国民政府后期农业合作金融的演变与思考

2012-12-20

石家庄铁道大学学报(社会科学版) 2012年3期

(石家庄铁道大学经济管理学院，河北石家庄 050043)

抗战开始以后，南京政府摒除社会力量，建立起统一的合作行政体系，将农业合作事业置于政府控制之下，形成对农业合作事业的强制性制度推进。在强制性制度安排之下，中国农业合作事业完全丧失发展的自主性，无论从发展模式、发展速度亦或业务经营等方面，均服从于政府的行政指令，农业合作组织也被作为政府推行经济政策，维护政治统治的工具之一。在此背景之下，早期农业合作事业的自助与互助性质丧失殆尽。迄今为止，对抗战以后农业合作事业及合作金融问题尚缺乏系统性研究，尤其是1946—1949年间的研究基本处于空白。通过探讨政府垄断模式下农业合作金融的兴衰变革，透视在强制性制度安排下，中国农业合作事业的被动发展历程。

一、扩张性农贷政策背景下合作金融的高速发展

(一)抗战初期的扩张性农贷政策

七·七事变以后，日本发动全面侵华战争，国民政府仓促应战。在敌强我弱的战局之下，战争难期在短时间内结束。持久抗战除军事战斗力外，还需要充足的物资供给。在此情势之下，为保障抗战军需，国民政府将农业确立为国民经济基础产业，1938年国民政府制订的《抗战建国纲领》经济部分指出，“以全力发展农村经济，奖励合作，调节粮食，并开垦荒地，疏通水利。”[1]为扶持农业发展，国民政府开始推行扩张性农贷政策，鼓励国家与地方金融机构发放农业贷款，支持农业生产。农贷政策的推行，主要以农业合作社为依托。1937年9月和10月，国民政府先后颁布《各省市合作贷款要点》、《战时合作农贷调整办法》，均将合作贷款作为农业贷款发放的主要途径。1938年6月，行政院核准的《扩大农村贷款范围办法》又强调“凡依照改善地方金融机构办法纲要，使用一元券及辅币券之金融机构，及依法成立之合作金库，对增加农业各种放款，应尽量利用各种合作社，……；中国、交通、中农三银行及农本局或其他金融机关，……在各该区域内扩充其放款数额，……”[2]30为尽快扩大农贷范围，该办法直接提出加速农业合作组织发展，“各省合作事业，应由各该省合作主管机关积极推进，务期逐渐普遍发展。”[2]30由此可知，抗战初期国民政府之所以在大后方积极推进农业合作组织，发展合作金融，其主要目的，是为发展农业生产，保障抗战建国需要，实现农业经济政策目标。

(二)信用合作组织与合作金库的普设

为推广农贷，促进农业发展，国民政府利用行政力量，在后方各省大力推广农业合作组织。据社会部合作事业管理局统计，1937年底，全国合作社46 983社，社员2 139 634人。[3]3201939年，发展至72 573社，社员4 031 218户。[4]24为方便农贷，新建合作社以信用业务为主，全国信用合作社数量平均占比基本保持在85%以上，[5]239西南各省区还要高于全国平均水平，截至1941年2月底止，四川全省正式登记合作社共20 818社，其中单营信用社20 250社，占总数之97%。[6]广西情况相似，1941年信用合作亦高达94%以上。[7]60

正式登记合作社手续繁琐，为适应农贷及合作发展需要，国民政府于1937年特颁布《非常时期合作社办理假登记及其贷款办法》，规定只要符合合作社设立基本条件，即可由当地合作主管机关发给合作社暂用登记证，假登记期间，可以社之信用向外借款。[8]如1939年春，四川省合委会曾于昌隆、荣昌、内江等46县范围内组织合作社及假登记合作社2 948社，发放谷种贷款。[9]此外，组建大量合作预备社、互助社及假登记合作社等简易信用合作组织，作为农业贷款的转贷机构，1938年底，各省互助社数量达25 909社。广西农民银行自1937年成立之后，为适应农贷需要，在省内多县市设立农民借款协会，至1941年，共成立借款协会3 896所，会员87 329人。[7]

