漕政视阈下的晚清财政变革*——以湖北为例

洪 均

一、制度性缺陷与湖北漕弊

晚清时期，内忧外患交迫，漕政弊端丛生。道光年间，湖北“州县漕粮浮折，官私取给，百余年来东南诸行省积弊相同，鄂尤难诘”，“逋欠日深，官民交困”。①湖北漕弊何以如斯深重?除了官员贪腐等因素外，深层次的原因在于漕政的制度性缺陷。湖北有漕州县共35处，额征北漕正耗米163000石，由运军循水路押运至京、通仓;额征南粮正耗米138000石有奇，为荆州八旗及本省绿营兵米，州县征收后分解至荆仓及省内各绿营驻地。从表面数字看，在清代有漕各省中，湖北与湖南的漕额最低②，负担理应最轻。但是，湖北距离京师水路遥远，特别是湖北境内有漕35州县中，类似通山、当阳这种因多山而舟楫不便的州县占一半以上，即令交兑本省南粮亦艰辛万分，“(大冶、通山)各属僻处万山之中，相去荆、郧(绿营驻地)地方有千余里者，有一千六七百里者，道路崎岖，舟楫不通，肩挑背负，势所不能。将以驴驮运交，则必须二万七千余头口，其雇觅之价及百姓往返食用等费约计值米六万石有余，是运一万石之数而需二万石之糜费”③。漕粮的征、储、运、兑诸中间环节亦极为繁琐，时人描述:“(漕粮)征之民也，县令是典，丞贰佐之。其兑于舟也，运旗为掌，卫弁宰之。而又粮道督其行，巡漕稽其数，仓场受其成，河道先期以具蓄泄所过，设兵以卫其往回。”④路途遥远、中间环节繁琐造成运输成本高昂，道光元年(1821)，漕运总督成龄在奏疏中称:“每船旗丁自楚运粮至通，修艌制器及沿途应需一切正用约需银八百一十余两，各衙门及沿途司漕人等陋规共银五十余两。湖北省漕船三帮共一百八十只，装运漕米虽不及江、浙等省十之一二，查访得近年以来运用所需一切物料俱属昂贵。”⑤另一方面，清代施行的是一种高度中央集权的财政体系，为了便于中枢操控，从漕额到各项漕务经费，皆为数十年乃至上百年不变的定额。这种非弹性的财政体系缺乏机动性，一旦遭遇意外情况(如漕船事故、经费超支)，无“成例”可资参照援引时，为避免“赔累”，上级官僚往往将责任全部向下推卸，“而其要尤在上，官长无责望于僚属，僚属无责望于州县，则有司不以巡督为累，官旗不以仓场为累”⑥。官僚逐级向下推卸责任，最终促使底层官僚与胥吏向百姓取偿，各种陋规由是而生。更严重的在于，漕政中的一个环节产生陋规，其他参与者亦会照此办理，形成恶性循环，衍生出更多的陋规，以湖北运送漕粮为例，“楚北上游州县额征米数较少，每一州县兑交一二船及七八船者，旗丁得受帮费银一二百两至三四百两不等，加贴米十余石。下游漕多，兑交四五船及三十余船之州县，每船旗丁得受帮费银三四十两及五六十两，加贴米三四十石及五六十石不等。收漕州县因有此项用费，浮收自不能免。旗丁有此帮贴，而各卫门差及沿途催趱员役、到通交卸经济人等亦不得不与之规费”⑦。

事实上，早在清初，清廷即意识到湖北部分州县因挽运不便造成的漕赋过重问题，并作出相应的调整。依据相关史料⑧，综计道光朝之前历次湖北漕规调整事例，列表如下:

