查党员民主权利出发，通过创新和改进审理模式，逐步探索推进党内民主的途径和方法。本文就其基本程序、基本做法、主要效果、推进中的“瓶颈”问题以及推进方向、对策建议等发表看法。

党纪案件；审理助辩制度；实践与思考

近年来，虹口区纪委在上海市纪委和虹口区委的正确指导下，对如何发展党内民主，保障党员权利进行了积极探索实践，特别是学习借鉴江苏省纪委审理助辩经验,实施党纪案件审理助辩制度，取得了一定成效。中央党校党建研究专家和中央纪委审理室对党纪案件审理助辩制度的实施给予高度关注和充分肯定，认为这一制度是审理方式改革的发展方向，在发展党内民主，维护党员权利方面具有里程碑意义。党纪案件审理助辩制度（以下简称 “助辩制度”）就是从保障党员民主权利，特别是注重保障被审查党员民主权利出发，通过创新和改进审理模式，逐步探索推进党内民主的途径和方法。助辩制度，即纪委在审理党员违纪案件过程中，借鉴司法实践中的律师辩护制度，引入助辩员的制度，形成允许被审查党员委托助辩员参与案件审理和进行辩护的制度性安排。助辩制度的建立和实施，在一定程度上解决了被审查党员辩护权虚置问题，从制度上为其自行申辩和请其他党员为其作证、辩护提供了平台。

2007年以来，在全区办结的65件党纪政纪案件中，有49件引入了助辩制度，引入率达75.38%，共采纳申辩及助辩意见16条，5名党员在助辩后被从轻、减轻处分乃至免予党纪处分，且无一例申诉案件和申诉信件，取得了良好政治效果、社会效果和法纪效果。

一、助辩的基本程序

传统的案件审理主要有受理案件、审核案件、审理谈话、再度审核、集体审议、讨论处分决定、呈报审批和执行决定等程序。实施助辩制度后，在审理谈话环节增加了权利告知、资格审查、查阅资料、实施助辩和意见反馈等几项内容。具体程序是：

（一）权利告知。案件移送审理后，审理部门（审理小组）向被审查党员同时送达 《权利告知书》、《委托助辩员告知书》和《党纪案件审理助辩委托书》。被审查党员若需助辩，3日内向审理部门（审理小组）提交《党纪案件审理助辩委托书》。

（二）资格审查。审理部门（审理小组）在3日内对被审查党员委托的助辩员进行资格审查，并向被审查党员送达 《助辩委托人审核意见通知书》。如被审查党员委托的助辩员未得到审理部门 （审理小组）的同意，被审查党员可在收到审核意见书之后的2日内再次提交 《党纪案件审理助辩委托书》，否则视为放弃助辩。

（三）查阅资料。助辩员资格经确认后，可在3日内持《党纪案件审理助辩委托书》和必要的身份证件，到审理部门（审理小组）了解涉案相关证据材料，为被审查党员辩护做准备。

（四）谈话预约。审理谈话3日前，向被审查党员和助辩员送达 《案件审理谈话 （含助辩）通知书》，告知审理谈话的时间、地点。因特殊情况需要变更谈话时间、地点的，被审查党员和助辩员须在接到通知后2日内提出书面申请，是否变更由审理部门（审理小组）决定。

（五）实施助辩。助辩在审理谈话阶段进行，参加人员一般为审理人员、被审查党员和助辩员。谈话内容主要为：表明审理人员身份、确认被审查党员和助辩员身份、询问权利义务是否知晓、核对违纪事实、听取申辩和助辩意见、现场解释和说明。

（六）集体研究。审理人员对被审查党员及助辩员提出的意见梳理归纳，进行再次认真审核，提交室务会或审理小组成员会议研究，并将审理助辩情况作为一个重要部分写入审理报告，依照规定程序提交有权决定其处分的党组织讨论。

（七）意见反馈。对申辩意见和助辩意见，应写出有事实根据的说明材料，在党组织讨论处分决定前，向被审查党员和助辩员反馈，说明采纳与不予采纳的理由，并做好记录。

（八）送达规定。送达审理文书必须有送达回证。收件人应当在送达回证上记明收到的日期，并且签名或者盖章，收件人在送达回证上签收的日期为送达日期。

二、助辩的基本做法

虹口区在全市率先探索了以审理谈话为载体，集助辩员助辩、开示证据、第三方监督为一体的党纪案件审理助辩制度。做法是：

（一）先行试点。2007年11月，虹口区纪委选择了广中路街道作为助辩制度试点单位，在街道党工委经集体讨论，组织发动社区各级党组织开展学习讨论活动后，在全区制定出台了《关于建立党纪案件审理助辩制度的实施意见》。2008年2月，区卫生局纪工委也制订了 《关于建立党纪案件审理助辩制度 （试行）草案》，并据此对所属医院一件党纪案件开展了审理助辩。

