人民代表大会与政府信任——善治维度下的探讨

□ 隋斌斌

好的治理——善治应建立在信任的基础上，并能够进一步巩固和促进信任关系的发展。这其中社会对政府的信任占据核心位置。而对于处于社会转型期的中国而言，公信力的损耗已经成为困扰政府发展的紧迫问题。甚至有学者认为，在目前态势下，放任政府信任危机的发展，很有可能导致政治危机的出现[1]。

事实上，中国政体的核心支柱——人民代表大会制度本质上已经具备优化治理结构、提高治理效力，进而提升政府信任度的制度优势。作为代议机关的人大，其制度化角色的具体落实既关系中国政府治理结构的完善，更关系政府信任的提升。

一、代议机关与善治视角下的政府信任

公民和政治间达成良好的信任是善治的基础，也是善治的目标和结果。善治要求政府、公民社会和企业在具体的政治过程中相互沟通，达成公平、公正、高效、可持续性的合作。这种合作是建立在参与各方互相信任基础之上，并要求参与各方能够不断深化和发展这种信任，最终建构一种可持续发展的伙伴关系。因此，在善治的视角下，政府与公民的信任关系是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作的关系[2]。

善治维度下，政府信任的构建需要依托政府和公民双方的共同成长。首先，善治维度下，公民对政府的信任不是盲目、无条件、无保留的信任，而是理性、有条件、有保留的信任。这种信任含有公民对政府的情感依托，但更多的是建立在公民的理性判断之上。从根本上属于“制度化信任”的层次。其次，善治视角下，政府信任不是简单的“公民是否信任政府”的问题，还涉及“政府是否信任公民”和“政府如何科学、理性对待公民疑虑和不信任”的问题。这两项特点意味着，善治维度下，公民和政府间信任抑或是不信任，都是一种政治的常态。政府需要做的不是通过管制或灌输的方式强制公民信任自己，而是要通过诚意的姿态和程序化设置，一方面防止公民和政府间这种“有疑虑的信任”转向“极端不信任”，另一方面确保公民能够对政府保持一种“理性信任”。这其中，暗含着“信任来自于不信任”的隐喻。善治维度下，不信任既是一种监督和制衡的力量，也是政府和公民之间双向沟通合作的直接动力。政府要通过制度化机制为公民表达不信任提供平台渠道和匡正不合理政府决策的机会。这种“制度化不信任”的存在是建构政府信任的重要前提。

在建构信任的过程中，代议机关为公民与政府间的“制度化不信任”提供了支柱性的制度平台。代议机关是一国政体合法性的核心来源，是社会和政府间博弈、合作的法定平台。其功能的发挥贯穿于政治系统的输入和输出整个过程，既涉入了民主选举、民主参与的实践，也贯穿于政治治理的进程。另外，代议机关输出和派生的一系列正式和非正式的政治沟通制度机制为政府信任的建构营造了坚实的基础。具体来讲，其作用主要体现于以下几点：

1.代议机关的承认是政府获得信任的最终体现。作为一国民众的利益代表机关，代议机关的认可是政府获得信任的直接体现。代议机关的存在能够使政府意识到缺乏信任需要付出的巨大代价。而通过代议机关的实际运作，政治参与各方，尤其是政府会注重对不同政治主体进行关注，并对处于政治进程边缘地带或进程以外的声音保持高度敏感。

2.代议机关为公民参与治理进程提供机会和平台，为公民信任政府创造条件。代议机关是国家政治沟通的核心平台。公民政治参与的其他重要制度平台——民主选举制度、民主参与制度、协商合作制度、监督制度等都和代议机关紧密联系。通过代议机关及其派生出来的政治参与、政治合作、政治监督的相关制度，公民得以通过制度化渠道表达其“不信任”。“制度化不信任”——公民和政府建立互信的第一步是通过代议机关实现的。