鉴于1930年代前期因商业资本插手农业合作，引发恶性竞争等种种弊端，国民政府决定建立农业合作金库制度，作为实现农业合作事业的专业贷款机构。合作金库自抗战以前已开始组设，但发展缓慢，至1937年，辅设主体仅农本局一家，为促进农业合作金库发展，扩大农贷，1938年经济部对《合作金库规程》加以修正，扩大合作金库辅设主体范围，规定“在合作金库试办期间，各级政府、农本局、农民银行、地方银行及办理农贷各银行暨其他不以营利为目的之法团，得酌认股额提倡之。”[10]故1938年以后，除农本局之外，农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等国家行局以及各地方银行，均获得与农本局同等的辅设合作金库权利，参与省县各级合作金库的辅设。在各行局共同推动之下，中国农业合作金库数量快速增加，分布地区日益广泛，1937年全国合作金库仅13所，1938年底即增至125库，增加将近10倍，至1941年，全国合作金库数量达至413所，分布地区达17省市。[11]

(三)农业合作贷款的扩张及对外部资金的高度依赖

国民政府组建信用合作组织与合作金库的主要目的，是以之为媒介，发放农业贷款，推行扩张性农贷政策。1937年9月，实业部颁发《各省市办理合作贷款要点》，称“查合作社资金大都仰给于社外之借贷，当兹非常时期，人民生产力量尤应力予充实，由国家给予种种便利。”[12]规定各省市合作主管机关及各银行可以向合作社发放贷款。1938年6月，行政院核准之《扩大农村贷款范围办法》指出，在战前办理之各种合作贷款之金融机关，不得减少放款数额，数额并须扩大；金融机关办理各种合作贷款，如有损失，应由政府妥订担保办法。以解除银行办理合作贷款的顾虑。在国民政府扩张性农贷政策的鼓励之下，各国家与地方行局均积极开办农业合作贷款业务，按1938年情况，办理合作贷款的国家及地方金融机构达20多处。[13]农业合作贷款规模迅速扩大，至1942年底，各金融机构通过认购提倡股或直接贷放合作社等方式，发放农业合作贷款共计682 805 000.00元，为1937年的25倍多。具体情况可见表1[14]。

在政府强制推动的粗放发展模式之下，信用合作社与合作金库内部资金积累薄弱，信用合作社被时人称为“合借社”，合作金库股金也主要为国家行局所认购的提倡股，据合作事业管理局收集之全国410所合作金库股本情况看，除云南省外，全国合作金库股金构成中，合作社股占比仅11.8%，提倡股占比88.3%。个别省份提倡股比例可达95%以上。[15]合作金库与信用合作社几乎成为国家行局合作贷款的转贷机构。

表1 各金融机构农业合作贷款状况表(1937-1942年) 单位：元

注：本表系根据四联总处统计数字及合作事业管理局公布材料编制，1941年贷款数额前后数字不一致，原图如此，应为笔误。

二、紧缩性农贷政策与合作金融的衰落

(一)紧缩性农贷政策与合作社业务转型

抗战中期以后，在连年战争及自然灾害打击之下，国统区粮食大幅减产，由此引起粮价上涨。同时，抗战时期，军费开支庞大，财政入不敷出，国民政府依靠增发法币维持国库运转，1941年开始，通货膨胀呈失控之势。1941年底太平洋战争爆发，中国外援通道完全断绝，中国原本已陷危机的经济更是雪上加霜。此外，因前几年信用合作社多依行政力量强行推进，合作质量低下，农村信用合作社多由地主豪绅把持，经由信用合作社发放的农业贷款许多并未用于农业生产，而是形成新高利贷资金来源，而“真正需要贷款的贫苦农民，反大部分被摒弃在门外”。在此背景之下，1942年起，国民政府开始调整农贷政策，由扩张一变而为紧缩，对经由合作社发放之生产贷款等，由原按需求总额之8成贷放降为6成，同时减少农贷种类，重点发放“以直接增加生产为目的”，尤其要“以增加粮食生产为中心”。要求“各行局办理农贷，应依照紧缩放款与直接增加农业生产二原则为最合理之运用。”[3]303