表1 道光朝之前湖北历次漕规调整事例表

由上表可知，清廷主要通过抵兑与改折两种方法解决通山、当阳等多山州县的漕赋问题。究其实质，抵兑仅是依据水运途程，将部分州县的漕粮与南粮互抵，通过缩短里程以节省运输成本，但原有诸中间环节仍存，于减轻漕赋意义有限。改折则是将实物地租转为货币地租，通过改折，漕粮的兑、储、运等中间环节被大为减省，无论百姓交兑，抑或官府征收，皆可两得其便。在一条鞭法与摊丁入亩先后实行的大背景下，地租货币化实属大势所趋。早至明末，要求将漕粮改折的呼声即不绝于耳，名臣杨涟曾迭次致书湖北抚臣，终于促使应山县南粮全部改折。⑨如前所述，湖北漕粮正耗米不过16万石，即令全部改折，亦不会对京、通仓储产生太大影响。那么，何以从康熙朝至道光朝近200年的时间里，虽漕弊迭出，而湖北仅数县得以改折，无法推行于全省?藉浮收牟利的官员与胥吏的抵制，是推行改折的重大阻力。以康熙三十八年(1699)大冶、通山等县南粮改折为例，议行改折之初，各地官员即称“虑以折银给兵自购，恐致米价腾贵，各兵或致赔补，每岁须随时估价”，致使户部将改折驳回:“每岁以时价具报，恐不肖官员具报浮多亦未可定。”幸而时任湖广总督郭琇力主改折，并一针见血地指出:“窃计荆、郧正当水米聚会之乡，五县之米不过二万七千零，其价何致腾贵?且查历来荆、郧米价银六七钱不等，即遇歉收，至八钱之外足矣，酌丰歉之中，每石折银七钱不为不均。且丰年多而歉岁少，以有余补不足，酌定价值，既便于民，何尝有累于兵。”⑩驳斥了地方官员的无理要求，使改折得以定案。相较底层官员，上层统治者对改折的阻力更大。道光二十八年，有鉴于漕弊深重，道光帝谕令各地督抚及中枢群臣商讨折漕之议。在此次关于改折的大讨论中，两江总督李星沅对漕折的驳论成为主流，道光帝遂因之搁置前议。道光三十年，咸丰帝继位之初，江苏巡抚傅绳勋向清廷上疏，请将苏、松、太二府一州漕粮改征折色，户部亦援引李星沅前折议驳不行，可见李氏之议获得中枢的高度认同。李星沅在奏折中称:“户部则例内载漕米改折，江苏粳米每石折银壹两。南方粮贱，北方粮贵，加以水陆运脚，非例价所能采买，不得不酌量议增。而示谕有明文，漕政攸关，迥非州县通融办法。若就州县折色分别轻重等差，无论各州县情形不同，即一州一县中情形亦各不同，治丝而棼，几无端绪。且不能舍户部定例，转执州县勒价为凭，多则征收不前，官项又将挪垫，少则采买不足仓储，洊致周章。此国计之难。”[11]由此不难看出，上层统治者反对改折主要有二方面原因:其一，正如有学者指出:“清王朝惩于明朝灭亡之教训，恪守轻徭薄赋的财政信条，不愿居‘加赋’之名，即使国家财政正常需要的开支也不愿通过正式的加赋予以解决。”[12]在李星沅看来，因北方粮贵、水陆运脚高昂的实际情况，漕粮折价必须相应提高，但这种“议增”一旦超过“则例”，实际上就成了加赋，州县官可据实际情况“通融办法”，国家的“示谕明文”则断不可因之变通。其二，上层官僚执着于维护高度中央集权的财政体系，对他们而言，以户部数十年不变的“则例”、“定案”为凭，自上而下的发号施令，是天经地义的;反之，需要自下而上的根据各地实际情况，承认一部分地方财政的机动权，“舍户部定例”、“转执州县勒价为凭”，则是难以接受的。上层官僚对轻徭薄赋教条般恪守以及执着于维护中央集权的财政体系，限制了财政改革的深度与广度，致使改折久议不决，漕政的制度性缺陷遂衍生出各种陋规与浮收。

漕政制度的缺陷，致使各地官员、胥吏、缙绅相互勾结，藉陋规以牟利。各级官员居于最上层，“粮道有漕规，本管道府有漕规，丞倅尹尉各官俱有漕规;院署有房费，司署有房费，粮道署及本管道府署书吏各有房费”。胥吏与包税人则利用官员赋予的权力，因缘为奸，把持征收，“各州县因循怠玩，任听奸书蠹役等把持舞弊，私收入己”，“甚有昏庸州县形同木偶，征收大权一寄诸总书、册书、里书之手”。[13]缙绅阶层的角色相对复杂。由于胥吏与包税人社会地位相对卑微，对于豪绅把持钱漕、横行乡里的不法行为，不敢加以干预。[14]征收钱粮时，胥吏通常会选择与大户分赃，将浮收的负担转嫁与小户，“小户交折色，愚弱良善，书差欺压，数至倍蓗。至于大户，则以本色完纳，书吏不敢盈取。州县用费不足，则以小户之有余暗为取偿”[15]，“又有刁绅劣监，包揽完纳，其零取于小户者重，其整交于官仓者微，民谓之曰蝗虫”。另一方面，当缙绅阶层因利益与官、吏发生冲突时，又会以地方社会领袖的姿态出现，凭藉底层百姓对浮收的不满，进行闹漕或漕控，乃至利用百姓群体制造事端，逼迫官员让步，“更有挟州县浮勒之短，分州县浮勒之肥，一有不遂，相率告漕。甚或聚众哄抢，名虽为民请命，实则为己求财也，官谓之蝗虫费”。[16]在官、吏、绅的操控下，湖北的浮收日趋严重，至咸丰初年，湖北漕粮的浮收达到触目惊心的程度，“数十年之积弊，浮勒至于十倍”，“有米一石，折价十二三千至十五六千文者”。[17]因浮收过重，湖北出现了严重的政治经济危机，其特点是“上下交困”，主要体现在两个方面:

