新形势下农村基层党组织领导的特点、问题与对策——基于河南省农村基层党组织建设的调查

●付建军

新形势下农村基层党组织领导的特点、问题与对策
——基于河南省农村基层党组织建设的调查

●付建军

农村基层党组织是党的全部基层党组织的重要组成部分，巩固党的农村基层领导是党在农村工作的重中之重。新形势下，伴随着我国社会主义建设事业的不断推进以及农村社会的变化，农村基层党组织对农村的领导呈现出权力制约、合作协商、社会服务、民意表达等新趋势和新特点，同时也面临党员管理松散、社会问题缺乏、监督机制缺位等问题。河南省在发展过程中进行了有益的尝试和创新，这些做法为巩固新时期农村党的基层组织提供了启示和借鉴。

农村基层党组织；特点；问题；对策

新时期，伴随着我国社会主义建设事业的不断推进以及农村社会的变化，农村基层党组织对农村的领导呈现出新的特点，同时也面临诸多问题。破解新时期党的农村基层领导存在的问题是我们党必须面对和解决的新课题。为此，笔者走访了我国中部省份河南省的一些农村，对河南省各地针对巩固农村党的基层组织所做的尝试和创新进行了调查和分析，以期提供借鉴。

一、新形势下农村基层党组织领导的特点

（一）创建权力监督性组织，突出权力制约

权力制约主要体现在农村基本政治制度的设计上。一般认为，农村政治权力主体主要包括村党支部委员会和村民委员会，简称“两委”。“两委”是农村政治的核心，而村党支部委员会又是核心之中的核心。在农村政治实际运作过程中，往往是村党支部书记主导了权力，缺乏外部的监督。因此，必须从制度设计上保证权力制约的有效性。这种对权力制约的尝试主要体现在部分农村政治权力主体从“两委”变为“三委”，在“两委”之外增加了一个村民监督委员会，村民监督委员会主要的职责就是对“两委”权力的运作进行监督。这种从“两委”到“三委”的变化趋势表明权力制约作为一种规则已经在部分农村政治的实践层面展开，权力制约已经从以往的文本规定走向实践操作。新时期农村政治权力的运作也将越来越多注重权力的相互制约。

（二）吸纳个体精英和社会组织，突出合作协商

新时期我国农村社会的变化之一是社会结构的分化。这种社会结构的分化一方面使得村民职业走向多样，农村中产生了一大批经济精英和文化精英等个体精英；另一方面也催生了很多具有广泛群众基础的非政府性公共组织。因此，保证党的农村基层领导的有效性和广泛性，就必须在领导工作中加强与个体精英和非政府性公共组织两个群体的合作协商，发挥他们的经济发展能力和群众组织能力，使之为新农村建设服务，从而使得党的基层组织领导得以巩固。目前，基层党组织与个体精英和非政府性公共组织进行合作协商的做法已经在很多农村得到实践，其中具有代表性的是浙江温岭开展的“民主恳谈”会。

（三）推动组织功能转型，突出社会服务

从农村的视角看，农村基层党组织功能的转型，即从过去的“管治”走向服务。很多农村基层党组织在社会服务方面进行了丰富和有益的实践，如建立村民社会服务站，加大农村基础设施建设，为村民提供免费技术培训等。为了加强农村干部的社会服务意识和实践，部分农村也采取了如“两票制”和“两推一选”等针对农村干部的群众信任考评措施，[1]其目的都是为了加强农村基层党组织的社会服务功能，推动农村基层党组织的功能转型，提升农村干部的社会服务意识，缩小与农村群众的距离。

（四）创新利益表达机制，突出民意表达

市场经济的发展导致农村社会结构日益碎片化。农村社会结构的碎片化意味着党的农村领导不能以过去计划经济时代那种集体主义的方式进行，而应该在尊重群众个体意愿的基础上开展工作。这就要求农村基层党组织在工作中要保证意见表达途径的畅通，保证村民意见的顺利表达。目前，很多农村都建立了村民理事会和议事会，浙江的“温岭恳谈模式”更是将协商民主进行了最有效的基层实践，上文提及的“两票制”和“两推一选”也都是属于民意表达的制度尝试。