在紧缩性及以增加粮食生产为中心的农贷政策指导下，农村合作社业务纷纷由信用向生产转移。尤其在1943年推行乡镇保合作制度以后，新设兼营合作社多以经营生产为主，而信用合作社占比迅速下降。1942年以前，信用合作社占比始终保持在85%左右，1943年则迅速下降至48.1%，已失去绝对优势。至1945年，全国信用合作社社数进一步下降至38%，农业生产合作社占比则从10%以下上升至18%，居第二位。其他与农业生产相关之运销、消费合作社从不足1%上升至10%以上，详见表2[5]239。

表2 全国合作社业务概况表(1936-1945年)

(二)抗战后期农业合作金融的衰落

在紧缩性农贷方针约束之下，各行局逐渐收回对合作金库的提倡股，严格限制对合作组织的贷款标准，“凡已辅设之各级合作金库，应积极鼓励社员增加社员股金，逐渐收回提倡股，以达成其自由自营自享之目的。”[3]304“各级新旧合作组织及其他农民团体之贷款，必须择其组织健全经营合理者优先贷款。”[3]3051942年8月，实行银行专业化以后，各省县合作金库沦为农业银行附属机构，资金供给完全听命于农业银行。而中国农民银行在抗战后期对合作贷款一直持消极态度，其农贷业务投向多转向非合作性的农田水利贷款等领域。从1942至1945年，农业银行合作贷款数额虽增加3倍有余，但此时期发生恶性通货膨胀，物价上涨1 000多倍，其对合作社的贷款数额实际大幅下降。此外，农业合作贷款在农业银行总贷款中占比下降将近50%，亦看出农业银行对合作贷款的压缩倾向，具体如表3[16]所示。

表3 1942-1945年中国农民银行农贷业务对象分类统计单位：千元

如前所述，合作金融资金高度依赖外部资金供给，国家银行收回资金以后，合作金库资金几近枯竭，同时因物价高涨，合作金库开支增加。在内忧外患双重打击之下，各地合作金库在抗战后期多数无以为继，外于名存实亡的萧条局面。据社会部对浙江、四川、江西、湖南等14个省市454所合作金库的调查，至1942年，全国半数以上合作金库均停业或被动委托银行代办，如四川的县合作金库被动合并于银行分支机构者已达24库，被动委托办理者32库，仅剩余71库独立经营。甘肃合作金库数量本来不多，而被动合并者达11处，委托银行办理者4库，所余者仅2库。[17]到1944年初全国先后停业的合作金库达292个，约占60%。

此外，合作贷款种类也随农贷政策调整而移转，1942年以后，国民政府将增加农业生产作为农贷首要目标，生产贷款乃逐渐超过信用贷款，跃居首位，信用贷款退居二位。之后，信用贷款连续下滑。至1945年，在合作贷款总额中仅占8.1%的比例，而生产贷款却聚升至80%，成为最主要的合作放款形式。

三、农业合作体系的重建与合作金融的复兴

(一)农业合作事业的复兴

抗战胜利之后，国民政府在政治上初步实现统一，其建立完整农业合作体系的计划终于得以实施。纵的方面，建立自上而下的完整的合作行政系统，横的方面则力求合作事业的全面普及与健全。从1946年起，即于山东、台湾、辽宁、辽北、吉林、南京、上海、北平、天津、青岛等省市恢复设立农业合作管理处。为促进农业合作恢复与发展，国民政府于1947年1月，增设绥靖区合作工作辅导团4团，分赴苏北、皖东北、青济、河北等区，以机动方式辅导当地农业合作事业。在政府大力推动之下，合作事业迅速恢复并进一步发展，至1949年2月，全国约有合作社170 181社。[5]235合作组织分布区域增至34省市，除新疆、安东等边境省份之外，基本实现了农业合作社的普及。仅从合作社数量看，1949年合作社仍未恢复到1945年水平，其主要原因是新设合作社主要为乡镇保兼营合作社，合作社规模扩大，1945年增为每社100人，1948年，达到每社社员145人，规模扩大50%。以社员总数观之，1949年全国合作社社员总数24 565 000人，较1945年增加43%，可知此时期合作事业发展是非常迅速的。具体见表4、表5。