首先，由于浮收数额过大，百姓无力完纳，致使漕粮正额征不及数，日趋减少。根据湖广总督程矞采、湖北巡抚龚裕提供的数字[18]，截至咸丰元年(1851)九月，道光二十一年的南粮与漕米仍有63249.5391石欠完，欠完率达21%，[19]道光二十八年与道光二十九年的南粮与漕米欠完分别为145156.6239石、188657.7345石，欠完率高达48%与62%，道光二十一年至道光三十年南粮与漕米累计欠完734888.6082石。定额为92581两的湖北随漕银，道光二十九年完纳12179.434两，道光二十八年完纳27898.769两，道光二十七年完纳45431.454两。[20]可见胡林翼历数漕粮岁征的窘迫情形:“自道光二十年后，(湖北漕粮)岁额征不及半。江陵、监利等县，则自道光二十年后，额征不及二分。”[21]绝非虚言。其次，在浮收的重压下，百姓不堪忍受，纷纷流亡，如遇天灾饥馑之年，在部分缙绅的参与鼓动之下，则会酿成激烈的抗漕事件。道光二十一年秋，湖北各地发生大水，沿江流民达到30余万。是年十二月十日，崇阳县已革生员钟人杰因漕事与衙门胥吏发生矛盾，遂利用百姓对官府浮收的不满情绪，率众起事。民军先后攻破崇阳、通城二座县城，部队发展到数万人，清王朝动用正规军历时一月有余，才将这场抗漕暴动镇压下去。[22]

二、咸丰年间湖北的整漕减赋

咸丰三年，由于太平军攻克金陵、控制长江水道，致使漕粮无法正常起运，清政府被迫谕令南方有漕各省停止漕运，将漕粮按每石米一两三钱变价折解，并强调“而征收漕粮花户悉仍其旧，征齐由官折解，不得以折银之议向民间更改旧章，致滋惊扰”[23]。此条谕令看似维护花户利益，然漕粮征收本色不变，则“大户交本色、小户交折色”之积弊仍存;因粮价起落不定，将漕粮按定价由官府折解，极易造成官员因粮价过低而苛取于百姓。这表明上层统治者此时仍囿于“祖制”的教条，不知变通，其结果是各州县照旧征收，甚至变本加厉，以致社会矛盾进一步激化。[24]太平军攻入湖北后，饱受浮收压榨的鄂东南(通山、通城、崇阳、兴国州)各地百姓纷纷响应，因此，无论从保障漕粮征收以利军食的角度出发，亦或为收拾民心、缓和官民矛盾计，整顿漕政已成为清政府不容回避的当务之急。

咸丰六年十一月，清军攻克武汉三镇，湖北社会秩序渐趋正常，胡林翼开始着力整顿漕政。咸丰七年六月廿九日，胡林翼委任署粮道张曜孙主管德安、安陆、荆州、荆门三府一直隶州漕政，武昌府知府严树森、汉阳府知府如山兼管本府漕政。胡林翼要求张曜孙等人以“(漕粮)永远改折解部，并裁汰浮费”为准则，“传集绅耆，令其公议核减”，[25]严令张曜孙等人在九月前通禀整理漕政、删减浮收章程。[26]九月十九日，根据张曜孙等人的回禀，胡林翼饬令藩司马秀儒、臬司罗遵殿与张曜孙等“力清积弊，核减漕价”，并拟定二项要点:一、以咸丰七年为始，各地漕粮按照核减之数折价征收。二、要求将院、司上下各衙门漕粮浮费全部裁革，并强调只有院、司做出表率。为防止州县官阳奉阴违，胡林翼规定各地“急宜刊石立碑”，将漕折新章公诸于众。[27]十月十四日，胡林翼上疏清廷，力陈湖北漕弊深重，并声明“钱漕为巡抚衙门专政，臣即当一手经理”[28]，不容他人干预。咸丰帝对此表示赞赏，为胡林翼整顿漕政扫清了来自中枢的障碍。

咸丰八年五月十四日，针对“湖北屡经丧乱，鳞册无存，不得不凭总书、册书、里书之颠倒影射”的积弊，胡林翼要求各州县官员“明丈量以清地段，自封投柜以免侵牟，严摧收以定户口，并花名以分户柱”，以期根治里书、册书包揽把持之弊。[29]这一系列举措中最为重要的当属清丈。地籍文书不清是粮书舞弊的根源所在，而清丈则是解决此问题的最有效手段。胡林翼要求各有漕州县官员对辖区内的田地重新进行清丈。具体做法是从各乡、各垸中选派“公正绅士”，不委保正、书差之手，由州县官亲自督率，对田地进行彻底清查和丈量，然后以“名册”详细登记，依此确定各户纳赋之数。[30]其后，胡林翼仍密切关注各地清丈，乃至对州县官员直接加以指导。[31]

经过近一年的整顿，湖北漕政渐趋正轨，咸丰八年六月十六日，胡林翼正式上奏漕务章程，确定湖北有漕州县折漕减赋实数。依据胡林翼上奏数字[32]，列表如下(见下页表2)。

由表可见，尽管各州县原折收数不一，但整漕后的折收数大多在四千文至五千文之间，负担相对均衡。几个多山而路遥的州县，如随州、应山、安陆等地折价较高，此与胡林翼因“地方之肥瘠，产米之多寡”确立的核减等则有关。从核减率分析，全省各州县多在30%—50%之间，减赋幅度比较明显。依据“浮收过多者，减数不厌其多”的原则，被胡林翼称为“通省漕弊之最”的江陵、监利核减幅度最大，达到70%左右。当阳与通山两地核减率分别为2%、4%，为全省最低，原因在于此两县漕粮乾隆年间早已改折，漕弊最轻。

