论人大对地方政府债务的监督

□ 皋华萍 高 岩

2009年以来，国家审计署连续两年披露地方政府债务数据，地方政府融资平台和地方债务问题成为热点，引发了人们对地方政府债务风险的总体担忧。从权力监督制约角度看，地方政府债务“黑洞”的形成，凸现了人大监督的缺位，显示了人大财政监督制度的不足。由于地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定，建立地方政府债务约束机制，消解地方债务的风险隐忧已成为共识。鉴于我国人民代表大会制度的根本政治制度属性，人大对地方政府债务的监督，理应成为对地方政府债务约束机制中最具正当性的、最基础的举措。

一、人大对地方政府债务监督的正当性和必要性

（一）对地方政府债务监督是人大财政监督权的应有之义

从历史上看，议会制度的发展就是从确立“非经议会同意不得征收赋税”这一原则开始的，财政权一直是议会的传统职权之一，为各国议会普遍享有。此项权力被西方国家形象地称为“掌握钱包的权力”或“管理国库的权力”，实为财政议决权或财政监督权，即政府为实施行政管理，维持国家机关的正常运转，所提出的财政预决算、赋税、公债等与货币收入支出有关的法案,皆须经议会审议通过方可付诸实施。

我国实行人民代表大会制度伊始，财政权也是宪法赋予我国人大的重要权力和神圣职责，财政监督理应是人大对政府监督的重点，因为“钱是行政机器的燃料，没有钱行政机器就无法运转”[1]，而且国家的财政和税赋都来源于人民，必须置于人民的代表机关——人民代表大会的控制之下。

地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门举借或者担保举借以及在特定情况下需由政府偿还的债务，并由此承担的资金偿付义务。可见，地方政府债务最终是或可能由地方财政资金偿付，我国地方财政收入的主要形式同国家财政收入并无二致，皆是以国家政权所赋予的权力为依据的课税和以生产资料所有者身份参与的利润分配，均来源于人民，理所当然地应该置于人民代表机关的控制之下。

（二）防范、消解地方政府债务风险需要人大加强对地方政府债务的监督

由于我国地方政府债务规模过大，加快建立地方政府债务约束机制，防范和控制地方政府债务风险已成共识。国务院虽已开始强化对地方政府债务的约束机制，但正如外科医生无法对自己实施手术一样，仅靠政府系统自身对地方政府债务进行监督，是难以达到良好效果的。因为在政府系统的监督体系中，由于上下级在时空上有距离，上级无法及时知情，对下级无法做到事前和事中监督，多是一种查案式的事后监督；本级监督机关是政府的职能部门，隶属于政府，虽没有时间和空间上的距离，但由于隶属性，无法有效抑制政府的不良举债冲动。由人大实施对地方政府债务的监督权，则可补此不足：首先，根据我国的宪政体制，各级人大不仅不隶属于各级政府，相反，政府由同级人大产生，并对其负责；其次，各级人大及其常委会与本级政府同处一地，不存在时间、空间上的障碍，有及时、经常实施监督的可能。故，在防范和消解地方政府债务风险的努力中，人大监督，体现为一种最权威、最高层级的外部监督形式，是不能缺位的。

（三）强化人大财政监督职能、保障人民权利也需要人大加强对地方政府债务的监督

地方政府债务资金实由政府支配，偿债资金最终或可能由财政列支，反映了地方政府债务行为的实质仍是政府行为，最终“买单”的是人民。如果人大不能切实监督地方政府债务，意味着人大对政府通过审议、批准国民经济发展计划和财政预算及其执行情况的财政监督的不全面、不彻底。这点可从目前地方政府债务资金的使用和管理由于缺少强有力的监管，使用没有盈利和绩效要求，造成资金容易流向一些政绩工程、形象工程，造成大量无效投资、大肆浪费社会资源现象中窥见一斑。

（四）人大对地方政府债务监督的法律依据

虽然预算法第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但这并不意味着人大及其常委会无权对地方政府债务实施监督。现行法律仍为人大监督地方债提供了法律依据：

首先，宪法规定了地方各级人民代表大会“审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”、“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。

其次，地方组织法同样规定了县级以上的地方各级人民代表大会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权；县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。

另外，国务院的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（下文简称《通知》）明确提出要求地方政府将地方政府债务纳入预算管理，为各级人大对地方债务实施监督提供了便利。

二、人大对地方政府债务监督的运作要素

权力只有运作才能发挥作用，我国人大对地方政府债务的监督权也不例外。依据法治原则，权力运作必须受法律规范，人大对地方政府债务的监督权作为财政监督权的一项子权力或者说具体化权力，依据宪法、地方组织法、预算法、监督法等相关规定，该权力的运行应包括以下要素：

