农民政治参与的扩展与乡镇人大制度的完善——竞争性选举的路径<br/>

农民政治参与的扩展与乡镇人大制度的完善——竞争性选举的路径

2012-12-21汤玉权

人大研究 2012年9期

□ 汤玉权

一、农民政治参与由社区事务向乡镇政权的扩展

政治参与，是公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为[1]。从这个意义上说，在传统中国，农民是无所谓政治参与的。传统农村社会，农民根本没有参政意识和主体观念，有的只是将身家性命完全系于他人身上。一方面，是对家庭、家族的依赖，另一方面，是对皇权、神权的奴性仆从和精神寄托，农民个体完全成为由血缘关系维系的家族组织和由纲常名教维系的封建国家的附庸。只有经过新民主主义革命和社会主义建设，尤其是党的十一届三中全会以来的新时期，农民才开始有了政治主体的价值取向，并形成自主参政的政治诉求[2]。具体而言，农民自主性政治参与的真正启动，就是党的十一届三中全会后随着人民公社体制在农村的式微，农村权力出现真空，“由于缺乏有效的组织和管理，社会治安急剧恶化，偷盗成风，赌博成风”[3]，急需新的权力结构和形式来填补这一真空。正是在这种背景下，广西宜州市合寨村诞生了中国第一个村民委员会，并以此为起点，使得村民委员会这一村民自治形式被国家权力认可而写入国家宪法，在全国范围内迅速推行。

1980年代兴起的村民自治，是一种农民群众通过其自治组织即村民委员会依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。村民自治的突出特点是“四大民主”，即民主选举、民主决策、民主管理与民主监督。这四个方面充分体现了人民群众当家作主和一定范围内自主管理本村事务的民主原则[4]。村民自治的出现，使农村社会传统的治理与被治理关系发生了根本的改变，即农民有史以来首次可以通过民主的方式来选择自己的管理者。由此，管理者（村干部）的权力来源于全体村民的授权与同意，与村民的关系是一种“委托与被委托”的关系，其日常管理行为必须对村民负责、受村民监督，体现了“谁授权对谁负责”的政治学公理。这个公理具体到农村事务，就是要求村干部必须以村务为主，以村民为本，为村民服务。

但实际上，尽管村委会是群众自治组织，但在现代国家对乡村社会的强力渗透下，村委会不得不面对国家政权，其中最为直接的便是面对基层乡镇政权。在“自治权”与“行政权”的互动中便产生了村委会与乡镇政权的关系即乡村关系。由于乡村关系事关村民自治组织的生存发展，需要法律法规对此进行规范。1987年制定的《村组法(试行)》规定:“……乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但该法律对乡村关系的规定较为原则抽象，并不能很好地解决实践中的乡村关系问题。一方面，由我国的行政管理体制决定，乡镇作为基层政权，其权力来自于上级政府的授权与让权，在“谁授权对谁负责”的这一原则下要对上级政府负责；村委会中的村干部则因由村民选举产生，其权力来源于村民，要对村民负责。这样，由于权力来源不同，乡村两级便难以避免发生体制性矛盾。另一方面，从党组织结构上看，村党支部在领导关系上由乡镇党委领导，而村党支部对村委会又是领导关系，因而乡村关系错综复杂。对乡镇来说，既可以动用国家行政资源直接干预村委会，又可以通过对农村党支部的领导间接地控制村委会，从而使村委会处处受制，不得不事实上成为乡镇的“一条腿”，村民自治多为有名无实。

乡镇积极干预村委会的主要原因，在于我国行政运行中地方政府的“压力型体制”评价体系。在这种评价体系下，乡镇组织和个人的“政绩”，进而干部的荣辱、升迁都与层层分解下派的各项任务和指标的完成情况直接挂钩，形成巨大的压力。为了完成来自上级下派的任务和指标，乡镇又将其进一步量化分解到农村，由各村委会分别承担。最终，各项任务和指标都下达到每个农户或农民，农民成了乡镇和村转移压力的目标，一旦农民不堪压力，便造成党群关系、干群关系的紧张。而乡镇由于是代表国家的基层政权，直接面对广大农民，便成了矛盾的焦点。这种状况使一些实际工作者和理论工作者逐渐认识到:民主政治建设，仅在村一级实行民主是远远不够的，必须把村级民主向上延伸，把村委会选举的成功经验有效地引入现有的乡镇领导选拔过程，改变长期以来的自上而下授权的乡镇政权体制，才能建立起乡镇政权与农民间的良好关系，解决乡村社会矛盾。于是，作为村民自治的逻辑延伸，“乡级民主”便在1990年代末被提出并付诸实践[5]。