除减赋外，湖北漕务章程主要有如下数端:

其一，无论大户、小户，漕粮一律改征折色，并将核定后的漕折实数“于各乡泐石”，使家喻户晓。其二，北漕折价、兑费、水脚，南粮折放余银等项，提充藩、粮道库。漕、南粮折价征收后，北漕折价按每石一两三钱之数，解交粮道报拨，共银214200余两。由于漕运停止，胡林翼决定将北漕兑费提交粮道库，暂充军费，计提银68000余两，又有道库额征随漕等款，计银12万两，提交湖北粮台充饷。湖北南粮支发旗、绿各营兵米，胡林翼饬各州县于南粮折价时，每石以一两五钱批解，南粮折银206500余两，除支发旗、绿各营兵米银十一二万两外，尚余银八九万两，储于藩库。南米水脚费指各州县支发修仓、脚价等费，胡氏下令将此费除漕书饭食外，提交粮道库，计银4万两。其三，裁革漕粮征收的诸项冗费。胡林翼委任廉明官吏，分往各地“严查密访”，谕令“如有不遵新章，仍前浮勒者，即随时严参”，而“奸胥猾役、包户刁生”如敢“抗违阻挠”，则“执法绳之”。[33]

表2 湖北有漕州县整漕减赋表

众所周知，中国历代财税改革的难点在于既得利益者的掣肘。如前所述，湖北官、吏、绅藉漕粮浮收以牟利，那么，胡林翼又将何以处之呢?尽管胡林翼在漕务章程中重申革除司道与州县各种冗费、严厉惩治官员与胥吏的贪墨舞弊，但考诸史实，情况却极为复杂。检视湖北各地减漕碑文，即可发现，所有来自院、司、道、府的各种冗费皆被明文禁止，而州县原有陋规则仅被要求“自行删减”。如蒲圻县，“院司道府厅衙门房差银二十四两、钱八百一十五串六百二十文”、“道府厅漕规银七百六十三两六钱、又钱十二千九百六十文”被全数裁汰，而该县诸如“粮总书钱六百串、米十五石”、“县丞漕规钱六十串、米二石”之类陋规计十三条则被要求“自行痛加删减”。[34]参与过监利漕折核定的王柏心一语道破其中关窍:“此项酌减，每米一石宜定为折价六串文，则官民两得其平，可垂永久。若矫枉过正，峻加裁削，非不取快一时，但恐异时官吏此途既塞，彼窦复开，变其本而加之厉，流弊有不可胜言者。”[35]可见由州县“自行删减”的陋规多数被保留。咸丰十年，在指导李鸿章核定皖南漕折时，胡林翼将州县陋规银去向揭出:“(皖南)漕米、兵米应以五千二百文一石或五千文一石为酌中。今拟参酌湖北前法而加以精意，北漕提库银一两三钱外，提兑费银一两。”“又另提兑费津贴二钱”，“计算尚余一千数百文，以八百或一千归官，以二百文归书差”。[36]究其实质，使部分陋规合法化，与雍正年间“火耗归公”用为养廉银相似，是将赋税征收中的暗取变为明收。从胥吏与包税人的角度分析，尽管被漕务章程削夺了利益，但过往非法的陋规收入转为合法，且有院、司、道、府冗费全数裁汰在先，无法“藉口赔累”而重启浮收;同时，漕粮一体折色后，中间环节大为简化，胥吏与包税人的操作空间亦被限制。

实质上，司道官员与士绅的利益在整漕中亦可谓有得有失。因漕粮一体折色征收，士绅阶层固然丧失了“大户交本色、小户交折色”的特权。但是，通过主导各地的减漕与清丈，士绅不但可减轻自身赋额，且扩大了在地方事务中的话语权。其后，在钱粮征收的博弈中，士绅占据了更为主动的地位。如同治元年春，嘉鱼县户书征收钱粮时“拟于每两正银外派火食六十文，又以每两正银计取半银半钱”，生监梁文裕等随即上控，获得藩司唐训方支持，县令王锡荣严禁违规征收，令由官绅议定章程，并勒碑公示。[37]如前文揭示，漕务章程中兑费数目为“六万八千余两”，但民国《湖北通志》所载兑费数目却为“九万七千七百六十七两三钱一分五厘”[38]，两者差额约三万两。这三万两的差额被用于何处?胡林翼在书信中明言:“湖北十三万北漕，某於一两三钱外，另提兑费，约九万余。以三万养粮道府，以六万余为近年之兵饷。”[39]以三万两兑费暗济司道，使之不以既得利益损失而掣肘裁漕，且因漕务章程不载此项，亦能凸显上层官员“公忠体国、主动让利”的形象，对州县官与胥吏裁减浮收形成强大的舆论压力。通过这种软硬兼施的策略，胡林翼平衡了各方利益，促使整漕减赋顺利进行，显示出圆融老练的政治手腕。

