信访社会工作：社会理性秩序的助推器

特约撰稿/吴越菲

信访社会工作：社会理性秩序的助推器

特约撰稿/吴越菲

社会转型与“信访洪峰”

改革开放30多年来，中国不仅迎来了前所未有的经济转型，也迎来了前所未有的社会转型。当一个以计划经济和全能政府为特征的国家被市场主义和现代化敲开了大门，“转型”变成为了最热门的时代话语。中国社会在很短的时间内涌进了财富、激情和未曾有过的活力；但与此同时，中国也并没有逃脱社会转型带来的局部秩序失范。在新旧交替和变与不变的转换中，社会问题也在很短的时间内集中地出现：经济改革中出现的贫富差别拉大、干群关系紧张、城市化进程中的利益受损等等。

2004年开始，中国的群众上访事件骤然激增，大家形容它为“信访洪峰”。来自全国各地的上访大军前往北京，每天往返在全国人大常委会办公厅信访局、国家信访局、最高人民法院、最高人民检察院、中纪委、国土资源部、公安部等权威部门之间,反映着改革和发展带来的各种问题，大量的人员反映的问题无法得到解决因而长期滞留在高墙之外。除了来访之外，每日寄往中央的各种信访来信更是不计其数。

与中央的情况相比，地方政府所面临的信访压力更大。地方政府作为地方的父母官，他们每天面临的信访量更大、长期滞留人员和信访方式过于激烈的人员都比较多，往往直面干群冲突。由于我国信访制度主张原地处理，因而对于地方政府而言，从市一级政府到区一级政府再到镇政府，处理和解决信访问题成为了和谐社会和“稳定大于一切”背景下必须重点完成的政治任务。

“信访洪峰”不仅折射出的是我们国家在改革和发展过程所引发的社会矛盾之严重，更折射出我们的社会是缺乏解决问题的多元化方式和制度化渠道。

法、情、理的纠结

信访制度的前提是老百姓对于政党权威的信仰，而整个信访过程可以说就是一个法、情、理三者不断冲突、不断调和和不断博弈的过程。法、情、理三者孰轻孰重？这恐怕在信访中很难一决高下。

中国人凡事讲究个情理，这在信访中体现的尤为突出。在很多上访人员的认知中，虽然信访和法律的背后运行主体都为国家，但相比铁板一块的法律来说，信访似乎是一种更富有人情味，更具有弹性和更直接的问题处理方式，特别是对于一些特殊问题的处理上，信访可能比法律更具有有效性。中国历来延续“大国家”的道路，对于很多老百姓来说，国家权威在很大程度上是高于法律权威的。政府既可以是法律的主张者，也可以是讲究情理的父母官。尽管国家层面希望在很多问题的处理上走法治化的道路，但与文化传统相悖的是老百姓更相信党和政府，更讲究情和理。另一方面，虽然通过刚性的法律的确能够解决许多刚性的问题，但问题在于很多问题的裁决和处理超出了刚性法律所能解决的范围，特别是对于法制还并不健全的中国社会。因此，信访日益成为一种解决问题和纠纷的重要途径，其使用频率、关注度甚至远远超过了行政诉讼、行政复议。信访制度在实践运作中原初功能越来越淡化，逐渐成为了老百姓解决问题的实用工具。法律只讲法，老百姓则希望通过信访得到法、理、情的认知的合一。

不仅如此，大多数上访者都希望通过信访的途径获得实际利益的补偿。我们时常能够看到的那些10年甚至20年长期上访的人员都是通过信访无法得到利益满足的人士。如果有其他解决方案，他们不会走上信访的道路，因为信访是一件常被“污名化”的事情。从他们的上访历程中能够看到他们对于信访制度的“信仰”，信访成为了帮助他们解决问题的最后稻草。而事实上，信访制度解决个别人员的特殊情况。而仅仅为了这很少的成功几率，仍然有很多人通过信访的途径在寻求解决的机会，甚至不惜进行非法上访。

信访制度是与法律制度相区别而存在的。虽然公民有权利向有关部门进行情况反映个人或集体意愿，但有关部门对反映的意愿进行的处理过程则必须依法和依相关制度来办。这就使得信访答复通常是以法的话语和制度化的话语来书写的，这就和老百姓对于情和理的诉求相冲突。特别是对于现有制度无法正式处理的事情，法、情、理三者的妥协就更困难了。上访者和有关部门总是各执一词，由于话语不同，两者很难进行真正的沟通，而信访往往就陷入窘境。于是，过激的表达，长时间的信访慢慢出现，政府和社会之间的误会、差异和相互指责越来越严重，甚至二者之间形成了一道难以跨越的鸿沟。

引入第三方的新思路

2007年，中共中央、国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，对新时期信访工作的定位仍然是：“信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。”可见，信访工作的成败事关整个社会稳定的大局。 近几年来，信访数量不仅高位运行，信访过程中的火药味也越来越浓，原本体现民主的制度如今演变为了国家和社会冲突和博弈的场地。更有甚者是现在信访出现了专业化的倾向，这无疑对党和政府的群众工作构成了巨大的挑战。针对现有信访工作的困境，我们不得不重新反思我们现有的信访制度，我们国家和社会的关系，我们在处理老百姓负面情绪上的现有做法。