（二）全面推开。在总结成功试点经验的基础上，虹口区纪委制定出台了 《关于建立党纪案件审理助辩制度的实施意见（试行）》，明确了审理助辩的指导思想、助辩原则、助辩员条件、相关人员权利和义务、助辩程序等八个方面的规定，为虹口区实施党纪案件审理助辩提供了制度保障。同时，作为配套文件，区纪委还专门制订了 《虹口区纪委党纪案件审理助辩员队伍组建办法》，从制度上规范了助辩员从推荐到聘用的一整套程序。并专门举办培训班，经考核，正式选聘了12名中共正式党员作为区纪委党纪案件审理助辩员，为审理助辩制度的实施提供了人员保障。2008年8月，虹口区全面实行了党纪案件审理助辩制度。

（三）拓展模式。在实施中，许多被审查党员由于存有“不想辩”、“不敢辩”、“不会辩”的顾虑而放弃助辩，明显影响了助辩制度的实施和坚持。为了突破受被审查党员意愿限制的瓶颈，使审理助辩制度能够有效坚持并进一步发挥作用，经多次研讨，决定在学习江苏省经验的基础上，增加一种新的模式：即本人放弃助辩时，组织上仍安排区纪委聘请的助辩员参加审理谈话并阅看相关案件材料；审理谈话进行时，助辩员不发表意见；谈话结束后，由审理人员专门征询他们对案件的意见，并将他们的意见写入审理报告。

这种模式的创新，从维权的角度看，既充分尊重了被审查党员的选择权，又尽可能地发挥了审理助辩制度在维护被审查党员合法权利方面的积极作用；从制度实施的角度看，无论被审查党员要求助辩还是放弃助辩，审理助辩制度都能有效地坚持下去；从办案效果的角度看，助辩员的参与不仅对案件审理人员进行监督，提高案件质量，而且使助辩员在不断地实际参与中积累助辩经验，提高助辩能力。

（四）细化操作。一是规范监督程序。从试行之初，虹口区就设立了民主监督环节。即在每个案件的审理助辩谈话阶段，由审理部门（审理小组）聘请1－2名被审查党员所在单位、地区的区党代会代表、中共党员身份的人大代表、政协委员作为案件审理监督员，对审理助辩谈话进行现场监督。监督员对审理过程中实体与程序的意见既可以在谈话中发表，也可以在谈话后发表，审理人员都必须认真听取，并做好记录。第四方监督案件审理，既监督了纪检监察的办案工作，也有助于消除被审查党员的猜疑和对抗心理，增强对纪律处分的信服度。

二是完善意见征询程序。2008年9月，有助辩员提出：邀请助辩员参加审理谈话时，审理小组能以意见征询表的形式，从实体意见、程序意见和当事人的申辩意见分别进行意见征询，并放入案件卷宗归档保存。根据建议，虹口区纪委制作了《虹口区党纪案件审理谈话助辩、监督意见征询表》，该表细化了征求案件意见的内容，使助辩员对案件的监督更直接、更明确，更真实。

三是规范阅卷程序。虹口区纪委借鉴保密工作中的做法及律师、人民陪审员在阅卷权利方面的操作方法，在助辩员、监督员阅卷程序中，引入“保密承诺”制，要求助辩员自觉履行党员保密义务，签订《保密承诺书》。同时在保证举报人权益的前提下，允许助辩员有选择地阅看案件卷宗材料中纪检机关侦查掌握的相关证据材料。同时规定，助辩员、监督员阅卷必须在办案人员陪同下，在指定地点进行阅看，不准违规记录、存储、复制案件相关信息。

三、助辩的主要效果

助辩制度作为党纪案件改变审理方式的一项制度创新，已成为虹口区党纪案件审理过程中的一个必经程序。经过3年多的探索与实践，虹口区越来越多的党员知道助辩，越来越多的纪检干部关注助辩，越来越多的被审查党员接受助辩，助辩制度的成效也逐步显现：

（一）从“要我辩”到“我要辩”。试行之初，被审查党员不敢轻易聘请助辩员，即使想辩，也存有能不能辩，有没有用的思想疑虑。虹口区坚持推行助辩制度，不仅普通违纪党员主动要求用助辩维护自己的权利，就连区管干部中的违纪党员也主动以辩维权。三年多来，虹口区的助辩率从2008年的66%提高到2011年的100%。