从胡林翼整顿漕政的绩效看，一方面咸丰七年湖北的漕折按时足额征收，“漕粮除缓征外，均已全完。南粮向须延至一二年始能征完，今已完至九分，为数十年来所未有”[40]，漕折的足额征收为清军提供了可观的军费[41];另一方面，此次整顿漕政共为民间减省钱一百四十余万千[42]，以致出现“完纳俱形踊跃”的场面，达到了“取中饱之资，归之上下”的预期。咸丰八年七月二十六日，户部议复湖北漕务章程，除对个别条文有所保留外，基本持认可态度，其后户部将湖北章程通行有漕各省，以为革除漕弊之参照。[43]然而，户部在肯定湖北整顿漕政的同时，亦指出“惟以后如值起运之年，设遇灾荒米贵，其定价较少之州县必藉口赔累，仍启浮收之渐。届时欲令民间仍交本色，又恐新章一定，势难更改，似应于停运之年先行筹及将来征收本色，使旧制不致荡焉无存，方为妥善。如云征收本色难防弊端，是在上司察查，未可因噎废食”[44]。这表明上层统治者尽管采取务实主义姿态，认同了胡林翼改征折色、使州县陋规合法化等举措，但对征收本色的“祖制”是须臾不忘的，为同治年间的本折之争埋下了伏笔。

三、同治年间的本折之争

胡林翼奏定湖北漕务章程仅三年后，咸丰十一年十一月，户部突启漕粮征本之议，饬令各省筹办新漕，称:“江苏淮盐既经由江路运楚销售，米即可由楚达淮。刻下筹备京仓，无谋不设，湖北省果能将额征漕米十五万余石，酌提本色若干，由淮转运至京，即准于奏提漕折银内扣抵。”[45]同治元年(1862)初，户部尚书署陕甘督臣沈兆霖奏京仓存米无多，拟借船酌运江西、湖广漕粮以实仓储。经户部议，饬令湖北省同治元年漕粮征收本色，“除划提充饷外，酌运米七万石，议定受兑水次，严饬各属将应运米石备齐，运往候兑，并将兑运日期飞速奏报”[46]。清廷何以于此时重启漕粮征本之议?从当时情势分析，有如下两方面原因:咸丰十一年八月初一，清军攻克安庆，战局出现有利于清朝方面的重大转折。天京虽未攻克，但胜利的曙光已现，这促使念念不忘“祖制”的上层官僚们随即开始规划战后事宜，漕粮归本成为被优先虑及的问题。另一方面，自咸丰三年湖北等省漕运停止以来，尽管江、浙两省仍将漕粮以海运的形式济补京师，京、通仓的储米数仍逐年下降，同治元年仅为5903石(同治二年为6679石)，比较雍正八年(1730)1400多万石的储量，不啻天壤之别。[47]从维系畿辅军心、民心稳定的角度出发，清廷迫切希望南方各省增加漕米的起运数量。

然而，自同治元年始，湖北历任督抚皆对漕粮征本之议持抵制态度，此后十余年中，几经争论，漕粮仍未归征本色。检视历任督抚关于漕粮本折之争的诸奏折，湖北抵制漕粮归本的理由主要有如下三方面:

一是漕粮改征本色使漕弊重现。严树森指出:“若仍征本色，所有一切水脚兑费虽俱报解存库备用，而零星杂项仍不免科派民间，不特日久百弊复生，各花户怀疑观望，势必输将不前。更恐顽梗之徒违抗滋事，掣动大局，其患将不可胜言。”[48]即令按户部所论，漕粮部分恢复本色征收，不但无法避免漕弊，反而会造成胥吏、包税人、缙绅相互勾结，欺压底层百姓，“如谓本折兼收或于折色内分三四成量收本色，即不致重困吾民。不知折征之举民所乐从，若必强为区辨，一邑之中，何乡应征折色，何乡应征本色;一乡之中，何户应征折色，何户应征本色;一户之中，何者应分几成收米，几成折色，轇轕万分。官不能一一区别，势须假手，吏胥、土棍、豪衿互相勾结，必忻忻然自鸣得意，无恶不作。在良懦者受其鱼肉，饮恨莫伸;在强梁者不甘跧伏，祸变即起”[49]。

二是漕粮改征本色后运输艰难。如偱河运，“则水脚按照江北不止加倍，加以押解兑交费用、冬汛水涸盘制换船费用，计每石不下五两，以部价一两三钱较之，解十万石之米，即有三十余万无着之款”;如偱海运，因当时承担江、浙海运的沙船回空较迟，且在外国轮船的竞争压力下数量锐减，运输江、浙两省的漕米已属不敷，难以逆江数千里运送湖北漕米。[50]

三是漕粮改征本色导致清政府损失数十万漕折银。漕粮折征前，北漕正额95000余石，各种耗米分别为:“四耗二耗共五万七千余石，内惟二万余石随正起交，余皆随船作北耗给丁之费，又有加一耗为分给州县运丁兑漕办公之用。”胡林翼将各种耗米与正米归并折收，致使正米额仅9万余，改折正耗米达163000石，按一两三钱折算，共有21万余两。此外，又有漕粮水脚、州县兑费、随漕浅船军三安家帮津资役等漕项，计达20余万两，以及南粮改折银20万两。是以一旦改折，京仓虽多八九万石之米，而清政府将损失总额多达60余万两的漕折银。[51]

