乡镇人大主席的工作困境及解决途径浅见

□ 曾德强

乡镇人大主席、副主席在乡镇人大工作中起着组织、领导、联络的关键作用，是否积极有效地履职显得尤为重要。2011年冬，陕西省安康市县镇两级人大换届后，镇人大主席由上届的党委书记兼任改为单设，使乡镇人大工作从组织上得到加强（汉滨区暂时统一配备专职副主席，专职主席尚待配备）。但是，通过走访调查，新形势下的乡镇人大主席、副主席履行职责仍然存在一些困难。

一、乡镇人大主席、副主席面临的尴尬处境及困难

1.机制乏力。地方组织法规定，乡镇一级地方国家权力机关的权力属于乡镇人民代表大会，尽管乡镇的管辖范围较小、代表人数相对较多，但经常召开代表大会困难很大。有些问题时效性强，等通过会议讨论时已失去意义。即使召开人民代表大会会议也是形式多于内容，难以达到监督目的。乡镇召开人代会普遍为1天时间，审议工作几乎不进行，人代会上代表提出的建议批评意见也很少，甚至没有。尽管法律明确规定了乡镇人大设立主席团，并赋予了乡镇人大主席团类似县级以上人大常委会的某些职权，但权力太小，更没有实质性的监督权。现在的乡镇人大主席团既不是常设机构，也不是临时机构，只在一年一次的人代会上发挥作用。乡镇人大在闭会期间，主席、副主席成了“光杆司令”，“唱独角戏”，没有行使职权的主体，缺乏行使职权的途径。许多从党政岗位转岗到人大的乡镇人大副主席，产生了“二线”思想，工作积极性、主动性不如从前，少数同志业务不熟悉，还不习惯按法律要求开展人大工作。甚至乡镇人大挂什么牌子也存在争议，安康市绝大多数乡镇挂的是人民代表大会的牌子，也有乡镇挂的是人民代表大会主席团的牌子。乡镇人大主席个人资历及能力大多与同级别党委、政府领导存在差距。镇长兼任党委副书记，而人大主席只是党委委员，与法律赋予的人大地位不相称，行使监督权底气不足、胆子不大、力度不够。

2.权力失衡。地方组织法赋予了乡镇人大13项权力，简单地说就是三权，即重大事项决定权、监督权、选举权。但实际上，除了联系代表等一些常规性的工作外，乡镇人大很难组织行使其他权力，究其原因，其实质性地位不高、权力不实，人大主席、副主席开展工作往往畏首畏尾。重大事项决定权是法律赋予乡镇人大的一项重要职权，但是在权力运行中，人大很难发挥作为权力机关的作用。按照法律规定，许多重大决策需要经过乡镇人大审议通过之后才合法，才能付诸实施。但是，目前乡镇重大问题的决策多由党委领导班子作出，对于那些属于乡镇人大应该执行的重大事项的概念、范围、原则、程序没有明确的界定，究竟哪些重大事项必须经乡镇人大决定，哪些只需要听取情况汇报，没有操作规范，从而导致重大事项决定权的行使无法操作。就监督职责而言，乡镇人大监督同级人民政府只能通过人代会行使权力，而闭会期间必不可少的、大量的、经常性的监督工作，法律法规并没有赋予相应的权力，况且一年一度的乡镇人代会，工具主义和形式主义的色彩也十分明显。按照《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》规定，乡镇人大主席、副主席的职责有7条，但要真正履行好这些职责却不容易。一些乡镇干部认为乡镇人大是“大牌子、空架子，二线干部找岔子”（人大干部是“二线干部”，人大监督政府工作是找岔子）。社会民众普遍习惯于乡镇党政“两驾马车”，没有将乡镇人大作为地方权力机关来看待。

3.工作错位。乡镇工作重实绩，看效果。人大主席、副主席如果不分管某些政府工作，就会显得无所事事而被边缘化，就会与中心工作越来越远。如果分管某些政府工作，人大主席、副主席似乎就是政府的副职领导。自己管的事，自己又来监督，那么自己到底是“裁判员”还是“运动员”，很难摆正位置，处境十分尴尬。很多主席、副主席承担了政法、综治维稳、计划生育、分片包村等党政职责范围的具体工作，并且都按指标任务进行考核。在这种情况下，人大主席、副主席不得不用大量时间和精力做分管的党政工作，原本应该去开展的工作却没有开展，“种了别人的自留地，荒了自己的责任田”。从目前的实际看，人大主席、副主席是否称职和优秀，以及威望的建立，很大程度上取决于分管的工作，也就是说，在大多数人眼里，对人大主席、副主席的评价是看你所承担的政府工作完成情况如何。这就使人大领导职能错位，人大工作偏离了主题。

