浅谈完善地方立法听证制度

□ 葛胜亮

我国于上世纪末开始引入立法听证的有关做法，1999年9月广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例》(修订草案)举行听证会，开地方立法听证先河。2000年立法法实施，正式把立法听证作为一项制度确定下来。此后各地结合地方实际，就建立和完善地方立法听证制度进行了深入探索和实践，取得了很好的法律效果和社会反响。但由于立法听证制度引入我国时间不长，也缺乏国家立法系统规范，无论在听证范围、组织程序、过程监督还是结果运用等方面都存在一定不足。本文试从分析当前立法听证工作中几个较为突出的问题入手，就进一步发展和完善地方立法听证制度提出一些浅见。

一、当前地方立法听证中的突出问题

第一，法律依据不够完善。目前地方人大多以立法法第三十四条和五十八条作为本地制定立法听证规则的主要法律依据，但事实上立法法这两条规定是针对全国人大和国务院相关立法行为所做的具体规范，其调整对象并不明确指向地方立法机构的听证活动。虽然地方人大可以据此“参照”适用，但立法制度作为一项根本性制度，如果缺乏明确法律依据难免使其权威性有所欠缺。而且国家立法的缺失，一方面导致各地的立法听证规则随意性很大，制度设计千差万别，科学性、合理性存在不足；另一方面又由于没有明确的依据和目标，使各地在具体程序和规定上步子不敢迈得太大，很难有实质性的突破和创新。

第二，听证范围不够明确。目前各地对应当听证的法规一般表述为“涉及本省经济和社会发展大局的”、“对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响，社会普遍关注的”、“对经济社会发展有重大影响的”等类似条款，用语模糊，弹性较大，往往使人难以仅据规则本身判断一项具体法规是否适用听证程序。究竟是否有重大影响，是否属于社会普遍关注，都只能由立法机关主观判定。而且，各地听证规则中对遇有适用事项时是否召开听证会也普遍使用“可以”这一弹性表述，从而进一步使启动听证程序的主动权归属于立法机关。而一旦是否启动听证程序只取决于立法机关的主观意愿，“听不听、怎么听、听什么”都完全由立法机关主导，就可能违背推进立法民主化、扩大公民有序参与的初衷。

第三，听证陈述人遴选程序不够合理。立法听证是社会不同阶层利益表达和协调的重要渠道，这一渠道能否做到公平公正、顺畅有效，听证陈述人遴选是关键因素之一。如果没有规范合理的遴选机制，不仅难以达到听证制度设立的初衷，有时甚至适得其反，使听证成为利益集团或少数人操纵立法的合法工具，损害群众利益。目前我国各地立法听证规则中有的没有专门规定遴选程序或只有原则性规定，有的规定明显不够合理，较典型的如“以报名的先后顺序来遴选代表”、“由听证组织者根据公正、合理、平等的原则遴选”等，或简单机械，或有失公平公正。正是由于遴选环节存在疏漏，导致一些地方的立法听证会，异变为主办方自编自导、听证陈述人意见高度一致的“表演会”，与主办方意见不一致的普通群众、专家学者大都被剥夺了表达意见的机会。如此听证不仅极大伤害公众参与地方立法活动的积极性，更会损害立法听证制度的公信力。

第四，听证结果处理不够规范。不少地方的立法听证规则都规定了听证结束后应当制作听证报告，有的还对报告格式、内容等作出了规定。但对听证报告的效力及其应用，普遍没有作出实质性要求，最多只规定印发有关部门或常委会组成人员参考了事。这种“为听证而听证”、“只听不证”的做法，对听证意见缺乏应有的尊重，导致很多情况下听证基本流于形式，或者只是为地方立法活动提供了一堆零碎素材。这不仅使立法听证对推进民主立法、提高地方立法质量的实质性作用难以发挥，同样极易挫伤社会公众参与地方立法活动的热情。

在各地立法听证实践中，除上述问题外还存在一些其他不足，如听证参加人的权利保护问题、专家协助公众参与问题、立法信息公开问题等。这些问题也都在一定程度上影响地方立法听证制度作用的发挥。