（五）加快农村管理的社区化，突出社区建设

社区是社会发展的必然产物，社区从本质上是公共性和自主性的，而不是行政性的。因此社区的发展有利于培训自主性基层党组织的发展，有助于基层党组织理顺与各方的关系。同时在城市化进程中很多农村自然村的衰败和农村大社区发展的实践对比也表明社区在农村建设中的适用空间很大。目前，农村建设的社区化趋势已经在部分农村得到了实践。在本次笔者调研的河南省农村，很多农村已经开始进行“村改居”工程，部分农村已经实现了由村民转为居民，由“村治模式”治理向“社区模式”治理的转变。

二、新时期党的农村基层领导存在的问题

（一）无职党员和流动党员管理松散

就农村基层党组织而言，保持党同人民群众的血肉联系，就必须发挥全体农村党员的积极性，加强农村党员与农民的沟通与联系。然而，新时期由于农村外出人口增多和农村事务减少，农村无职党员和流动党员群体逐步扩大，无职党员和流动党员的管理呈现出松散化状态。无职党员和流动党员管理松散给党的农村基层领导带来了问题。一是无职党员和流动党员的组织生活无法正常进行。在农村，很多无职党员和流动党员在管理松散的状态下很少参与村务工作，流动党员更是很少亲自参与村党代会。二是无职党员和流动党员管理松散造成党员学习机会减少，影响农村基层学习型党组织建设。建设马克思主义学习型政党，关键在基层学习型党组织的建设。这就需要基层党组织对无职党员和流动党员经常开展学习活动，提高其理论素养。显然，无职党员和流动党员的松散管理是与建设学习型政党相冲突的。

（二）农村基层党组织的服务功能不显著

目前我国农村基层党组织的功能正处于转型期，这种转型主要是从过去的“整合”、“汲取”的“管治型”功能转变为提供公共服务的服务型职能。目前虽然在理论和文本中对农村基层党组织的定位是提供公共服务，但在实际工作中，农村基层党组织的服务功能并没有得到很好的实践。很多农村基层党组织还停留在“管治型”职能阶段，不少农村干部的思维和行动还存在很大程度的惰性，不愿意主动进行工作方式的调整。

（三）村务监督机制不健全，群众参与不够

权力监督是权力合法性的重要来源，这就需要阳光、透明的权力运行公开。目前在我国农村政治权力的运作过程中，权力监督基本上停留在文字层面。在实践过程中，村务监督问题一直存在。这种村务不透明的状态导致很多村委会仅仅是农村干部开会和办公的地方，村民很少、也不愿意参与到村务工作中。这种远离村民的工作状态使得农村政治权力运作在村民眼里逐渐演变成一种农村干部的私人盈利行为，极易导致村民对党的基层组织领导的不信任，从而促使村民与党的基层组织领导之间关系的破裂，也就不能形成“党的领导与社会互动”的工作效果。

（四）村干部年龄高、素质低、工资少

目前农村干部队伍存在的问题较多，主要集中在年龄、素质和工资三个方面。在年龄方面，农村干部普遍呈现高龄化趋势，青年储备干部严重不足。从笔者走访的情况看，在河南很多地方，有些农村党支部书记任职已经达20-30年，村支部书记年龄最高者为75岁，而与此同时，农村的青年储备干部严重不足。在素质方面，很多村干部只有初中学历，高中及以上学历较少。在工资待遇方面，农村干部任职不同其工资也不同。笔者在河南省三门峡市和许昌市的调研显示，一般村支部书记的工资从400-650元不等，村委会主任的工资从200-400元不等，其他农村干部的工资一般在100-300元不等。这些农村干部认为，他们在工作时工资很低，在离任后也没有任何生活保障，导致很多农村干部在工作时不能安心工作。

（五）村级财政对比鲜明，总体紧张

在农村税费改革以后，农村财政来源主要是县乡财政。但有些农村集体经济发达，村级财政基本由村集体经济负担，但在更多的农村，集体经济并不足以支持农村财政的需要，村级财政状况在不同地区形成鲜明对比。对于集体经济发达的村来说，村务工作开展比较容易。但对于没有集体经济的村来说，村务工作则不易开展，从而也影响党在农村基层的领导。

三、新时期巩固党的农村基层领导的对策：来自河南省的经验

巩固党的农村基层领导，就必须在制度和方法上创新。近十年来，河南省针对新时期党的农村基层领导存在的诸多问题，进行了大胆尝试和创新，有效地巩固了党在农村基层中的领导。这些新的做法和新的经验为处于新时期的党的农村基层领导的巩固和发展提供了有力的启示和借鉴。