3.代议机关为善治提供治理框架和明确规则，为提升政府信任打下制度基础。通过代议机关的讨论，具体的治理框架和规则才得以形成和实施。规则清晰，制度明确，信任才有生长的空间。各方通过代议机关讨论制定的制度化规则是建构政府信任的制度基础。

4.代议机关为政治参与各方增进信任提供了技能培育平台，促进政府信任所需社会资本的形成。政府信任的建构过程也是各政治主体政治参与技能不断强化和提高的过程。代议机关为各方提供参与政治的演练场，在此基础上，通过不断的行动和经验积累，各政治主体理性对待分歧、合理沟通的技能将得到提升。在这个过程中，政府信任所必需的社会资本——不同群体间形成和维持信任的能力将逐步累积。

二、善治维度下，作为代议机关的人大与中国政府信任的建构

在某种程度上，改革开放以来，中国逐步具备了善治的基础，政府信任也逐步具备了“有疑虑的信任”、“理性信任”的制度化信任的特点。在很大意义上，目前中国公众与政府之间的信任形态已经逐步越过了基于情感的“极端信任或不信任”、“盲目崇拜或盲目否定”的“人格化信任”阶段，而逐步向“有疑虑的信任”和“理性信任”的“制度化信任”阶段迈进。在这种情形下，政治参与各方对彼此的信任都是有所保留的。尤其对于公民和社会方来讲，他们对政府的信任不是恒定的，而处于一种在“信任确立”和“信任损耗”之间游移的动态平衡中。政府信任可能走向“信任确立”，也有可能走向“信任崩溃”。

在此阶段，政府信任涉及的两方——政府和社会对彼此的态度都是游移且不确定的。在治理绩效保持一定稳定增长的前提下，稳定已经成为政府治理的一个关键性目标。而社会对政府的期待则更多地集中于治理过程中对公正、公平的维护和实现。位势和信息不对称的政治沟通、利益集团化和联盟化、强势集团“有组织地不负责任”、腐败等问题是否能够得到抑制和有效解决成为公众信任政府的关键依据。

在这种现实之下，政治信任关系的建构尤需建立在开放、公正、公平的基础之上。尤其是政府和执政党，应作出开放、诚意的姿态，主动与社会进行沟通。这时候，作为代议机关的人大在政府信任建构过程中的特殊作用直接凸显出来。

首先，人民代表大会是中国政治体制内既有的传达、导入政治信任的权威制度平台。人大制度是我国法定的民主沟通、合作的机制。人民代表大会是天然、法定的权力机关和立法机关，为建构政府信任所需的“制度化不信任”提供了天然依托。在所有的增进政治信任的政治沟通通道中，人大的作用最具有法定权威和制度权威。要保持政治参与的可控性和政治稳定，体制内资源的开启是一个无可回避的现实。对于目前的中国来说，建构政府信任的首要步骤更需向既有体制求解。而人大制度已经为我们提供了相应的制度基础和实践平台。这样的政治资源必须受到重视。换句话讲，若损耗政府信任的问题在既有的制度框架内不能得到解决，而需要去体制外寻求出路的话，那么制度外溢的结果很有可能引起新的不信任危机和不稳定。

其次，人大制度的真正落实能够切实连接执政党、政府和社会，有利于拓展现有的政府信任空间。在中国现有的政体框架下，公众利益表达的渠道存在但并不充足。各级政府决策，除了少数情况下可以吸收普通民众参与外，多数政府决策过程公开透明、民主化程度是不够的。各利益相关方共同参与和影响政府决策的制度化通道尚未确立。在这种情况下，民众往往求助于信访、传媒抑或是某些极端化的非制度沟通通道进行利益表达和权利维护。这些沟通通道能够在某种程度上缓和社会矛盾，解决部分政府信任危机。但是，民众对这些沟通通道的运用大多建立在一种“击鼓鸣冤”、“求助清官、父母官”类似的心理逻辑和机会主义的心态之上。中国民众、政府、执政党间始终缺乏一个多向度沟通和利益表达的权威性制度通道。政府信任的制度拓展空间始终是有限的。