由此，农村民主管理形式由农村社区扩展到了乡镇，农民的参与形式也就由农村社区的自治参与延伸到了基层政权的参与。这种扩展体现了参与的基本动力原则，即“参与跟着利益走”，公民的利益延伸到哪里，其参与就势必会延伸到哪里。而村民通过村民自治实施民主管理，到参与乡镇政权的民主管理，也符合当年彭真同志所设计的以村民自治训练公民、逐级扩展民主管理的路径选择。

二、农民参与乡镇政权的实践及结局

乡镇是当前中国政权结构中最庞大也是最基层的一个层级，是联系政府和基层民众之间的核心环节，与广大基层群众的利益联系最直接也最广泛。因而农民对乡镇事务的政治参与也具有很强的要求与积极性。迄今，农民参与乡镇政权建设的最有影响力和标志性事件是1990年代末率先在四川出现、随后被多地效仿的乡镇长选举。

四川率先启动的乡镇长选举方式改革归纳起来有两种，即间接选举方式和直接选举方式。间接选举方式又包含几种模式：

1.公选乡镇长。公选乡镇长是1998年6月在四川省遂宁市市中区保石镇进行试点。其做法是首先由该选区的乡村干部和村民代表投票从报名者中选出两名候选人，再由乡镇人民代表大会从中进行差额选举，选出乡镇长。其程序经过公开报名、资格审查、笔试、面试、区党委审定、人代会选举等。在此基础上，为了解决公选乡镇长后可能造成的乡镇长与乡镇党委书记在权力关系方面的矛盾，市中区区委紧接着组织了“中国第一次”乡镇党委书记的公选，东禅镇、莲花乡成为试点乡镇。其程序与做法大致与公选乡镇长相同，只是正式选举时由该乡镇的全体党员而不是人大代表投票直接选出党委书记。11月上旬，试点完成[6]。

2.公推公选副乡镇长。1998年12月下旬在南充市南部县进行试点。其做法是：向社会公开全县的79个乡镇178个副乡镇长职位及竞选资格与条件、步骤、做法；公开报名及公布报名名单；对报名者进行资格审查和组织考察；经确认的694名初步候选人参加演讲答辩并打分；全县共产生298名优胜者作为副乡镇长正式候选人建议人选；按名次从公推建议人选中等额推荐候选人，差额人选由乡镇人大代表10人以上联名从其余优胜者中提名共同组成正式候选人；由乡镇人大代表投票进行差额选举，产生175名副乡镇长[7]。

3.乡镇人大代表直接提名选举乡镇长。其改革在于将法律规定的乡镇长候选人由人大主席团、人大代表两种提名方式产生改为由人大代表直接提名产生。此试点于1998年11月至1999年2月在绵阳市进行。其主要做法是：广泛宣传动员；制定选举办法；乡镇人大代表选举；人大代表提名乡镇长候选人；正式选举产生乡镇长。最后在全市10个县（市、区）的11个试点乡镇选举出11名乡镇长和3名副乡镇长[8]。

直接选举方式，即遂宁市市中区步云乡直接选举乡长。其做法是：区委和区人大制定选举办法；乡选举委员会进行强大宣传与发动；公开报名、资格审查、确定初步候选人；在15名候选人中举行选区联席会议进行第一轮预选，选出3名正式候选人；预选后，正式候选人举行竞选活动；正式选举[9]。1998年12月31日，全乡6000多名选民参加了投票，最后谭晓秋当选成为“中国直选第一乡乡长”。

在四川乡镇选举制度连续改革的鼓舞下，其他一些地方也开始紧跟其后，开始了各自的改革实践。典型的如：深圳市龙岗区大鹏镇1999年1月试行的“三轮两票制”推选镇长；河南省新蔡县孙召乡和佛阁寺镇1999年12月乡镇长推选制度改革；广西壮族自治区恭城县恭城镇2001年3月“公推公选”副镇长[10]；2004年2月1日至4月25日，云南省红河哈尼族彝族自治州在石屏县实行了乡镇长“直推直选”。