（一）监督结构

人大对地方政府债务的监督结构包括监督主体和监督对象。

在监督主体上，人大对地方政府债务行使监督权的主体是本级人大及其常委会和上级人大及其常委会。依据上述法律，本级人大及其常委会分权行使对政府的财政监督权，就同时成为对地方政府债务实施监督的主体。另外，由于我国不实行政府破产制度，地方政府举债规模过大，超过本级财政偿还能力，最终负担将转移至上级政府，故而，在人大对地方政府债务监督中，还应注意发挥上级人大及其常委会的作用。我国预算法第十三条规定“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告……县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行……撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议”，明确赋予上级人大及其常委会通过不批准本级总预算执行情况的报告，和撤销下一级人民代表大会及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议的形式，来行使对包括地方政府债务在内的财政监督权力。

地方政府债务虽由地方政府及其所属部门举借或担保，但债务资金的使用者往往是相关企事业单位。虽然企事业单位并非国家机关，也非由人大产生，不对人大负责，人大的监督权一般不涉及企事业单位，但对于那些承担为社会提供公共产品与公共服务的企事业单位，如果使用政府债务资金，其实质为公共财政体系中的一个元素，人大对此类单位关于政府债务资金的使用监督的性质是对政府财政支出和使用情况的监督。只要有权力的存在，这种权力就应当接受监督，国家权力机关是一切国家权力的最原始的来源，故凡行使国家权力的行为，就应该由国家权力机关实施监督。因此，在人大对地方政府债务行使监督权所指向的对象中，就不仅应包括地方政府及其所属部门，还应包括使用债务资金的相关单位。

（二）监督方式

一项监督职权的有效开展，不仅需要明确监督主体、监督对象和监督内容，还需要选择正确的监督方式。根据我国相关法律，人大监督权的行使方式有多样，针对地方政府债务的监督，以下监督方式尤其重要：

1.审查批准预算及其执行情况

国务院《通知》要求将地方政府债务纳入预算管理，则人大审查批准预算及其执行情况就应该是人大对地方政府债务监督的一种重要方式。审查批准预算及其执行情况是人大工作监督的最基本的方式之一，是每年各级人大会议不可或缺的重要议程。将地方政府债务纳入预算管理，由人大审查批准，有利于强化对地方政府债务的监督，规范政府行为。

2.询问和质询

人大要在对地方政府债务约束机制中不缺位，真正发挥监督作用，就必须重视询问和质询方式的运用，因为人大代表的广泛性决定了各级人大代表和常委会组成人员，并非个个都是精通经济和财政业务的专门人才。即便是来自经济和财政领域的专家，仅凭个人的能力，也很难对地方政府债务中的每一个项目、科目完成调查和评估。所以，借助询问尤其是专题询问和质询，有利于合理利用经济和财政的专业知识，科学行使监督权，有助于防止人大监督权力的虚置，切实监督地方政府债务。

3.特定问题调查

根据全国人大议事规则和监督法的有关规定，各级人大及其常委会有权组织关于特定问题的调查委员会，一切有关国家机关、社会团体和公民有向调查委员会如实提供必要材料的义务。如地方债课题组2003年的报告所说，地方政府“在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大”[2]。要对地方政府债务实施有效监督，“知情”是必要前提，借助此种方式的法律效力，有助于人大摸清“家底”，作出正确决定。

（三）监督程序

任何权力的正当、有效行使，都必须依托良好的程序，人大对地方政府债务的有效监督，也离不开正当的监督程序，否则，必然因为“缺乏具体的制度和程序作为保障，从而流于‘口惠而实不至’的境地”[3]。当然，人大对地方政府债务的监督程序会因为具体方式的不同而有所差别，但以下的程序要素应该能够得到体现，以保证程序的正当：

1.合理的时限规定

合理的时间限制，是避免监督虚化和实现及时监督的要求。我国各级人大代表的广泛性、大会会期的时间限制，与包括地方政府债务监督在内的财政监督需要的必要的时间和必要的专业财经知识相悖，难免使监督流于形式。只有保证人大代表有充足、合理的时间，才能保证监督切实有效。目前，仅有1999年12月25日全国人大常委会的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》规定必须在全国人大会议举行一个半月前向财经委员会提交中央预算初步方案等时限规定，预算法、监督法均未有具体的时限规定。要落实人大对地方政府债务的有效监督，就必须强化时限要求，不仅要明确政府提交预、决算方案的时限，明确书面询问、重大事项调查中书面答复的时限，还应该明确人大各委员会的工作时限，以确保及时、有效地监督地方政府债务。

2.一定形式的辩论和听证程序

审议、监督是否举债、举多少债以及债务资金如何使用同样涉及不同地区、不同行业的利益分配，因此，其过程应是一个沟通、协商的过程，应当进行一定形式的辩论和听证。在监督过程中，不仅应该考虑代表们的辩论、听证程序，还应该考虑在地方债中的利益相关人意见表达、辩论听证程序的设置，以保证人民和代表的合理意见得以充分表达，以便人大作出正确决议，履行监督职能。

