应构建规范有效的预算执行监督机制——对甘肃省十一届人大常委会第二十八次会议的观察与思考

□ 谢蒲定 曾庆辉

政府财政来自社会，来自纳税人的口袋。政府如何管钱，如何用钱，财政收支的各个环节理应接受人民群众的监督。人大及其常委会作为人民群众利益的代言者和意志的表达者，如何落实对政府财政预算执行的监督，正日益成为公众关注的热点。

2012年8月，甘肃省十一届人大常委会第二十八次会议听取和审议了甘肃省2012年上半年财政预算执行的情况。2012年1～6月份，全省财政支出累计实现883.59亿元，完成变动预算的52.89%，比2011年同期增支222.81亿元，增长33.72%。其中着力保障民生支出和重点支出需要，有效保障了教育、农业、社保、医疗卫生、交通运输、住房保障等重点支出，有力地支持了舟曲、东乡、岷县救灾和灾后重建工作。“10件、32项”实事进展顺利，共下达资金206.4亿元，占总投入的85%。

通过观察这次常委会会议对甘肃省2012年上半年财政预算执行情况的审议监督，我们得到了一些重要的启示和思考。我们认为：要使预算执行监督落到实处，关键是要构建规范有效的预算执行监督机制，而做好以下几方面的工作是必不可少的。

（一）健全和完善预算执行监督的配套法规

审查和批准财政预算，监督预算的执行情况，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。宪法第六十二条第九项、第十项，第六十七条第五项，第九十九条第二款，监督法第三章，预算法第十二条第二款、第十三条第二款，地方组织法第四十四条第五项，审计法第四条，都对此作出了具体明确的规定。此外，全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》和《关于加强中央预算审查监督的决定》，分别就中央一级计划和预算监督的有关问题作出了规定。可以说，到目前为止，我国人大预算执行的监督体系已基本形成。但现实中由于各种原因，预算执行的监督仍难以得到有效实施。因此，根据宪法、监督法、预算法、审计法等相关法律法规的规定，针对目前预算执行监督的薄弱环节，我们有必要抓紧制定程序适当、内容全面而又便于操作的财政监督单行法。同时，地方各级人大要根据各自的实际情况制定并完善本级预算执行监督的地方性法规；地方各级政府及其财政部门要出台强化预算管理等方面的行政规章，使人大的监督和政府的行政管理切实做到有法可依、有章可循。比如：《甘肃省预算审批监督条例》为政府接受人大监督、落实审计意见和整改措施、提高依法理财水平提供了法制保障。在这次常委会会议上，有委员提出：应分析和处理不合现行财务法规的问题，针对财政预算执行过程中反复发现的问题，进一步健全和完善预算执行监督的配套法规。

（二）增强预算执行监督的公开透明度

政府如何管钱，如何用钱，花了多少钱，只有完全进入人大的监督视野，人大才能对其进行监督。公开预算执行的情况，其最终目的也就是让全社会都来监督财政收入和支出情况。增强预算执行监督的公开透明度，人大及其常委会应做好两个方面的工作：一是坚持做好对预算执行过程的公开，并把预算执行情况的审计报告以及审计结果的处理情况也向社会公开；二是坚持做好对预算执行的内容公开，可以将预算执行情况制成正式的文本供公众索取查阅，接受社会监督。公民有了知情权，也就有了监督的责任和义务，会更加积极主动地参与监督。比如：甘肃省建立完善的财政监督信息披露和公告制度，推进预决算公开，扩大公开范围，细化公开内容，做好“三公”经费公开的基础工作，自觉接受社会各界的监督，增强了预算执行监督的公开透明度，保障了公民的知情权、参与权和监督权。