乡镇长选举方式改革，虽然“公推公选”和“直推直选”都强调了选民的参与，具有改革的意义。但无论是对于改革还是对于选民而言，“直推直选”显然在深度和广度上要更胜一筹，更具选举意义，从而更能引起海内外的极大关注。多个地方也相继出现了试点改革。但是，在这些改革试点地区中，最后取得成功并在更大范围内进行推广的几乎没有，有的不得不中途叫停。如2003年，重庆市城口县坪坝镇直选镇长的试点即将进行到投票阶段时被上级政府突然叫停。

阻止乡镇长直选的原因，中国社会科学院农村研究所研究员党国英分析认为，主要是因为这项改革与现行法律有不一致的地方[11]。我国宪法规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”根据这一宪法原则，地方组织法第九条把“选举乡长、副乡长，镇长、副镇长”列为由乡、民族乡、镇的人民代表大会行使的13项职权之一。显然，按照我国宪法和法律规定，地方各级人民政府的领导由地方各级人民代表大会选举产生。所以乡镇长由选民直选有“违宪”之嫌，不仅弱化了乡镇人大作为权力机关的职能，一定程度上还动摇了人民代表大会制度这一我国最根本的政治制度，因而不易为现行政治体制框架所接纳。其直接表现就是2006年全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁在《求是》杂志上撰文强调“依法做好县乡两级人大换届选举工作”。文章指出，“在前两次换届选举中，个别地方采取由选民直接选举乡镇长的做法，并把这种做法当作扩大基层民主选举干部的一种尝试，这不符合宪法和有关法律的规定。”因而在新一轮的换届选举中，“一定要严格依照宪法和地方组织法的规定选举产生乡镇长，避免类似由选民直选乡镇长的情况再次发生”[12]。

因此，尽管有学者指出，最高国家权力机关（人大）应该在宪法以及相关法律中补充有关乡镇长直选的条款，但是目前就试点的乡镇而言，制定法律使其具有法律依据并不可行。

三、解开困局：乡镇人大代表的竞争性选举

在乡镇长直选因不合法被叫停，但又必须适应农民群众日益高涨的参与需求的当下，农民该如何参与乡镇政权？也许另一篇曾批评乡镇长直选的文章可以给我们提供一些思路。早在1999年四川步云乡举行选民直选乡长后，《法制日报》就发表过署名文章《民主不允许超越法律》，认为步云乡乡长选举不合法。该文的看法是，当前中国政治中存在的问题并不是选民不能直接选举各级政府的行政长官，而是很多地方的人大代表选举未真正贯彻民主原则，流于形式；当务之急是要严格依法组织好各级人大代表的选举，切实保障广大选民充分行使民主权利，杜绝各种搞形式、走过场的“民主选举”，严禁各种侵犯甚至剥夺选民民主权利的行为，而不是在直接选举问题上抛开宪法和法律的规定去另辟“蹊径”[13]。笔者以为，这种“当务之急是要严格依法组织好各级人大代表的选举”，“而不是在直接选举问题上抛开宪法和法律的规定去另辟‘蹊径’”的看法是一个既能顺应民主潮流，又能避开是否应该在宪法以及相关法律中补充有关乡镇长直选条款的争论，容易为政界和学界普遍接受。但如何组织好各级人民代表大会代表的选举？从乡镇这一基层政权来看，笔者的看法是：乡镇人民代表大会代表实行竞争性选举是一个重要路径。所谓竞争性选举，就是以候选人为中心，参选者通过各种方式和手段进行宣传造势，作出各种承诺，让选民尽可能多地了解自己的施政纲领、主张和目标，在选举中对不同候选人有广泛深入的了解，以吸引选民投票支持自己[14]。笔者以为，从乡镇人大代表的选举方式改革入手是解开中国当下基层参与式民主困局的一个突破口。理由如下：