（一）无职党员设岗定责，流动党员双向管理

针对无职党员管理松散的问题，河南省许昌市从2006年开始就对全市农村无职党员实行“设岗定责”制度，对流动党员实行“双向管理”机制。“设岗定责”制度主要包括自我认岗、审核定岗、培训上岗和履岗评岗等四个步骤。设置的岗位主要有政策宣传岗、科技致富岗、村务监督岗、治安调解岗、文明新风岗、信息传递岗等。在整个过程中，首先保证无职党员的主体性，即尊重无职党员的意愿和选择。由于将无职党员设岗定责作为农村基层党组织的考核内容，极大地调动了这类党员参与村庄工作的积极性。针对流动党员的管理和教育问题，河南省郑州市金水区从2003年开始对农村流动党员实施双向管理机制。双向管理机制是指通过构建融组织设置新模式、党员管理服务平台和党员信息化管理于一体的“红色家园”，从而实现农村流动党员流出、流入地双向共管的效果。[2]这种双向管理解决了流动党员过组织生活的问题，同时也为农村基层党组织掌握流动党员的基本情况提供了平台。

（二）建立“社会法庭”和“民事村办”服务站

为有效解决农村社会矛盾，河南省在全省范围内推广了“社会法庭”工作方法。“社会法庭”的基本工作方法是，选举农村中威望和学历较高者担任社会法庭的法官，对农村内部发生的民事纠纷，通过社会法庭进行面对面评议的方式，化解纠纷，力求做到“小事不出组，难事不出村，大事不出镇”。“民事村办”服务站主要依托乡镇社会管理服务中心，与县镇实现对接，为村民提供生产指导、文化娱乐、卫生医疗、法律援助和政务代办等服务项目。农村基层党组织这种“民事村办”服务功能的推出，极大方便了村民日常的生活需要，同时也加强了农村基层党组织和村民之间的联系。

（三）推行“4+2+1”工程

“4+2+1”工程主要指“四议两公开”制度和一个村民民主监事会。其中，“四议”主要指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议和村民会议决议。“两公开”主要指决议公开和实施结果公开。村民民主监事会是在农村原“两委”之外增加一个群众性监督组织，监事会主要负责审查村内财务账簿、凭证等财务收支情况以及村内重大事项的执行情况。其中，村内账目上报时必须附有监事会主任签名，否则无效。“4+2+1”工程实施的主要目的是健全农村监督机制，同时保证村民参与到村务工作中。目前这种工作方法已经在河南全省推广。

（四）推行绩效工资和大学生村官计划

在优化农村干部的待遇和提升其工作效率的过程中，河南省三门峡市从2009年开始在全市范围内对农村干部的工资和工作实行绩效工资和目标管理两种机制。三门峡市绩效工资的具体做法是：在对农村干部工资进行提升的基础上，对农村干部工资进行绩效考评，即先行发放工资的70%，30%的工资通过进行绩效考评的结果发放或不发放。同时，对农村已经离任的老干部以工作时间为单位按月进行生活补贴。为了解决县、乡镇和村的后备干部人才，河南省鹤壁市于2002年在全国率先实施了大学生村官计划。目前，大学生村官计划已经在全国推广。就河南而言，河南省在推广大学生村官计划过程中，要求一村一名大学生村官。大学生村官在农村工作为农村带来了新思想和新方法，同时大学生村官本身也得到了有效的锻炼。

（五）实施“双百工程”

为加强农村基础设施建设，全面推进新农村建设，河南省许昌市在全省率先实施了“双百工程”。“双百工程”主要包括“百村整顿”和“百村提升”两个部分。“百村整顿”主要针对经济落后和矛盾集中的行政村进行集中治理。“百村提升”主要是指对经济发展良好的村寻找提升空间，推进其进一步发展。同时，在“百村提升”和“百村整顿”之外，对处于中间位置的行政村开展“五争创”活动，每个行政村实行“2+X”争创模式，在确保争创和谐稳定村和民主管理村的基础上，积极争创生态文明、双带双强、经济发展等成果。这种做法从整体上对农村政治、经济和社会建设进行了规划，从而实现了农村面貌持续性的改变。

[1]白钢，赵寿星.选举与治理：中国村民自治研究[M].北京：中国社会科学出版社，2001.154.

[2]马建新.近十年来河南省农村基层党组织建设的改革创新实践及思考[J].中州学刊，2010（5）：28-31.

D267

B

1009-928X（2012）02-0059-03

2011年中共中央组织部委托课题“党的基层领导体制暨基层政府社会管理体制研究”。

作者系华中师范大学政治学研究院研究生

■特约编辑：鲁月棉