部门预算全程监督的几个问题

□ 段发达

审查批准预算并监督预算执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职责。近几年来，全国人大和地方各级人大相继成立了预算审查监督工作机构，各地在部门预算全程监督方面也积极开展了一些探索。总的来说，这项工作才刚刚起步，一些问题有待从理论和实践层面进行研究、改进。本文主要就部门预算全程监督涉及的几个主要问题进行分析。

为什么要开展部门预算全程监督

地方各级人大常委会相关工作机构，在履行监督职能的过程中，要做好审查和批准本级预算的具体工作，监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算调整方案和决算，督促本级人民政府认真落实预算法，人大及其常委会关于预算的决议要求，以及常委会组成人员的审议意见。这些工作，面面俱到，特别讲程序，时间安排又比较紧，也很容易在实际工作中偏重面上的审查和监督。因此，为了履行好监督职能，就有必要寻找一种新的方式，强化部门预算监督，逐步实现程序性监督和实体性监督并重的目标。

增强监督实效是做好人大工作的关键。随着民主法制和经济社会的发展，地方各级党委越来越注重增强人大监督实效，社会各界和人民群众对增强人大监督实效的呼声也比较高。在这种情况下，如何加强人大预算审查监督工作就成为一个比较现实而迫切的问题。因此，各地人大常委会的工作机构为了适应社会发展的需要，积极开展了部门预算全程监督的尝试。

笔者认为，开展部门预算全程监督的作用主要表现在以下三方面：

（一）部门预算是本级预算的组成部分，监督部门预算是对本级总预算监督的具体化，是预算审查监督工作的着力点。开展部门预算全程监督，就是一个“解剖麻雀”的过程，通过了解部门预算编制、执行、管理、决算和资金使用效益情况，以及存在的困难和问题，从而了解本级预算的总体情况，有利于依法做好预算审查监督的具体工作，有针对性地提出意见和建议，督促政府财政部门完善预算管理。

（二）对本级预算的监督，不可能对每一块资金都能监督到位，需要通过部门预算全程监督这种形式来寻找突破口，从而肯定成绩，发现问题，督促被监督部门按照人大批准的预算和决议要求执行，不断改进工作，把有限的财政资金管好用好。

（三）近年来，社会各界以及人民群众对预算，尤其是对民生资金十分关注，人大常委会的工作机构通过全程跟踪，监督部门财政资金的安排使用情况和资金使用效益，形成相关报告提交常委会会议，有助于回应社会对热点的关切，也有助于创造条件，让政府接受社会公众的监督。

怎样开展好部门预算全程监督

从各地开展部门预算全程监督的情况来看，在程序和内容方面，虽然各有一些不同，但均涉及一些问题需要引起关注和改进，为开展好这项监督工作奠定基础。

（一）应该叫什么名称。开展部门预算全程监督，涉及部门预算编制到决算的全过程，时间跨度较长，采取什么样的形式，叫什么名称是一个新问题，有人认为这是一种新的监督方式，就应称为“部门预算全程监督”；也有人认为，采用调研这种形式比较灵活，符合监督法的规定，是目前人大工作的一种主要方式，各方面都容易接受，有利于推动工作开展。笔者也倾向于后一种观点，将其称为“部门预算全程调研”或者“部门预算全程跟踪调研”。

（二）采取什么样的步骤。目前，各地普遍按照三个阶段实施，首先，选择资金量大、社会较为关注的单位制订实施方案；其次，组织实施，分阶段听取部门预算执行情况或者决算的汇报，实地调研资金安排使用和项目实施情况，并提出意见和建议；最后，全面总结部门预算的执行情况，全程监督取得的成效，形成报告，提供常委会参阅后向部门反馈。这一过程，符合人大工作的程序和要求，应该说是比较全面的。

（三）需要哪些人参与监督。人大预算审查监督工作机构是监督的主体，这是法定的职能。但是，为了把工作监督和预算监督结合起来，有必要邀请与被监督部门相关的常委会工作机构参与监督；为了增强监督的权威性，让人大代表了解预算的执行情况，有必要邀请熟悉被监督部门情况的人大代表参与监督；为了弥补监督力量的不足，有必要邀请审计部门参与监督；为了及时解决部门预算执行中遇到的问题和困难，有必要邀请财政部门参与监督。

（四）使用什么样的监督方法。目前，一些地方主要采用听取预决算情况汇报、实地查看项目实施情况、分析部门预算决算情况、召开座谈会听取相关部门意见等方法。这些方法，主要是依靠被监督部门介绍情况、提供材料，了解到的也主要是面上的情况。为了将面上和具体相结合，在监督过程中，可请审计部门或者委托中介机构对部分资金的安排和使用情况进行审计，有助于做到点面结合。一些地方法规也明确了这方面的内容，如云南省实施监督法的办法，就规定了可以请中介机构提供咨询和技术服务的内容。

（五）监督结果如何应用。监督过程中一般都会有两方面的结果，一是监督中发现的违法违规行为，部门预算管理的不规范情况；二是监督结束后，形成的报告。对于前者，应及时督促政府相关部门依法及时纠正错误，完善部门预算管理。对于后者，既可作为人大财经委关于决算审查结果报告的附件，一并提交人大常委会审议；也可在人大常委会审查批准决算时，提交常委会组成人员参阅，会后向政府相关部门反馈并督促其研究解决。对于全程监督中反映出的问题，政府财政部门要研究解决总体上的问题，被监督部门要研究解决属于自身的问题，通过个体和总体相结合，促进部门预算管理水平的提高。