对于湖北抵制漕粮征本的诸理由，清廷皆无善策应对，而漕折收入的损失亦直接关系清廷的切身利害。咸丰八年二月，胡林翼上奏清廷，以湖北军务紧急、军饷入不敷出为由，请将各项漕折收入皆划拨湖北粮台，用为军饷。[52]但咸丰十年八月，户部即饬令湖北，由北漕折银项下提银10万两，充为京饷。[53]至同治二年，户部将漕折银充京饷数提高到15万两[54]，漕折银遂成为中央财政较为稳定的来源。那么，留存于地方的其余漕项银两又被用于何处?从档案等史料中可见，除南粮折银支放湖北旗绿各营外，水脚、兑费、随漕等银绝大多数被提解至湖北军需局。如从同治十一年四月至同治十二年七月间，湖北军需局即收到至少14万两各类漕项银[55]。按照清朝旧制，作为因战事而设立的钱粮征拨机构，一旦军务告竣，粮台即应裁撤。然而，镇压太平天国后，湖北的粮台不但未被裁撤，反而演变为军需局，成为常设机构，原因在于，尽管湖北战事结束，但仍承担户部指拨的各类协饷，需要一个专门的机构负责筹措支发。以同治十一年湖北军需局支出各款为例，此年湖北军需局共支银2282428两，其中属于本省军费的内销款为1022341两，调拨湘、黔、滇、陕、新疆、察哈尔、左宗棠湘军、李鸿章淮军诸协饷等外销款达1260087两，外销款占军费支出的55%强。[56]由此可见，留存于地方的各类漕项，多数被用于省外协饷，一旦漕粮改征本色，不但京饷会出现缺口，户部指拨湖北的各类协饷亦难筹措，从而影响到镇压苗民、回民起义以及巩固西北边防、海防等军国大计。关键问题在于，此时清廷缺乏基本的近代财政理念，既无国家财政预算，亦无地方财政预算，一遇大项开支，往往不考虑各省实际财政能力，将负担以简单的指拨形式转移于地方，同时亦被迫将筹款权下放，致使各地广开财源、涸泽而渔，造成外重内轻的不良财政局面;而清廷试图规复中央集权的财政体系，推行类似将漕粮归本征收(包括裁撤厘金)等财税改革，则又会影响指拨地方诸协饷的落实，最终陷入两难的处境。

本折之争的僵局在同治十二年出现转机。这一年，招商局以轮船承担江、浙两省的漕粮海运，对湖北产生了影响。同治十二年九月，湖广总督李瀚章在上疏恳请湖北漕粮仍征本色的同时，提出以漕折采买米石、由轮船运送至京仓的设想，“此时京仓即可支持，自是银重于米，如将来需米之时，可否酌提漕折，由湖北汉镇采买雇装轮船至沪海运，其漕折一石之价不敷买米，或请以现今解淮解通之款酌量通挪”[57]。同治十三年九月，清廷谕令湖北等改折省份“酌办本色”，“前据户部奏请，令江西、湖北、湖南起运本色，业经降旨允准。著李瀚章查照该部前奏，将本年新漕酌办本色，或试办采买，无论海运、河运，总以同治十四年春间有米起运为断”。十月，李瀚章上奏清廷，决定“酌提漕折银两，采买米三万石，由轮船海运至津兑通”，并将此次漕粮的采买、运输诸事皆委托招商局办理，“查有招商局委员、布政使衔直隶候补道盛宣怀津海情形熟悉，二品衔浙江候补道朱其昂办理江浙漕粮多年，诸臻妥治”，“即委该道等承办并饬粮道在于漕折项下先发银两给领，其买运兑仓一切事宜均责成该道等妥为经理”。[58]为节省成本，朱其昂等人在江苏、安徽等地采买漕米，在上海由轮船装载海运，光绪元年(1875)八月，湖北首批海运漕粮全部抵通交兑完竣[59]。此次招商局共运送正耗米32917.5石，共动用银 77356.125两，其中漕粮正米折银39000两、耗米折银3900两、水脚银4500两、随漕银15000两、兑费银14956.125两，约计每米一石合银二两三钱五分，低于原预期的成本价(每石合银二两五钱)。[60]其后，这种湖北提取漕折银、招商局采运漕粮(正米30000石)的模式成为定制，一直持续到光绪二十五年左右。

分析湖北漕粮海运的实施过程，可见漕粮的产地、采买、运送皆与湖北无涉，而湖北支付给招商局的经费大多数来自提充京饷的北漕折银。实质上，清廷完全可以根据实际需求，组织专门机构，确定每年的采运量，由京饷的漕折项中划拨经费，督委招商局办理漕粮采运，无须湖北经手，反而简单便捷，之所以多此一举，纯粹出于“恢复祖制”计，所谓“恢复鄂漕”徒具象征意义。清廷为构建“漕粮归本”的形象付出了高昂的代价，江西、湖南等原有漕省份的漕运恢复亦仿照湖北办理，将原本应由官方监控的漕米采买私相授受，完全委之于招商局，造成朱其昂等人长期把持漕米采买，以致百弊丛生。[61]更严重的是，为了行“恢复鄂漕”之名，数万两本应归于中央财政的漕折银成为地方款项(计入江西、湖南的采运款项，当有数十万两)，清廷恢复祖制是企图重建太平天国起义前中央集权的财政体系，结果却造成部分财权的下移，这实在是个讽刺。