这些情况的出现本质上是源于主沟通渠道——人大制度的缺位。在我们既有的政治体制中，与人大制度密切相关的选举制度是最正式、最核心的政治沟通通道。而人大制度衍生出的监督、协商等制度，也从总体的层面为政府和社会间的政治沟通提供了制度依据和实践平台。在现有的基础上，如果人大之于政府和社会间双向沟通的制度性机制能够被充分调动，那么执政党、政府、社会三者之间将会有真正意义上的连接和互动，现有的政府信任空间将会有极大拓展。

再次，发挥人大的积极作用符合政府和社会对建构信任的理性需求。发挥人大在建构政府信任过程中的积极作用比较符合政府和社会双方的现实利益需求。对于执政党和政府来讲，以人大为平台进行政治沟通实践可控性比较强。政府如果能够有效借力人大这个政治参与和政治沟通平台，就可以同时把握好政治过程的输入和输出端。一方面，政府可以借助人大这一“政治发展晴雨表”，获得与政府治理密切相关的动态信息。另一方面，作为代议机关的人大与政治民主有着天然的联系。借助这一点，政府可以真正做好与其政治合法性密切相关的“群众工作”。而对于逐步成长的社会来讲，在中国逐步走向法治的过程中，与政府之间的直接对抗、冲突，抑或是借助其他的边缘化政治沟通路径，往往不能够使社会公众从中获得长远收益。这样，如果通过有序规划和引导，在人大这个体制内的核心地带为公众与政府间的沟通放开一个出口，那么将会是社会和政府可以同时从中获益的事情。

三、现实治理层面，人大的角色冲突与政府信任建构

尽管在学理与制度规范的层面，人大是中国建构政府信任的核心环节,但是由于中国特有的政治体制和政治发展的历史经验积累，人大在现实治理层面是一个多重角色的混合体。人大不仅是代议机关，还是政府治理、政党治理的关键环节。

在中国，要达成“善治”，必不可忽视的一个前提现实是执政党与政治体制之间的紧密联系。中国共产党是中国政治体制的领导核心，是政治治理的主导者。上至中央层级，下至城市与农村社区，党组织对维系社会发展与稳定起到关键性作用，大致上属于“政党治理”[3]。在此前提之下，“善治”必需的政府信任关系不仅仅是政府和社会双方的事情，更是执政党、社会、政府三方互动的结果。其中，执政党的强势角色意味着任何有关政府信任的治理改进措施或举措都具有极强的政治性。政府信任不仅仅是政府和社会、公民之间的事情，更重要的是社会和公民如何看待执政党的问题。政府信任关系的建构过程中，公民对执政党的“人格化想象”和情感态度将是影响政府信任的关键因素。

在此前提下，人大作为代议机关在政府信任结构中有着相对特殊的地位和作用。从根本上讲，人大在中国政治发展的进程中不仅扮演着“政治民主过程启动项”的角色，也扮演着“政府治理/政党治理协同者”的角色。作为“政治民主过程启动项”的人大更多地将选举民主、权力制衡引入到实际的政治过程中来。对于政府和执政党而言，这种角色的人大对于其合法性的维护以及自上而下的治理的顺利进行构成潜在的制约和压力。而作为“政府治理/政党治理协同者”的人大，则更多的是一个以政府/政党治理稳定、高效进行为目标的功利性、工具性政治角色。两个角色中，前者主要针对政治过程的输入端，与社会对政府的建构和选择紧密联系，后者则针对政治过程的输出端，与政府对社会的引导和管理密切相关。这两种角色都与政治过程中的公平、公正问题紧密联系。两种角色的共同存在也意味着人大在政府信任构建过程中的法理化权威是极强的。