二、完善地方立法听证制度的若干建议

第一，制定全国性立法听证规则。如上文所述，立法制度不同于一般制度，仅以地方性法规或规章来规范权威性及合法性不足。从国外法治相对成熟的国家来看，其立法听证各项原则、制度的主要依据基本都源于全国性法律。这些国家或在国会议事规则中以专章详尽叙述听证依据、程序和方法，或在此之外专门立法对听证范围、基本原则、启动方式、具体程序、结果反馈与运用等内容作出规定，规范听证活动开展。以我国目前情况而言，进行全国性立法的条件应当说已基本具备。自立法听证制度引入我国以来，在省级层面绝大多数省市人大或政府已进行过立法听证实践或制定了专门的立法听证规则，各有立法权的较大市也对立法听证有了一定的实践和探索。如江苏省南京、无锡、苏州、徐州等市都已先后举行过多次立法听证会，有的还专门制定了立法听证规则。尽管很多地方的听证规则还不甚完善，内容还有所缺失，组织的听证活动也可能不够科学合理，但十多年来立法和实践的积累无疑是十分宝贵的资源。在这样的基础上总结经验得失，结合我国国情，借鉴域外立法经验，制定一部详细的立法听证法律已具有现实可能性。

目前，除立法听证外其他领域的听证活动也亟须法律规范，各界对制定听证法或听证程序法的呼声相当高，因此我国立法听证程序既可作为统一《听证程序法》中的一个专章，也可在条件成熟时单独制定立法听证程序法。同时鉴于我国国情和各地发展的巨大差异，也应赋予地方一定自主权，在不违背中央立法精神和原则的前提下，各地可以根据各自实际情况在现有基础上制定细则。这样既有利于保障社会主义法制统一，又可兼具鲜明的地方特色，更好地在本地区贯彻实施。

第二，明确立法听证范围。只有明确了哪些法案需要听证，哪些不需要听证，才能避免立法机关过分独断，进一步实现“开门立法”，扩大公众参与。从我国地方立法实践及域外立法经验来看，笔者以为立法听证范围的确定采用原则性规定和列举性规定相结合的方式为宜。

所谓原则性规定，主要是指在制定地方性法规时遇有某些情况或满足一定要求，立法机关即可依法决定启动听证程序。此类条款不表明具体事项和内容，相当于当前各地普遍采用的高度概括式的可听证事项范围。之所以仍采用这样的表述方式，盖因仅有列举性规定难以完整涵盖立法听证范围。原则性规定可以包涵：（1）有关方面对是否制定法规有较大争议或对法规草案内容有重大分歧的；（2）法规内容涉及本地区经济社会发展大局的；（3）法规草案涉及不同利益群体，有明显利益冲突的；（4）需要进一步搜集信息、广泛了解民意的；（5）其他需要举行立法听证会的情形。立法机关可以根据各方面情况综合考虑某项法规是否符合法定情形，依法决定是否启动听证程序。列举式规定，是指在法律上明确列举某些特别重要的事项，要求其在立法过程中必须进行听证。这是确定立法听证范围的关键因素，若不予明确，实际操作时仍可能陷入困境。结合我国国情及当前舆论和群众普遍关心的热点来看，笔者以为列举式规定应当至少包括以下内容：（1）关于税收、价格方面的立法；（2）关于设定行政许可、设置行政处罚方面的立法；（3）关于限制公民民主权利和人身自由方面的立法；（4）其他关系人民群众切身利益，深刻影响公民、法人和其他组织权利义务关系的立法。遇有此类事项时，立法机关应当依法及时启动听证程序，这是保障立法听证制度发挥实际作用的必要强制规则。

第三，合理配置听证程序启动权。笔者认为，听证程序启动权可以分为提议权和决定权两部分，目前这两项权力基本都归属于立法机关，或由主任会议、常委会决定，或由各专门委员会在需要时自行决定并组织。依法理而言，将立法听证决定权归属人大并无不妥，因为人大本身不仅具有广泛的民意代表性，而且立法听证是立法活动的一部分，我国行使立法权的唯一主体只有各级有立法权的人大及其常委会，由其决定是否举行听证合情、合理、合法。下一步应着力规范决定权的行使方式，使之更好地体现民主性和科学性，更加程序化、制度化、规范化，而不从属于个别领导的意志。如可规定常委会决定召开立法听证会的，应有常委会组成人员二分之一以上同意；各专门委员会、工作委员会决定召开立法听证会的，应有委员会组成人员二分之一以上同意。

相对于决定权，举行立法听证的提议权也完全由立法机关垄断就不甚合理。在法理上这难以体现立法听证的民主价值。从国外立法实践看，各国也普遍规定不仅议会或相应委员会一定比例组成人员有权提起听证要求，普通公民和社会组织也都有权直接向议会或相关委员会提出听证建议。因此，有必要进一步拓展提议权行使主体，促进听证启动权合理配置。具体来说，国家机关提起主体可以参考宪法和相关法律中有关议案提起主体的规定，即本级人民政府、人民法院、人民检察院、下级人大常委会、本级人大各专门委员会、常委会一定比例以上组成人员联名可以提出举行立法听证会的动议。同时，明确规定公民、法人及其他社会组织也可依法向有立法权的人大常委会或其专门委员会、工作委员会提出举行立法听证会的建议，有关部门收到建议后应当对其必要性和可行性进行认真研究，并将最终是否举行听证及其理由向提议人及时反馈。