要之，太平天国起义后，由于军费激增，清王朝出现严重的财政危机。[62]为挽救危局，咸丰四年，清廷被迫谕令各地督抚“以本省之钱粮，作为本省之军需”，使得地方督抚有了较大财政自主权。利用这一契机，胡林翼得以大刀阔斧整顿漕政，针对漕政中制度性的缺陷，实施湖北全省漕粮改折减赋，并运用老练的政治手腕，以允许州县部分陋规合法化等手段，减弱了既得利益者的掣肘，取得官民两便的效果。但是，第二次鸦片战争与太平天国起义的冲击，并未促使上层统治者转变治国理政的思路，一俟局面好转，立即着手恢复祖制，本折之争由是而生。然而世易时移，面临二千年未有之大变局，清廷仍试图恢复过往封闭条件下高度财权集中的祖制，难免刻舟求剑，产生种种怪相:一面谕令漕粮归本，一面却从京饷到协饷皆依赖漕折银;为营造各改折省份恢复漕运的表象，不惜使部分财权下移，造成中央与地方财政关系的空前混乱。直到宣统年间，清廷才试图引入西方近代财政理念，编制全国性的财政预算，厘清中央与地方的财政关系。但时不我待，督抚专权、外重内轻的局面早已形成，成为促使清王朝土崩瓦解的重要原因。