但是，问题在于，人大这两个角色在中国现实政治治理中的意义是不一样的，并且存在不平衡的现象。

从政府和执政党的角度来看，作为“政府/政党治理协同者”的人大更能够满足其对权力稳定的需求。在客观政治过程中，中国的人大制度是一种官方为体现其意志力、控制力与合法性而吸纳民间社会参与政治的制度体系。对于执政党及其政府而言，无论是作为国家机构的人大抑或是作为代议制度载体的人大，都具有极强的“工具性”作用。改革开放以来，中国政治经济体制改革的整体逻辑也表明：人大带来的政治参与的扩大化和地方人大的功能强化，并不是基于民主而是基于治理的要求出现的[4]。

在社会的层面，人大这两种角色应当是均衡、同样有效的。从政治民主发展的角度来看，人大制度为代议制民主和参与式民主在中国的实践提供了制度衔接和依托平台。公众参与与人民代表大会制度一道，构成中国现代民主的基本模式[5]。对于不断成长的中国公民社会而言，作为“政治民主过程启动项”的人大符合其不断增长的政治参与和政治监督的需求。而作为“政府/政党治理协同者”的人大，尽管是以政府/政党的理性需求为出发点，但是却与政治治理绩效紧密相连。在某种意义上，如果作为“政府/政党治理协同者”的人大若能够在功利的层面促进中国政府和政党能力提升，这也是符合社会层面的理性需求的。

但是，在政府信任的建构过程中，人大两种角色发挥是不均衡的。现阶段，政府更依赖于后者，社会对前一角色的呼声则渐有上升之势。这是转型期政治参与和政治民主发展的必然结果。然而这一点显然是政府和执政党不能够轻易退让和放开的部分。尤其是在传统政治文化和革命斗争情结的影响下，国家和社会间长久处于一种“控制和反控制”的对抗型互动关系中。这导致人大与中国政府信任的建构往往处在一个特殊的逻辑下：政府通过人大适度放权社会的同时亦会担忧社会对政府和执政党权威的质疑，于是，可控性之下，人大作为“政治民主过程启动项”的角色往往被淡化。社会看到的人大往往更多的是“政府/政党治理协同者”，而不是以其利益为出发点的“政治民主过程启动项”。因此，在理性需求的层面，执政党、政府和社会对于人大的角色需求既有一致性，又有某种大的分歧。这种现实意味着人大在中国政治实践过程中需要不断寻求角色的均衡和统一。

四、人大在建构政府信任实践中的成就和问题

在现实治理层面，人大的角色冲突意味着人大在政府信任构建过程中的作用是优势和劣势、成就和问题并存的。

在成就层面，我们能够看到以下几点：

1.人大的制度创新促进了政治过程的公开透明，为政府信任的建构营造了制度基础。改革开放以来，全国人大和地方人大在不断探索新的工作机制，如“人大代表候选人与选民见面，回答选民的问题”、“人大常委会委员专职化”、“公民旁听人代会”、“人大代表联络点”、“民主恳谈”、“参与式预算”等等。这些制度创新的总体趋势是：以具体的程序和机制创新重启人大代议机关和监督机关的功能，促进政治过程的公开透明。比如在代表选举的层面，修订后的选举法第三十三条增加了一条规定：“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”这种制度框架的设立将使得选举过程更为开放，给予选民更大选择空间。这将从合法性的角度促进公民对政府的信任。而地方人大“民主恳谈”、“参与式预算”等形式的机制创新，以人大为平台，在民众关注的政府钱袋子上引入民主公开和民主监督的机制，无疑有利于地方政府在“反腐败”、“政治清廉”等关键性行政治理问题上取信于民。

2.人大促进了政府信任所需要的合作式政治网络的形成。改革开放以来，人大已经逐步有了从政府/执政党附属角色向独立政治行动主体转变的意识和实践。在职能方面，人大立法和监督的职能不断增加。在人大主导的政治过程中，横向竞争、议价、妥协与合作逐步占有一席之地。原有的自上而下的动员和命令模式受到挑战。在以人大为平台的某些实践中，一种合作式的政治网络逐步成型。这在一定程度上增加了双方对彼此行为的可预知性，降低了政府和社会对彼此的不安情绪。