3.一定程度的公众参与程序

我国人大机构人员老化、数量不足也是制约人大有效监督的原因之一。如果人大能够引导公众参与到对地方政府债务监督中来，则不仅有助于发展民主政治，还有助于节约监督成本，能使人大掌握更全面的信息，得到更多合理的建议，更公正、科学地实施监督。

三、人大监督地方政府债务运作的有效保障

正被日益关注的地方政府债务危机，显示了现行人大财政监督制度的不足。在现行的地方政府债务治理中，要真正发挥人大监督的基础作用，还必须从以下方面加强人大的制度建设：

（一）健全人大组织机构设置和加强专业人员配备，促进人大监督能力的提升

目前，制约我国人大财政监督权的功能，导致人大财政监督弱化、虚置的一个组织上的原因就是我国人大目前没有设置专门的财政预算监督机构。实践中，各级人大的财政监督业务主要是由财经委员会负责的，而财经委员会承担的监督工作范围广泛，但人手配置较少，缺乏足够的力量去开展经常性的监督工作，从而导致监督力量的薄弱。如果不能改变人大组织机构设置的缺陷，那么也很难想象人大能够对地方政府债务进行有效监督。因此，必须进一步健全人大组织机构设置，加强专业人员配备。

在健全人大组织机构设置的路径选择上，当前学术界主要有三种设计：第一种是充实现有的人大财经委员会；第二种是成立隶属于人大的专门监督机构——预算审查委员会；第三种是将审计机构从政府部门分立出来，并入人大，对人大负责[4]。笔者更赞同第三种方案，因为：第一，把审计机构划归人大，不会增加国家机关的机构和编制，符合机构精简和效能的改革方向和原则；第二，可以弥补现行人大及其常委会在对政府部门的财政经济行为活动监督中缺乏专业技术辅助与支持的弱点，强化人大对政府经济行为的监督力度，制约和控制政府行为；第三，将审计机构划归人大，不仅不会削弱现存的对政府经济活动的监督效能，还能更好地解决现行审计机构隶属于行政系统而形成的同体监督现象。

（二）建立健全政府信息报告和披露机制，以增强政府债务资金运行的透明度

从客观上看，监督对象的所作所为的相关信息能否准确、及时、畅通地流向监督主体，监督主体能否及时掌握监督对象违规违法的信息及其证据，是权力监督与制约有效性的关键所在。任何监督信息的阻断、失真、流失，都会给权力的有效监督与有效制约带来不利影响，甚至使监督根本无法进行。目前，我国政府财政运行的不透明，是造成人大财政监督虚置的原因之一，加之我国地方政府债务目前的不合法性特点，地方政府债务更是不透明。因此，为了满足人大对政府行使有效监督的客观要求，也为了在实践中督促政府对债务管理行为更为谨慎，防止腐败，减少随意性和资金浪费情况，构建阳光财政，就必须建立健全政府信息报告和披露制度。

第一，建立规范的财政报告制度，建立政府及财?政部门向人大的报告制度，报告在内容上应具备完整性、充分性、通俗性，能够让非专业人士乃至社会公众看懂；在时间上，应具有定期性和及时性。

第二，建立健全政府财务信息披露制度，向社会公众披露包括政府债务在内的财务信息，提高财政透明度，接受公众监督。

第三，逐步建立实时在线财政监督系统，实现人大财经工作机构与政府财政部门联网，使包括地方政府债务在内的财政收支在第一时间进入人大监督的视野。

（三）建立健全评价体系，强化监督制裁权

“监督关系绝不是以被监督者自愿为基础建立的，不管被监督者是否愿意，都必须接受监督。因为，监督者有时要制止被监督者的错误，甚至对被监督者要作出处罚，没有强制手段是不可能实现的。如果说没有监督的权力是危险的话，那么，没有强制性的监督则是无效的。”[5]人大对地方政府债务的监督要真正发挥效力，具备权威性和严肃性，就必须强化对地方政府债务的审批，构建有力的问责机制。

首先，应建立债务考核评价机制，防止对地方政府债务的审批流于形式，人大财政监督部门及审计机构应该对地方政府债务进行详细的审计评价，总结经验教训，提出改进和奖惩建议，并向大人及其常委会提出报告。

其次，建立人大对地方政府债务监督的否决机制，人民代表大会及其授权的常委会享有对地方政府债务相关事项的否决权，被否决的事项必须得到改正和完善，相关责任部门和人员应被追究。

最后，应健全人大对地方政府债务违规行为的制裁制度，结合人大的人事监督权，建立权威、有效的问责机制。

注释：

[1]文正邦：《法治政府建构论》，法律出版社2002年版，第664页。

[2]转引自孟元新：《我国地方政府债务危机绝不只是财政管制危机》，http://finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/20100807/2488575.shtml.

[3]贺卫方：《我们需要“具体的法治”》，载《工人日报》2001年3月16日。

[4]参见何科君：《人大财政监督之问题与对策——基于过程监督视角的解读》，载《人大研究》2008年第8期。

[5]蔡定剑：《国家监督论》，中国法制出版社1991年版，第3页。