第一，乡镇人大代表的竞争性选举满足了农民群众日益增长的参与要求。乡镇人大代表来自农村基层，与农民联系最为密切，最能了解和知晓农民群众的需求，而且其本身是农民，在表达农民的利益需求的同时也是争取自身利益的实现。因而农民争当人大代表，农民群众对选举乡镇人大代表有较高积极性，如2006～2007年乡级人大代表选举的全国平均投票率达到93.23%[15]。而竞争性选举就是让更多的农民能够参与到乡镇人大代表的选举中来，同时也能够让候选人更多地通过作出的承诺让选民了解自己，吸引选票，这将使选举竞争更为激烈，更能吸引选民参与，从而满足了农民群众日益增长的参与要求。

第二，乡镇人大代表的竞争性选举是实现人民当家作主权利的重要保障。当家作主是人人都是国家的主人，都有直接管理国家和社会事务的权利。但在现代社会，由于人口规模、疆域的扩大和国家、社会事务的扩展，人人都直接参与管理国家和社会事务已变为不可能，从而当家作主权利的行使受到极大制约，必须寻找新的形式。而代议制民主就较好地解决了这一问题。代议制民主就是让一部分人作为代表去行使管理国家和社会事务的权力。但这部分代表又不能是随机产生或指定产生，而必须是经选举产生，且应当是公开的、让更多人参与竞争的选举产生，通过候选人与选民之间以及候选人之间的信息交换与互动，让候选人及代表更好地了解选民的利益诉求，也让选民更好地了解候选人及当选代表的政治主张与承诺，从而更好地实现代议民主，为人民真正实现当家作主、行使管理国家和社会事务的权利提供可靠的保障。

第三，乡镇人大代表的竞争性选举是完善人民代表大会制度的重要实践。人大制度作为我国特有的政治制度，是一个具有重要意义的政治制度创新。但多年以来，我们对于人民代表大会制度“坚持”的一面强调过多，也做得较好，而对于“完善”的一面，即应当积极地探索发挥人民代表大会制度特点的最有效方法，使这个制度不断适应我国不断发展的人民民主形势需要，适应建设法治国家的实践，有时就显得过于谨慎。实际上，社会主义民主政治要靠建设，包括人民代表大会制度在内的各项制度的建设本身就是一个不断完善的过程，以适应社会发展的要求。而乡镇一级人大代表直接选举不仅符合宪法和选举法的有关规定，而且本身与人民代表大会制度要不断“完善”的要求相一致。因此在乡镇范围内对人大代表进行直接选举，正是坚持、加强和完善人民代表大会制度的积极有效的探索，是在基层建设政治文明的需要。而且从人大制度来看，人大代表只是人民权力的受托者和人民意志的表达者，并不是权力掌握者，人大代表由人民选举也不会冲击党和国家的权力结构。

但鉴于我国的国情，人大代表的竞争性选举应该在基层空间考虑。关于人大代表选举的竞争性的问题，选举法是有明确支持的。我国选举法第三十条规定就是：“全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举，代表候选人的人数应多于应选代表的名额。”差额选举，用通俗易懂的语言表述就是：在选举中候选人的名额多于应选人的名额。从而差额选举就为基层人大代表的竞争性选举留下了广阔的法律空间。但考虑到我国长期以来在人大代表的选举上实际上实行的是“确认型选举”或“安排型选举”[16]，竞争性选举作为一种试验性尝试，跟其他政治或行政改革一样，还是宜于在最基层即乡镇人大代表选举中实行。

四、乡镇人大代表竞争性选举的制度设计

我国社会主义民主政治发展中很显然的一个问题是，能否建立有效的人大代表选举制度，选举出真正能够代表民意的人大代表是关键。据此反观我国现行乡镇人大代表选举制度的运行中，关于代表候选人竞争性选举方面的规定存在不少不足和漏洞。其中最主要的问题是选民和候选人之间缺乏互动与沟通，独立候选人、自荐竞争者的参选空间较小。竞争者没有自我展现的舞台，选民也无从鉴别，导致投票成为一种例行公事，无法作出真正的选择，选举结果得不到应有的尊重和信任等[17]。因而乡镇人大代表候选人的竞争性选举需要进行新的制度设计。