（二）从“外行辩”到“内行辩”。虹口区的12名助辩员中，有经验丰富的党务工作者，也有精通法律的专业人士，但他们的共同特点是缺乏纪检监察工作经验，特别是对党纪规定、办案规定知之甚少。如今，助辩员不仅能够自行通过查阅案卷、向被审查党员了解案情、走访相关部门，还能敏锐地寻找到助辩切入点，依照事实、证据、情节、程序、适用条款，结合各自的专业优势提出合法、合理、合情的助辩意见。

（三）从“结果辩”到“效果辩”。虹口区在审理一起有39年党龄的党员嫖娼案件时，助辩员与当事人一见面，他就提出，希望助辩后减轻处分。虽然助辩后还是给予其开除党籍处分，但通过以辩明理，他心服口服地接受了处分。我们认识到，助辩不仅需要“形式辩”，更要注重“深度辩”，通过助辩实现“惩前毖后、治病救人”的执纪效果，才是助辩制度的根本所在。

四、助辩制度推进中的“瓶颈”问题

解决好助辩操作中的“瓶颈”问题，将有助于提高助辩制度的科学化、规范化水平。

（一）助辩员“兼职”身份，在一定程度制约了助辩制度的有效实施

由于助辩员工作是义务的、兼职的志愿性工作，助辩员经常遇到三个“无奈”：一是时间上的无奈。助辩员从事助辩工作虽然是经组织推荐，本人同意，但由于助辩谈话一般都安排在工作日，常常与他们的本职工作相冲突。二是“隔行”的无奈。由于助辩员缺乏系统地学习和培训，助辩熟练程度就不像他们从事本职专业那样“游刃有余”，他们常常感叹心有余力不足，“隔行如隔山”。三是忙闲不均的无奈。虹口区12名助辩员中有法律专业背景的、党务工作经验丰富且年龄较长的受托率普遍较高。造成了忙闲不均的情况。

（二）证据如何开示，已成为制约助辩制度有效实施的最大“瓶颈”

随着助辩制度的深入推进，证据能否得到有效、妥善的公开，将直接影响助辩质量和助辩制度的生命力。虹口区《关于建立党纪案件审理助辩制度的实施意见（试行）》中，明确了必要知情原则，即对认定案件事实的相关依据，除国家法律法规和党政纪条规规定的秘密事项外，应当让被审查人和助辩人知晓；明确规定了“助辩人享有在遵循相关保密规定的前提下，阅看被审查人谈话笔录，了解相关案件证据材料”的权利；明确规定了“助辩监督员享有要求调阅有关案卷材料”的权利。这三个明确规定，其真正的目的是要保证助辩员、监督员有权全面了解案件的事实、证据和依据。

但是《党的纪律检查机关案件审理工作条例》规定：“要切实保障检举人、证明人的权利，检举材料和证人证言，不能给犯错误的人看。”《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》中规定：“证人作证后，党组织应为其保密。”同时还规定了“阅卷笔录、审理讨论记录等，未经批准不得向无关人员提供。”

助辩员、监督员是否应当享有阅卷权、调查权和必要知情权？如果应当享有，又如何保证其应当享有的权利不落空。如果助辩员只能听当事人讲案情，讲理由，而不能真实了解案情的话，助辩就去掉了“辩”的功能，成了当事人的“传声筒”，就失去了助辩本来的意义，也就没有了存在的价值。

五、助辩制度的未来推进方向及其对策建议

目前虹口区实施的助辩制度已经具备了独特的党内民主实践功能，未来将朝着更加科学化、法治化和准司法化的方向积极推进。要以科学的理论指导助辩制度的深入推进，要以科学的制度保障助辩制度的规范实施，要以科学的方法推进助辩制度的有效实践。

（一）构建一支政治坚定、结构优化、业务精通的专业助辩员队伍是助辩工作的现实需要

一要完善助辩员队伍的选聘制度。随着助辩制度的不断推进，进一步加强和改进助辩员队伍建设，尤其要摆上议事日程。一是人数上增加。按党员比例设置助辩员人数，确保每个基层党委、党工委至少保证1至3名助辩员。或者把全区划分为若干板块，进行助辩员统筹管理、调度。二是范围上扩大。助辩员既可在在职党员中选聘，也可以从退休的机关优秀党务干部和社区优秀党员中选拔。三是业务上多元。助辩员的专业选择要注重多元化，既要引入律师党员，也要引入公职律师党员；既要有党务干部，也要有专业干部；既要有普通党员，也要有领导干部，使他们在助辩中更好地发挥专业所长。四是结构上优化。年龄上要注重“老中青”相结合；性别上要注重男女比例相协调；精力上要注重本职与兼职相互补；业务上要注重专业优势与案件性质相兼顾。