3.人大对某些新的政治行动主体的吸纳，在一定程度上为政府和社会增进互信提供了“试水温”的机会。改革开放以来，除了党政官员之外，新的行动主体通过竞争人大代表、参与民主协商或其他方式，不断加入到人大主导的或是与人大相关的政治沟通和实践中来。非公有制企业的企业家、知识分子、律师、民间维权人士等在人大平台上都有着不同程度的声音体现。新的政治行动主体通过人大介入政府治理过程，既是社会自主性的一种体现，也是政府和社会互相试探、建立互信的第一步。更重要的是，对于转型期间的中国而言，“强势集团有组织地不负责任”是最危及政府公信力的现象之一。而新行动主体对人大的介入，不仅是对这种潜在危险的一种回应，更对其构成了一定程度的预防和抵制。

4.以人大为平台的政治实践有利于培育和累积政府信任所需的社会资本。一方面，人大制度运行过程中所涵盖的选举、立法和监督等制度过程在无形中向公民传授了民主宪政知识，帮助公民逐步养成理性竞争、包容、妥协的习惯和精神。另一方面，在实践的层面，以人大为平台进行的参与式治理的出现使得社会和政府在某些层面得以形成伙伴关系。政府和社会为某项议题而共同行动的经历，有利于淡化公众和政府间的情感疏离和猜忌，有利于促进社会对政府的信任。

而在另一层面，人大在政府信任建构过程中，也有着诸多问题表现。这主要体现在以下几个方面。

1.人大的代议功能还没有得到切实开发、落实，尚不能为政府信任的建构提供有效的平台依托。在立法和监督功能之外，在人大代议功能的开发方面，无论是全国人大还是地方人大，迄今为止都只发挥了非常有限的作用[6]。现实的人大机制存在以下问题：代表数量太多、党政官员比例高；人大会期短、开会主要是举手赞成；缺乏辩论和质询程序；缺乏人大代表日常联系民众的机制。这些问题的存在使得人大代表的主观能动性被压抑，无法充分发挥官民沟通纽带的作用。而作为权力机关和代议机关的人大也无法为社会参与政府决策提供充分的官民沟通平台。

2.作为政治行动主体之一的人大尚不能得到政府和公民双方充分的信任。一个层面上，执政党和政府的控制思维和心态导致其对人大放开任何的空间都非常谨慎。抑或讲，对于人大所代表的民权，执政党和政府是有着顾虑的。在这种情况下，本应作为代议机关和民意机关的人大在很大程度上依旧摆脱不了党政领导和长官意志对其的主导控制。尤其在与民主进程息息相关的人大代表选举上，尽管1979年后修改的选举法和地方组织法为基层人大代表选举给予了一定的开放性和竞争性，但是在实际的操作过程中，很多地方官员仍本能地将其视作对自己政治事业的一种威胁而加以抵制。

因此，在实际的政治过程中，人大始终无法在执政党赋予的角色和社会赋予的角色之间取得平衡，甚至在很多的实践中偏向前者。这导致人大在公民视野中始终无法摆脱“橡皮图章”的印记。而社会对人大角色本身的不信任势必导致政府信任的式微。

3.人大既有的实践创新的拓展性和可持续发展问题也在某种程度上制约着人大在构建政府信任中作用的进一步发挥。客观讲，改革开放以来，人大的制度创新都是一种渐进的过程。几乎所有的制度创新都是在一两个地区或部门开始，在获得一定成效之后，才逐渐被确立和认可。这其中有社会促动的因素，但在很大程度上都是改革的主体——执政党和政府不断权衡和选择的结果。而执政党和政府的选择往往建立在维持稳定或某种功利性的目的之上。尤其是地方性的制度创新往往和地方官员的政治理想和政治前途紧密联系在一起。这样的情境下，人大制度创新多带有浓厚的行政主导色彩，其拓展性与可持续性发展的实现往往受到诸多条件的制约，难以避免中途喊停或人走政息的尴尬。比如，曾被广泛关注的四川罗江“人大代表专职化”的改革就在各种条件的制约下被搁置。