第四，完善听证陈述人遴选程序。选择听证陈述人是组织听证活动的重要环节，也是关系听证过程是否公平公正，听证结果能否为社会各界信任支持的重要因素。要完善听证陈述人的遴选程序，首先必须大力推进立法信息公开化，如果社会公众不能及时知晓有关立法信息，那有序参与立法就更是空中楼阁。要进一步建立制度化、规范化的信息发布机制，及时通过报刊、电视、网络等媒体公开立法计划及有关信息（尤其应利用好人大自身网站），为公民参与立法提供丰富便捷的信息渠道。各有立法权的人大常委会及其专门委员会或工作机构，应当在每年年初就通过媒体公开年度立法和听证计划，使有参与意向的公民尽早做好准备，提高听证效果，扩大社会影响。

在公开年度计划的基础上，在听证会举行前至少30日，有关部门应发布正式公告，公布本次听证活动相关细则，启动报名和遴选程序。正式公告发布后，公众可以在指定时间和地点，通过电话、信函或网络等方式进行报名。报名者应当同时提交对听证法案的基本观点、主要依据等材料，以便组织机构能合理遴选。当报名人数不足正式公告所列人数时，所有符合条件的报名人均应列为听证陈述人。当报名人数超过公告人数时，则应根据公正公开、合理平等的原则进行遴选，具体操作时应考虑以下要素:（1）要保证持不同意见的报名者都能有机会参加听证，表达意见，并尽量使持不同意见的陈述人人数大体相当;（2）要注意陈述人的自身素质，确保其能准确有力地表达意见，不能为了片面追求代表性和广泛性而降低听证实际效果；（3）要重视保护弱势群体的利益，尽量为他们提供发表意见的机会；（4）如果听证内容涉及专业领域，应确保一定数量的专家学者参与；（5）对于正式选定的听证陈述人，应当及时通过媒体公布，使其充分接受社会和舆论监督；（6）陈述人一经确定，无论其身份是政府工作人员、专家学者还是普通公民，在整个听证过程中都享有同等的权利和义务，提出的意见建议效力相同，不可有所偏颇；（7）对于没有被选为正式陈述人的报名者，应当尽力创造条件，让其旁听听证会。江苏省南京市人大常委会在举行《民办中小学管理条例（草案）》听证会时，曾采取电视直播形式，并开通两部热线电话，随时听取未能参加听证会市民的意见，就是为听证会进一步实现广纳民意的有益尝试。

第五，规范听证结果运用。听证活动本身不是目的，通过立法听证反映民意、澄清争议、协调利益冲突，提高立法民主性和科学性才是最终目标。要实现这一目标，就必须在规范听证结果的处理和运用上下工夫。首先，应当进一步规范听证报告制作，为听证结果的合理运用奠定基础。听证组织者应当在认真总结分析的基础上，对听证会上各方提出的意见和建议作出客观翔实、真实有效的反映，既不能在报告中过多掺杂组织者的个人意志和想法，也不能使报告仅仅成为发言记录的简单糅合。而应在包涵听证会的时间、地点、陈述人情况、各方提出的主要意见、观点及其依据等基本内容的情况下，着重指出在听证过程中各方争论的重点和焦点问题，并附以一定科学合理的分析意见。其次，应当明确听证报告的效力，正确运用听证结果。立法听证是法定立法活动的一部分，听证报告是依照法律法规的规定并且耗费了大量行政资源和社会资源之后才得出的成果，因此是具有一定法律效力的，绝不能随意处置。在听证报告制作完成后，应当及时送交有关人大常委会或人大专门委员会、人大常委会工作机构，作为立法过程中的重要参考。对于报告中合理的意见和建议应当将其吸收到地方立法草案中去，对于没有采纳的听证意见，也应在法案审议报告中作出专门说明。如江苏省人大常委会法工委于2009年6月就《江苏省学生体质健康促进条例（草案）》中关于中小学生在校集中学习时间、书面家庭作业控制时间等问题进行公开听证，听证会上大多数人的意见和建议在修改法规草案时得到了反映，取得了很好的法律效果和社会效果。此外，听证报告还应当向社会公开，以便公众随时查阅并进行监督，尤其要将听证意见运用和取舍情况向听证陈述人及时进行反馈，并对未予采纳的意见和建议给予充分解释与说明。