二、乡镇人大主席、副主席开展工作的途径和方法

1.让闭会期间有“集体”处理日常工作。人大工作的特点之一是集体行使职权，主席、副主席是不能代表人大的，而经常举行人代会又不现实，那么，日常工作由哪些人来研究决定？需要行文时，是以主席个人名义，还是以乡镇人大名义？陕西省平利县城关、广佛等镇探索的以主席办公会议研究处理人大日常工作的做法，虽无法律依据，但很具有参考和借鉴意义。主席办公会议由3至5人组成，人员有镇人大主席、具有镇人大代表身份的镇领导、村支书、专职或兼职人大干部。研究工作和发文，以主席办公会议的名义实施。陕西省石泉县各乡镇则仍然挂着人大主席团的牌子，闭会期间仍然以主席团人员为班底研究处理日常工作。他们认为，地方组织法第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”既然乡镇人大主席团既不是常设机构也不是临时机构，在闭会期间也没有自然解散，那么就可以从实际出发，根据工作需要继续发挥主席团的作用。我觉得，应该对地方组织法及相关法律法规进行修改，明确乡镇人大主席团在闭会期间的职权，以便在闭会期间更好地发挥乡镇人大作用。也可以考虑根据乡镇大小配备一至二名副主席，设一名专职人大秘书，成立乡镇人大办公室（可以与党政办合署办公），对外行文以乡镇人大办公室名义，便于处理日常工作。

2.争取党委重视和政府支持。乡镇党委是基层政权的领导核心，加强和改善党委对人大工作的领导，是做好人大工作的根本保证。人大主席、副主席要积极主动地工作，争取党委将人大工作列入重要议事日程，尊重人大的法律地位，及时研究人大实际工作中遇到的问题，支持人大依法行使职权，保证人大工作正常开展。通过党委决定的方式，框定人大的决策范围和程序，由人大决定的事项，都交给人大讨论形成决议，充分发挥人大作为权力机关的作用。党委要通过协调人大与政府之间的关系，使权力机关和行政机关各司其职、各负其责、互相配合、协调一致地开展工作。明确乡镇人大主席团讨论决定重大事项，开展法律监督和工作监督的内容、范围、程序、标准，使乡镇人大主席团工作有目标、履职有标准、监督有依据、操作有规范。创造条件，让人大主席、副主席多参与社会活动，多参与重大决策，多参加相关活动，提高乡镇人大主席、副主席的影响力。实行乡镇班子主要领导碰头会制度，重大事项决策之前，党委、人大、政府主要领导一起研究探讨，扩大人大知情权，前移监督窗口。应将乡镇人大主席安排为同级党委副书记，这样兼职有利于提高人大的地位，更便于对政府进行监督。应该规定，每年新提拔的书记、乡镇长和县直局（委）局长（主任）中，乡镇人大主席应占一定比例，以提振乡镇人大主席的信心与动力。

3.选准载体做好代表工作。代表工作是人大工作的基础和依托。人大主席、副主席要充分调动代表积极性，发挥好主体作用。要以代表小组活动为抓手，创造条件组织开展代表向选民述职、代表视察评议、代表创优等活动。一些乡镇党委、政府棘手的工作，可以通过组织人大代表视察，形成集体意见，予以促进。将代表活动的主要内容、组织形式、程序、达到的效果加以规范。通过经常性代表活动的开展，培训提高代表的履职能力，增强代表的责任感和荣誉感。

4.提高自身履职能力。作为乡镇人大负责人，应该代表人民群众，正确维护人大权益，正确行使法律赋予的神圣职责，满腔热情地开展工作。要认真学习法律法规和业务知识，不断提高理论、法律水平，提升自身考虑问题的全局性、严密性、前瞻性，不断提升自身素质和人格魅力，提升自身组织、协调能力。简单地说，乡镇人大主席、副主席要有做好人大工作的政治责任感，要有强烈的民主法制意识，要有甘于清苦的廉政作风，要有积极进取的开拓精神，要有勤奋好学的优良品质。这样，乡镇人大及其主席、副主席才能做到有位、有威。

5.增强全社会的人大意识。要充分利用各种媒体和渠道，大力宣传人民代表大会制度，尤其是乡镇人大的地位与作用，形成社会各阶层、各方面理解、重视、支持人大工作的良好舆论氛围。乡镇党委、人大、政府“三驾马车”通力合作，乡镇的各项工作才能顺利开展，乡镇人大主席、副主席才能越干越有劲。