从“透明”到“绩效”：四川省财政监督的经验与启示

翟峰

作为省人大代表和省人大计划预算审查监督代表联络员，从2012年元月出席省十一届人大五次会议到是年2月应邀参加全省财政工作暨政府领导财政研修班会议，我听得最多、感受最大的就是四川财政正在实现由“吃饭型财政”向“发展型财政”的历史性转变。事实确亦如此。说到四川财政这一历史性转变，川人可谓如数家珍：全省地方公共财政收入在“十一五”末已稳居全国第8名、中西部第1名，财政支出总量居全国第4位；而更令人欣慰的是，随着“十二五”期间四川全省地方公共财政收入年均增长13%的目标的实现，到2015年四川全省地方公共财政收入将达到3328亿元，“四本预算”总收入将达到5913亿元，“四本预算”支出将达到9158亿元。

钱多了，于是就有一个怎么把它管好用好，怎么使之取之于民、用之于民的问题。这其中之“管好”，就是何以为民进一步管好钱袋子，何以将财政监督制度化、规范化；而其中之“用好”，则是何以取之于民、用之于民。

换句话说，何以“管好”，即体现在“透明”二字里；而何以“用好”，则体现在“绩效”二字中。

说到何以为民进一步管好钱袋子，四川省蒋巨峰省长不仅在全省政府领导财政研修班上大声强调“钱多了，怎么把它用好管好，对我们提出了更高要求”，而且其在特别强调公共财政的运行必须严格接受立法机关和社会成员的监督之时，既颇有幽默感而又颇为风趣地道出了一个“小插曲”：“几年前有位基层政府领导挪用扶贫资金搞建设，拍胸口说，‘我来负责。’其实，你负不了这个责！”说到这里，声音洪亮的蒋巨峰省长特别提高嗓音，“公共财政取之于民、用之于民，其收支必须要制度化、规范化！”

鉴此，我想，蒋省长在此的强调，亦在提示我们：经济社会发展对财政支出的需求将更加广泛和多元，对财政管理工作本身的要求将会更高！

其实，一个近亿人口大省的省长的特别强调，亦是四川全省各级人大代表和广大人民群众的热切期盼！正是因为这个期盼，我们才有理由相信蒋省长强调的“用于民生保障、基础设施和产业发展的支出占全省地方公共财政支出的比重逐年提高，行政成本性支出占全省地方公共财政支出的比重逐年降低”的“三升一降”目标，已在四川全省持续变为现实；亦正是由于这个期盼，我们才有理由相信，通过这些年四川财政工作采取“公共财政改革，推进财政管理体制改革，实施扩权强县改革试点，规范财政供给范围，深化财政预算管理改革，以及实行零基预算方法，统筹全口径财政资源，集中财力办大事，放大财政效应，实行预算绩效管理，加强债务管理，完善转移支付制度”等一系列切实举措，其意义已不仅仅在于财政管理工作自身，而在于要在更高层次上满足群众最迫切的需要，满足推动四川全省科学发展、民生改善、社会和谐，提升可持续发展能力的需要。

为了管好钱袋子，进一步将财政监督法治化、制度化、规范化，省人大常委会及省人大财经委、常委会预算工委于2009年以来，在省政府及其省财政厅的协助和配合下，为切实深化政府部门预决算审查的依法监督机制作出了种种切合实际的不懈努力——在全国率先制订部门预决算预审工作流程，督促财政部门首次在人代会前一个月将部门预算草案提交人大；改进审查组织形式，从合法合规审查、政策审查和数据分析三个角度让每本预决算过“三关”；突出重点，围绕依法理财、民主理财以及保障法定支出增长、促进民生事业发展等重点审查；集中多方智慧，聘请审查专家，以剖麻雀的方式分析重点单位，发现深层次问题；充分听取省人大各专门委员会的意见和建议，与政府相关部门加强联系沟通、交流经验。

而省财政厅为更好接受人大法律监督和工作监督的同时不断强化自身的理财监督，不仅透过其网站的“财政要闻”、“工作动态”栏目随时公示其年度在推进新型工业化和城镇化、落实各项民生政策、加强预算执行管理、加大财政监督力度、加强财政部门自身建设等方面所做的具体工作，而且更是透过“政府信息公开”这个栏目，不断公示和更新政府信息公开的目录、规定、指南、报告等方面的具体内容，以及不断公示和更新政府“预算信息公开”和“专项资金公开”等方面的具体内容。