抗战结束以后，中国农村经济在长期战乱与自然灾害多重打击之下，风雨飘摇，农村经济政策仍以发展农业生产为主，因此合作组织仍以农业生产合作社为组织重点，农业生产合作社占比进一步增大，同时围绕农业生产之运销、消费、供给等合作社也有所发展。而信用合作社占比则持续下降，至1949年信用合作社占比已不足30%。

表4 南京政府后期全国合作社社数及社员数比较表(1937-1949年)[5]237

表5 全国合作社业务类别比例表(1946-1949年)[5]239

(二)合作金库体系的重建与合作金融的高涨

随着大一统农业合作体系的形成，国民政府又开始着手重建合作金库体系，为合作事业发展提供贷款支持。合作金库虽自抗战初期即开始发展，但始终未能建立中央合作金库，各省县合作金库分散发展，未形成统一体系，从1943年起，国民政府即致力于中央合作金库的筹备工作，经过几年努力，中央合作金库最终于1946年11月1日正式成立。

中央合作金库成立之后，即积极在全国设立分支机构，以期建立全国合作金融网，同时将原有各省合作金库改组为分库。至1948年短短两年多时间，即设立山东、河南、东北、河北、陕西、湖南、湖北、广东、广西、四川、福建、江西、甘肃、上海及北平等15省市分库，22处支库，56所分理处，为办理农业贷款之便利，又成立机动性工作站30单位，此外，为方便资金调拨及实物采购，于上海设立信托部，至1948年8月，中央合作金库拥有各类分支机构共计123单位，分布于全国40省市，成为分布最广泛的合作金融机构。[18]见表6。1948年下半年以后，国民党在战场接连失利，在东北、华北、中南地区的合作金库大量停办或转移，但国民政府仍在南方继续设立新的合作金库，至1949年3月，合作金库仍拥有各级分支库及分理处等分支机构达54处。[19]

中央合作金库为专业合作金融机构，其业务“以调剂合作事业资金”为宗旨，业务对象“以专营或兼营之各级合作社、合作团体及合作业务机关为限。”在国民政府支持之下，合作贷款业务又得以扩大，1948年，中央合作金库农业合作贷款全国总额达3万亿元，主要为生产贷款，贷款区域覆盖全国20个省，形成近代中国农业合作金融的新高潮。中央合作金库贷款资金来源，“由中央银行以9折转抵押(转押息4分5)方式分月垫借，其余1成，由中央合作金库自筹。”[20]贷款资金仍然高度依赖国家银行，农业合作事业受国家金融控制的命运仍然无望改变。

在国民政府的鼎力扶持之下，中国农业合作组织及合作金融事业在短短两三年之内，就迅速恢复并超过了抗战时期水平，由此可见政府行政力量的强大。虽然至1949年，中国农业合作事业已形成完备体系，并且普及全国，国民政府构建完善合作金融体系的梦想至少从表象看已初步实现。但，皮之不存，毛将焉附，这一合作体系随着国民政府败退台湾也迅速垮塌，从中国大陆完全消失。

表6 1948年度中央合作金库各库处农业生产合作贷款种类及区域一览表[21] 单位：亿元

续表

四、关于中国农业合作金融被动命运的思考

从世界农业合作起源看，农业合作金融是在资本主义发展初期，小农经济在商品市场面前，丧失市场话语权，而由农民自发组织起来的互助金融组织，其意义在于保护农民等弱势群体的经济利益。20世纪初期，中国知识分子及社会人士之所以将农业合作形式移入中国，其用意亦在于此。但在抗战期间及以后，南京政府实行计划经济，却将农业合作金融异化为其推行农贷政策的一种有效工具，甚至纳入县政建设的政治体系。农业合作金融由此异化为实现政权统治的一枚棋子。

在强制性制度安排下，中国农业合作金融事业完全失去了自主发展的能动性。从1937—1949年长达十几年的发展中，中国农业金融合作事业几经变迁，但始终遵循一条规律，即服从于政府意志的转变。合作金融事业本应为合作事业服务，但由于合作内部资金缺乏积累，资金高度依赖国家金融机构，因此其受国家银行摆布，最终成为政府农贷政策工具的结局也是势所必然。

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