二要创新助辩员队伍的工作机制。一是兼职与专职相结合。探索在社区退休党员队伍中按照自愿报名、组织审核、专业培训、测试考核、正式选聘等程序，公开选聘政治坚定、具有一定党务工作或者法律工作经验且身体健康的退休老党员 （高龄者除外），成为社区专职助辩员。社区专职助辩员受托后，可在办案单位提供的指定地点接待委托人，并借鉴司法实践中人民陪审员制度中有关聘请的“坐班”人民陪审员享有工作性补贴，其他兼职人民陪审员享有办案交通补贴的做法，根据每季度助辩数量享有一定的助辩津贴或交通、通讯补贴。助辩所需经费由区纪委统一纳入预算管理。二是助辩与回访相结合。引入助辩跟踪机制。在回访教育中，邀请案件助辩员一同参与回访。一方面，助辩员通过参与回访收集委托人对自己助辩的意见和建议，总结积累助辩经验。另一方面，有利于延伸助辩的教育功能，帮助党组织做好受处分党员的帮教和转化工作。

三要建立助辩员激励机制。一是建立综合评价体系。建立考核制度，每年年终，由办案单位对每个助辩员进行业务统计和评价考核；二是建立评议制度。案件办结后，由审理小组向当事人发放意见征询表，由当事人进行评议，评议表随案件备案报告上交区纪委；三是评价反馈制度。考核、评议结束后，由区纪委作出综合评价，并正式反馈给助辩员所在单位及所在党组织，作为其参加本单位年终评优评先的重要依据。

（二）积极探索适度、有效地开示证据是助辩工作取得实效的重要保证

在助辩示证环节中，要保障被审查党员合法权利，也要使检举人、证人及其他相关人的合法权利不受侵害。助辩示证环节有选择地尝试性地引入行政执法和司法实践中实行的示证、质证、举证等做法对探索示证公开将起到积极作用。

一是直接出示证据。对于不涉及检举人、证人及其他相关人员权利保障的案件，如一些证据以账册等书证材料为主，言词证据一般以当事人自述为主的案件，由于案中不涉及其他人证言和不涉及保密内容，证据材料可以全部供助辩员和监督员阅看，以利于助辩员、监督员对案件情况有一个全面、客观、真实的了解。

二是间接出示证据。对于涉及检举人、证人或其他相关人信息的案件，审理小组在权利义务告知中就应当明确告知助辩员和监督员可查阅的证据材料范围。对于助辩员和监督员不能直接阅看却是定案重要证据的材料，经有关证人同意，经办案分管领导批准，审理小组可以向助辩员和监督员出示；对于有关证人不同意公开的，审理小组应当隐去其身份信息，概括摘抄证言的主要内容向助辩员和监督员转述；对于检举材料则一般不予公开。

（三）进一步扩大党内民主监督渠道是助辩制度的未来发展方向

党纪案件监督员参与审理谈话，对监督纪检机关办案工作发挥了积极作用。下一步如何以创新的理念，进一步加强和完善助辩民主监督机制，是纪检机关需要研究的新课题。

一是加大宣传，增强监督的主动性。现阶段虹口区助辩监督的操作方法是审理谈话前由审理小组依据区委组织部、区人大、区政协提供的名单指定1至2名同志，经本人确认同意后，受邀旁听审理谈话。这种做法从监督者角度看，被动多于主动。从党内民主的长远发展来看，更有效的助辩监督应变被动参与为主动介入，即由审理小组指定案件监督员变由党代表、人大代表、政协委员根据自己意愿自主选择案件参与审理谈话。

二是完善机制，增强监督的针对性。根据案件性质和群众的关注程度，适当扩大监督员范围，允许被审查党员所在党组织的党员代表旁听审理谈话；对于案情较复杂的案件，特别是助辩员对案件事实、定性分歧意见较大的案件，可以有针对性邀请有关方面的专业人士旁听审理谈话。

三是合理采信，增强监督的有效性。大力营造宽松的民主环境，让监督员大胆发表监督意见。审理小组要本着对党、对党员高度负责的态度，真心诚意地听取监督意见，有道理的意见，经核实后要及时采纳；没道理的意见，也必须向监督员讲清不采纳的理由和依据，并把监督意见实事求是地反映在案件审理报告中，为领导班子讨论决定案件提供真实可靠的依据，从而确保案件质量经得起历史检验。

D262

A%

%%1009-928X（2012）02-0023-04

■特约编辑：胡中良