（一）改革现有代表候选人提名办法并保障候选人享有平等法律地位

我国选举法规定，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”可见我国人大代表候选人的提名方式为三种：一是各政党推荐；二是各人民团体推荐；三是选民或者代表推荐（即媒体所谓的“独立候选人”）。从法律上看，虽然代表或选民推荐提名的代表候选人与政党或人民团体推荐提名的代表候选人地位平等，但由于选举法的这一规定并未对三种提名比例作出明确限定，从而在县乡人大代表选举实践中，有的地方为了减少选举程序、确保组织意图实现和选举一次性成功，数十年来代表候选人推荐提名权几乎被政党、人民团体所垄断，代表或选民即使联名推荐提名产生了代表候选人，也难以获得平等的对待，甚至被认为是“不合法”。由此县乡人大换届选举长期成为事实上的“确认型选举”或“安排型选举”。

因此，省级人大常委会在制定本地区人大代表选举实施细则时，要真正凸显10人以上联名推荐代表候选人平等的法律地位，比如：在选区直选人大代表时，依法限定每一选区至少有1名是选民10人以上联名推荐提名的代表候选人[18]。并且选举委员会组织的代表候选人与选民的见面会上，提供给各候选人介绍自己的机会应均等。

（二）进一步扩大差额选举

选举的目的是要将最优秀的人选拔出来。为此就要求选举具有“可选择性”，才能通过比较选拔优秀人才，从而差额选举被认为是竞争制的最低要求或底线规则。实行差额选举的实质，就是在扩大公民民主权利的基础上，将竞争机制引入选举之中，为候选人创造公平竞争的机会。没有差额的选举，不是真正的选举；没有竞争的差额，不是真正的差额[19]。竞争性的差额选举，才是真正意义上的差额选举。因而差额选举应当考虑扩大差额比例。当前主要是落实选举法的规定，即选举县乡人大代表时，“代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍”。为了减少实际操作中的弹性，更好地实施差额，提高竞争性，今后应明确规定“代表候选人的人数应多于应选代表名额一倍”。

（三）对人大代表建立有效的监督制度

对乡镇人大代表加强监督，既可以给竞争人进行正确的自我定位，也能够对其当选后形成压力，使那些不能认真履行职责的代表们产生危机感，促使他们改进工作，真正为选民负责和服务，实现竞争性选举的目的。我国选举法第四十三条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督，选民和原选举单位都有权罢免自己选出的代表。”这是选民监督人大代表的法律依据。但是，“我国目前的基本情况是，候选人及人大代表缺少与选民的对话与交流，尤其是当选的人大代表在缺少与选民的充分交流与对话的前提下，很难找到一种自觉接受选民监督的途径与方式；同时制度上又未建立起对人大代表的有效监督机制(虽然，选举法规定了选民对人大代表享有监督权，但监督的具体机制并未建立)。这不能不说是我国人大制度理论与实践中的一个不足之处。”[20]而在乡镇人大代表选举引入竞争机制后，候选人为了宣传自己，一般会提出自己的竞争纲领和目标并作出各项承诺，从而使选民在评价代表时有了参考依据。如果当选代表未能充分履行当选前的承诺、不能反映选民的要求和代表选民的利益，选民就可以依法对这些代表进行质询直至罢免。

（四）允许候选人公开发表各自的政见和公开辩论，并回答选民提问

（五）探索进一步规范选举经费及其合理使用的各种可能性

注释：

[1]《中国大百科全书》（政治学）,中国大百科全书出版社1992年版，第485页。

[2]吕普生：《农民政治心理的变迁与基层民主政治的推进》,载《云南行政学院学报》2006年第4期。

[3]徐勇：《伟大的创造从这里起步》，载《炎黄春秋》2000年第9期。

[4]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3～4页。

[5][6][7][8][9][10]汤玉权：《以乡级民主建设为导向的乡镇改革——以四川省为例》，载《江汉大学学报》(社会科学版)2006年第4期。

[11]冯建华：《乡镇长直选》，中国网,2004-1-29,http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/qkjc/741843.htm.

[12]盛华仁：《依法做好县乡两级人大换届选举工作》，载《求是》2006年第16期。

[13]查庆九：《民主不允许超越法律》，载《法制日报》1999年1月19日;转自黄卫平等：《中国大陆乡镇长选举方式改革研究》，载《当代中国研究》2001年第4期。

[14][17][19]宁宁：《县乡人大代表竞争性选举制度研究》，载《法制与社会》2009年第9期。