五、小结

在实践的维度，改革开放以来，中国的人大制度在政府信任的建构中发挥了不同于以往时期的作用。人大制度在民主选举和政府治理两个层面有着新的实践。这些新的实践在政治层面为中国政治治理确立了新的制度规则，并带来新的发展态势。而且，这种新的发展态势所指向的未来，是一套更加成熟的制度体系和一系列更加自信的行动主体。”[7]从善治的维度看，这一趋势不仅意味着中国政治治理在技术的层面有着某种探索和成熟，同时也意味着人大为善治所需要的政府信任、伙伴关系的建构提供了某些实践创新和制度基础。但是，中国政治治理的现实中，人大对于执政党和政府的工具性意义仍旧大于其制度化、民主化意义。然而社会的现实却越发要求：人大不仅仅需要是“政党/政府治理的协同者”，更需是“政治民主过程启动项”。此问题的解决主要在于三方面：

首先，执政党、政府和社会要以理性的态度看待以人大为平台的利益博弈和政治沟通。对于政府和执政党来讲，最重要的是摆脱控制思维和强者心态。公众对政府不满并不是什么新事物，政府信任的衰落也并不意味着公众要推翻政府[8]。政府和执政党对此应有理性的认识，能够以服务意识、责任意识为导向，为民众通过人大进行权益表达和博弈创造宽松的气氛。而对于社会而言，应摆脱弱者心态和斗争心态，通过制度内框架积极表达和争取自身权益。在这个层面上，社会自身的组织与政治参与能力培育是关键的。

其次，应允许和推动人大制度创新，并为其塑造一种较为宽松的创新环境。人大之于政府信任的提升，本质上依靠的是机制落实和制度保障。一个好的人大制度框架、一个支持官民沟通的程序落实都会在很大程度上提升政府公信力。这些依靠的正是人大制度创新的良性发展。目前，执政党和政府应当以开放的心态对待各地、各部门进行的人大制度实验，形成自上而下制度改革和自下而上机制创新的良性互动。

再次，在宏观的制度框架下，注重刚性的细节程序、机制建设，注重将好的改革成果制度化。人大之于政府信任，缺乏的不是大的制度框架，而是刚性的程序和机制支撑。解决这个问题，一方面在于通过具体的法律、法规对既有的方向性的制度框架进行机制化、程序化落实。另一方面，则在于将人大制度创新的成果进行制度化转换，拓展其持续发展的空间。

最后，总而言之，在善治的视角上，政府信任的建构势必离不开人大代议机关和权力机关角色的充分回归。只有启动和落实人大这个主制度化沟通平台，政府和社会才能够得以形成理性的制度化信任。而最优化的结果则是，我们不仅得以通过人大的政治实践促进政府和社会之间在某些议题上形成理性信任，而且最终将这种偶发的政治行为变成一种社会资本和文化特性。

注释：

[1]郑永年：《中国政府信任危机背后的政治危机》，载《联合早报》2009年8月18日。

[2]张成福：《重建政府与公民的信任关系——西方国家的经验》，载《国家行政学院学报》2003年第3期，第80页。

[3]高新民：《信访、接访、下访制度的政治功能及其与政治体制的关联》，载《理论视野》2009年第8期，第54页。

[4][6][7]何俊志：《中国人大制度研究的理论演进》，载《经济社会体制比较》2011年第4期，第190、191、189页。

[5]姜明安：《公众参与与行政法治》，载《中国法学》2004年第2期，第1页。

[8]张成福：《重建政府与公民的信任关系——西方国家的经验》，载《国家行政学院学报》2003年第3期，第80页。