在现代国家的治理方式中，国家不应当直面社会，而需要通过许多中介组织和人员进行矛盾的缓冲和处理。而我们国家传统的信访制度恰恰是由国家工作人员直接接待老百姓，这种信访方式虽然在一定时期内确实对巩固国家权威有巨大的塑造作用，但对于一个现代国家来说，其治理方式存在弊病。当国家直面社会，社会上的各种抱怨、意见和非理性情绪会直接抛向国家，国家一来无力处理好每一个问题，二来国家和社会毕竟所拥有的立场不同，在很多问题的处理意见和沟通方式上无法做到真正一致，甚至在很多情况下会引起不必要的冲突。这样的治理成本即高，效果又不明显。一个可行的方式是在国家和社会之间引入第三方，而信访社会工作正是在这一思路下的尝试。目前，在国内社会工作发展的比较迅速的上海、深圳、中山、佛山等城市，处理信访问题、服务信访人员已经渐渐被纳入中国社会工作的职业范畴。相关部门或者聘请专业社工以岗位派驻的方式进驻社区服务中心化解矛盾，或者以项目购买方式进行有针对性地介入。社会工作者凭借专业的价值观和知识为信访人员提供有针对性的服务，帮助其梳理诉求、整合资源、协调政府与群众的关系，致力于推动信访过程在合理的范围中得到最有效的解决。

上海市的本土经验

以上海地区的实践经验为例，社会工作对信访工作的介入效果十分明显，特别在推动信访过程理性化、制度化的成效上尤为突出。无论在针对个访还是群访问题的处理上，上海市的信访社会工作越来越形成了程序化的服务流程和方法技巧。

一、系统的外围访谈与督导宏观指导

在服务每一个正在进行信访的服务对象之前（在社会工作中，常把服务对象称呼为案主），社工都会在进行一个系统的外围访谈，主要涉及案主信访接触的有关部门、案主所生活的街道、社区以及家庭成员。通过多方面的了解，对服务对象的各方面情况有一个大致的了解。在此基础之上，通过督导的指导，形成系统性的预备服务方案。我们反对通过单一渠道片面了解和认知服务对象，而主张将服务对象进行系统化的了解。

二、培育相互信任的案主与社工关系

“关系”是人与人得以相处的基础条件，关系建立的好不好对于互动的质量影响也很大。在信访社会工作中同样不例外，在整个过程中，社工竭力与正在信访的服务对象建立良好且相互信任的关系，甚至在很大程度上能称为一种熟人关系。这对于引导案主信访的良性发展，帮助案主解决问题具有重要的作用。很多时候，当社工和案主的关系建立的非常好的时候，社工所提出的建议往往会成为案主考虑的重要来源。这种类似朋友和熟人的专业关系不仅是案主重要的支撑，也是推动减少信访摩擦代价的重要途径。

三、疏导案主情绪，引导案主情绪的合理回归

同理式的倾听和沟通是社会工作者必备的专业技能，而这种沟通技能对于疏导案主情绪助益良多。对于一部分非理性情绪占主导的上访人员，社工通过专业沟通技巧让案主尽量自我表达和情绪释放，引导案主情绪的合理回归。只有双方理性情绪的存在才能最有助于问题和谈话的方式，对于整个社会的理性秩序才更有帮助。

四、为案主与政府搭起真正沟通的桥梁

社工所接触的很多信访事件都伴随政府和上访人员之间的冲突，两者之间的谈话很多都已经破裂。针对这样的情况，社工通过一系列的中间工作，一方面帮助案主走出非理性的情绪，一方面代表案主与政府沟通，希望寻找更有利于两方的谈话点。为了增加有效谈话的次数，社工会与案主和政府进行前期沟通，对二者的谈话内容和技巧进行前期的强调，以保证谈话不至于破裂。在谈话的过程中，社工同样在其中进行协调，以保证沟通的顺利进行。在上海的一些处理群访事件的过程中，社工在上访人员和政府之间扮演的积极中间者角色已经取得显著成效。

五、整合各项资源，协助案主问题的解决寻找更有利的途径

信访制度目前最大的窘境在于试图通过这一制度获取实质利益的人数和它实际所能够负荷的资源数量不能匹配。也就是说，信访实际无法解决这么多人的特殊问题。而社会工作的介入不仅对于引导信访的良性发展有效果，也是一种让信访人员得到实质利益的可能方法。虽然社会工作者无法直接提供资源，但社会工作者能够通过对各项资源的整合，提供给服务对象，这等于开辟了信访之外的另一条获取资源、解决问题的途径。不仅如此，社工能做的不仅仅是“授之以鱼”式地给予资源，更多的通过“授之以渔”式陪伴学习方式，使服务对象能够得到成长，这种积极的资源给予方式是现有信访制度也无法给予的。

（作者为社会工作硕士，工作单位华东师范大学社会工作系）

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com