正是由于四川省人大及其常委会的依法监督和省政府及其财政厅不断强化的自身理财监督，所以才赢得近几年省人代会不少代表高度概括四川财政预算资金在公开透明使用方面“三大亮点”之口碑：一是省政府部门预算草案从过去薄薄几页纸变成了现在愈来愈能看懂的厚厚一大本明白账；二是在全国率先设置了上网互动，为人民管好钱袋子的人大代表计划和预算审查监督信息系统，为人大代表代言人民群众共同管好政府钱袋子构建了一个便捷的平台通道；三是省财政不仅进一步注重对涉及群众切身利益的专项资金向社会公开，而且除涉密部门外，省政府工作部门的预算信息也全部向社会公开，使预算透明公开的程度进一步得到提升。

预算公开透明度愈来愈高，上网互动监督、部门预算和专项资金公布全国率先……这一个个切实举措推动了四川“透明”财政向“绩效”财政的转化——为民“管好”钱袋子，将财政监督不断制度化、规范化和法治化，而赢来的即是更加“用好”人民的钱，使人民的钱能够更好地取之于民、用之于民，能够真正体现其用钱上的“三升一降”（即用于民生保障、基础设施、产业发展的钱能切实持续上升，而用于吃饭的一般性行政预算开支能合理地逐步降下来）之“绩效”。

例如，仅2011年，四川省就将新增财力的80%用于民生，使全省民生财政支出达到2974亿元（占全省财政总支出的63.6%）。其中，“十项民生工程”支出就达到1195.5亿元，为资金计划的142.2%。仅从这些数字，即可看出四川对民生事业发展的支持力度之大、关注之重。而特别值得一提的是，让群众共享经济发展成果，近几年不仅在全省各地愈来愈得到重视，而且惠及边远少数民族地区的财政支出变化对比更为令人折服。如拥有“百亿财政”的西昌，近几年就注重了将新增财力的大多数集中向公共服务领域、农村、基层、困难群众倾斜，使其保民生、促发展等的项目支出大幅度增长，而其项目支出占当年财政支出的比重，即从2006年的23.28%提升到了2011年的68%以上。

在充分肯定和总结四川财政监督从“透明”到“绩效”的成功经验及做法之时，也要看到，四川省财政监督及政府预算公开虽然已走在全国前列，但按有关法律的要求和人民群众的期待，尚还有进一步继续做好的探索空间。若把对四川省财政监督及政府预算公开有待进一步做好的希冀放大到全国各地来探索和考证，我期待四川财政监督从“透明”到“绩效”能够走得更远，这对全国各地进一步搞好财政监督及政府预算公开尚有更多的启迪和借鉴意义。

如据调查，目前全国不少地方的省级财政预算公开，从最初的秘密到公之于众，大体走过了“代表可审预算报告但不公开细账，再到部门预算细账向人大代表公开，再到政府预算向社会公开”这三个阶段。然而，现在的实质问题是，对县级以上各级财政预算，特别是省级财政预算，到底应公开到什么程度，还没有明确的规定。因此，建议有关方面有必要在调研的基础上出台相关规定。

另则，由于国有资本经营预算收入主要来源于试行范围内的国有企业向政府财政上交的税后利润，主要用于国有经济和产业结构调整、国有企业灾后恢复生产重建、重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。因此，应属于政府财政监管的资金，亦应趋向“先向人大代表公开，再逐步过渡到向社会广大群众公开”之路径。

又如，虽按照预算法规定，地方政府是不能够举债的，但为了应对当地的一些建设需要，地方政府经常会通过各种投融资平台间接举债。2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求对地方政府通过各种融资平台形成的政府债务进行摸底调查。其摸底的任务是要弄清地方政府到底有多少债务，且哪些债务需要通过地方财政收入来偿还，摸清后适时向本级人大常委会汇报。据了解，由于地方政府融资平台债务分为三类：融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。因此，这三类融资平台所形成的债务主要属于政府财政监管，因而，其债务预算情况同样亦应趋向于“先向人大代表公开，再逐步过渡到向社会广大群众公开”之路径。

再如，以国有土地拍卖收支所形成的预算收支，四川省不少地方都基本做到了向人大代表公开，但还有必要进一步过渡到向社会广大群众公开。而政府性基金，则主要是指为支持某项公益事业发展，各级政府及其所属部门依照法律法规的规定，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。由于征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的还必须报国务院审批，而地方是无权批准设立基金项目的，也不得以行政事业性收费的名义变相批准设立基金项目。因此，严格来说，政府基金主要属于政府财政监管，因而，其预算情况同样亦应趋向于“先向人大代表公开，再逐步过渡到向社会广大群众公开”之路径。