（三）提高人大队伍自身素质

预算执行的监督是一项法律性、技术性和政策性都比较强的工作，缺乏相应的人员和机构就很难对其进行实质性的监督。就目前的实际情况来看，尽管部分地方人大已成立了预算审查监督机构，但总体上看其监督力量仍然十分薄弱。同时，有些人大代表的议政、参政、督政能力还需要加强。人大及其常委会的财经预算部门作为预算执行的专门监督机构，对其中的组成人员也没有学历、职称、专业等方面的特定要求，致使真正懂行的专业人士比较少。针对上述存在的问题，我们可以在以下方面加以完善：有必要在地方各级人大常委会普遍设立专门的预算监督机构，并配备好具有丰富财政经验的专业人员，真正做到“内行监督”。同时，各级人大常委会应当定期组织常委会组成人员、人大代表认真学习政治经济理论和财政基本知识，分批、分层次加强培训和辅导，解决听不懂财政报告、监督无从下手的问题。建议人大及其常委会的预算监督部门工作人员必须具备会计中级以上职称的条件。比如：在这次常委会会议上，很多委员针对预算执行监督不到位的情况，建议人大要提高自身素质，要继续加大预算执行的监督力度。

（四）建立强有力的预算执行问责机制

从现实情况来看，预算执行过程中的违法行为之所以屡禁不止，与有关法律责任在实际的执行过程中虚化和弱化有很大的关系。因此，在预算执行的监督审查过程中，应该严格地把握“特殊情况”，制定和完善紧急情况下批准预算调整的特别程序，杜绝随意追减追加、破坏预算执行严肃性的各种行为。总的来看，就目前而言，我国的相关法律对违法预算执行的法律责任规定得不够明晰。为此，应构建起我国强有力的预算执行问责机制，有必要对预算执行过程中的违法行为所负法律责任作出明确、具体、全面的规定，在此基础上，应该加大惩处的力度，对违法者不仅要其承担行政责任，还要依其行为的性质和所造成后果的严重程度，要求其分别承担经济赔偿以及刑事责任。这样，可以用法律责任来保证预算执行的监督实效。比如：在这次常委会会议上，很多常委会委员就预算执行过程中存在的问题，建议重视对整改问题的跟踪检查，继续研究违纪违规的体制机制原因，建立强有力的预算执行问责机制，力求从根本上解决问题。

（五）充分发挥审计监督作用

审计部门依靠强大的专业审计力量，通过财政审计和延伸到各部门、各单位的专业审计，能够彻底摸清各项财政资金分配、使用的真实性、合法性和效益性，查出具体问题。因此，人大应大力督促并支持审计机关依法加强对预算执行情况和决算的有关审计，将人大的预算审查监督和行政审计监督结合起来，充分发挥审计职能作用。同时，各级人大要进一步加强对审计查出问题整改情况的动态监督，跟踪督促整改。比如：2011年，甘肃省审计厅共完成了10个省级预算单位的预算执行情况审计，对5·12地震和舟曲泥石流灾后恢复重建等9项专项资金进行了审计和审计调查。其注重分析、揭示和反映体制、机制、制度等方面的问题，发挥了审计在保障和改善民生、推动深化改革、加强反腐倡廉建设等方面的监督职能、建设性作用和“免疫系统”功能。

（六）重视预算执行监督的技术创新

应充分利用技术手段强化预算执行的监督，推进人大预算执行监督向实质性转变。这种“技术”手段既可以是科学技术，也可以是“循序渐进的程序设计”。比如：甘肃省绩效预算管理试点积极开展，财政大监督格局正在加快形成。广东省人大财经委实现了与省财政厅国库集中支付系统的计算机联网。该省佛山市人大建立了“财政查询监督系统”，实现了对财政资金运转的全过程监督。四川省人大创设的“在线监督”，其做法是将政府的每一笔支付都完全置于人大的监督之下，使国库的钱柜子变成了“玻璃柜”。浙江省温岭市在泽国、新河两镇进行公共预算改革，形成了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”模式。这些地方人大利用技术创新、机制创新和制度创新，使预算执行的监督进一步落到了实处。