注释

①梅英杰:《胡林翼年谱》，《湘军人物年谱》一，岳麓书社，1987年，第257页。②康熙年间，江南(苏、皖)漕额(北漕正兑米)为1500000石，而湖广(湘、鄂)漕额为250000石。见李文治、江太新《清代漕运》，社会科学文献出版社，2008年，第82页。③⑩[38][58]杨承熺、张仲炘等修《民国湖北通志》卷四十六，《经政志四·漕运》，1921年湖北省长公署刻本。④⑥戴昌言修光绪《黄冈县志》卷之四，《起运存留》，光绪八年刻本。⑤⑦成龄:《奏为遵旨筹议湖北漕务情形事》，道光元年三月二十三日，《宫中档朱批奏折》，第一历史档案馆馆藏档案。⑧康熙三十八年南粮改折事，引自杨承熺、张仲炘等修《民国湖北通志》卷四十六，《经政志四·漕运》，1921年湖北省长公署刻本;其余诸事皆引自载龄等修《钦定户部漕运全书》卷八，《改折抵兑》，光绪二年刻本。⑨刘宗元等修同治《应山县志》卷十六，《田赋》，同治十年刻本。[11]《奏为会议江苏巡抚傅绳勋片奏苏松太二府一州额征漕粮请改折色事》，道光三十年九月初一日，第一历史档案馆馆藏档案。[12]周育民:《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社，2000年，第21页。[13]胡林翼:《札各州县革除钱漕弊政》，咸丰八年五月，《胡林翼集》二，岳麓书社，1999年，第975页。(编者未注明此件日期，笔者根据《胡文忠公抚鄂记》及相关奏疏，推断日期为咸丰八年五月间。)[14]以孝感县诡匿之弊为例，“自号为耆衿里老，好出入衙门、包揽钱粮者匿之，匿之良多门矣……多门之弊有册书知之而不肯言者，亦有册书知之而不敢言者”。见朱希白修光绪《孝感县志》卷之三，《赋役议》，光绪八年刻本。[15]胡林翼:《致罗遵殿》，咸丰九年，《胡林翼集》二，岳麓书社，1999年，第233页。[16]胡林翼:《革除漕务积弊并减定漕章密疏》，咸丰七年十月十四日，《胡林翼集》一，岳麓书社，1999年，第364页。[17][28]胡林翼:《奏请鄂省尚有应办紧要事件请俟九江克复再行率师下剿疏》，咸丰七年十月十四日，《胡林翼集》一，岳麓书社，1999年，第361页。[18]程矞采、龚裕:《呈湖北省道光三十年以前民欠未完南漕正耗米石及水脚银两数目单》，咸丰元年九月二十四日，第一历史档案馆馆藏档案。[19]以“湖北南粮正耗米额为十三万八千石，北漕正耗米额为十六万三千石”为计算分母。[20]龚裕:《呈湖北省道光二十九年应征新旧随漕浅船军三安家闲丁正项钱粮比较上三年完欠分数清单》，咸丰元年四月初四，第一历史档案馆馆藏档案。[21]胡林翼:《请旨革提违章征收之知州疏》，咸丰七年十二月初六日，《胡林翼集》一，岳麓书社，1999年，第398页。[22]杨承熺、张仲炘等修《民国湖北通志》卷七十，《武备志八·兵事四》，1921年湖北省长公署刻本。[23]崇纶:《奏为筹议新漕折价解京事》，咸丰三年八月二十九日，第一历史档案馆馆藏档案。[24]如汉川县，咸丰三年漕粮变价后，“浮收加至数倍”。见袁鸣珂等修同治《汉川县志》卷十，《民赋》，同治十二年刻本。[25][33][40]胡林翼:《奏陈漕务章程办有成效疏》，咸丰八年六月十六日，《胡林翼集》一，岳麓书社，1999年，第499页。[26][27][29]汪士铎:《胡文忠公抚鄂记》，岳麓书社，1988 年，第 110、118、147页。[30]胡林翼:《札各州县革除钱漕弊政》，咸丰八年五月，《胡林翼集》二，岳麓书社，1999年，第975页。[31]如监利县清丈，胡林翼即以批文详加指点:“至督催清丈一条，虑及缴册后应如何次第认真。夫缴册之后，当先办抽丈，验其与册相符合否;抽丈之后，始办定则，核其与原额有盈绌否”。见胡林翼《监利县禀呈现办各条清折批》，《胡林翼集》二，岳麓书社，1999年，第993页。[32]漕务章程中未载当阳县折漕减赋数，依据民国《湖北通志》补入。见杨承熺、张仲炘等修《民国湖北通志》卷四十六，《经政志四·漕运》，1921年湖北省长公署刻本。[34]顾际熙修同治《蒲圻县志》卷二，《赋役》，同治五年刻本。[35]王柏心:《上胡中丞书》，同治《监利县志》卷之十一，《艺文志·书》，同治十一年刻本。[36]胡林翼:《复李鸿章》，咸丰十年九月，《胡林翼集》二，岳麓书社，1999年，第715页。[37]钟传益修同治《重修嘉鱼县志》卷二，《赋役》，同治五年刻本。[39]胡林翼:《致曾国藩》，咸丰十年闰三月，《胡林翼集》二，岳麓书社，1999年，第533页。[41]至咸丰十年初，湖北粮台已收到“咸丰陆、柒、捌、玖、拾并补收贰、叁、肆、伍等年随浅军三并南米折银壹百肆拾捌万壹千肆百肆拾玖两柒钱肆分贰厘”。见肃顺等:《题为交盘事》，咸丰拾年肆月初陆日题，第一历史档案馆馆藏档案，内阁户科题本。[42]胡林翼统计的减赋额“一百四十余万千”，依据的是漕务章程中原折收数与核定折色数的差额。在书信中胡氏更声称:“大约每年所减于民户者百八九十万串，而章程本内及奏章，均只约略言减百万余串，从其少者言之，不欲尽情宣露，取快于笔墨之间也”。(见胡林翼《复李鸿章》)但检视湖北各地方志，却发现漕务章程中存在增报原折收数的情况。如监利县，原有征收数为“每石折价十五六串不等，远乡下户有完至二十余串不等者”，可见监利县过往漕粮每石折收十五六串为常态，但在漕务章程中，监利县的原折收数为“二十余串”这一极端高值。(见王柏心《上胡中丞书》)这无疑会拔高减赋总额，应是胡氏为凸显其减赋德政而有意为之。[43]胡林翼:《致钱宝青》，咸丰九年，《胡林翼集》二，岳麓书社，1999年，第244页。[44]第一历史档案馆编《咸丰同治两朝上谕档》第八册，广西师范大学出版社，1998年，第349页。[45]官文:《奏为湖北分别委解漕折银两由沪拨抵就近买米运京仓事》，同治元年二月二十日，《宫中档朱批奏折》，第一历史档案馆馆藏档案。[46][48]严树森:《奏为本省漕粮势难改征本色缘由事》，同治元年五月二十六日，《宫中档朱批奏折》，第一历史档案馆馆藏档案。[47]李文治、江太新:《清代漕运》，社会科学文献出版社，2008年，第318页。[49]官文:《奏为湖北漕粮万难改征本色及分成征收折征缘由事》，同治二年七月二十五日，《宫中档朱批奏折》，第一历史档案馆馆藏档案。[50]李瀚章:《奏为湖北等省漕务仍难支改本色敬陈管见事》，同治七年三月初三日，第一历史档案馆馆藏档案。[51]胡林翼在漕务章程中称:“(湖北漕粮改折)为国帑实筹银四十二万余两，又节省提存银三十一万余两”。两数并计，则湖北各项漕折银总额当在七十三万两左右。实际上，前项实筹银是北漕、南粮按定价折数之和，而后项提存银计入了南粮折放湖北旗、绿各营后的余剩银八万余两，显系重复计算，漕折总额应减去此数，故为六十余万两。见胡林翼《请旨革提违章征收之知州疏》，咸丰七年十二月初六日，《胡林翼集》一，岳麓书社，1999年，第398页。[52]胡林翼:《请拨漕折等银资济军饷疏》，咸丰八年二月十八日，《胡林翼集》一，岳麓书社，1999年，第429页。[53]胡林翼:《请缓提漕折银两暂资饥军接济疏》，咸丰十年十二月初四日，《胡林翼集》一，岳麓书社，1999年，第757页。[54]官文:《奏报湖北起解同治三年漕折银两事》，同治四年，《宫中档朱批奏折》，第一历史档案馆馆藏档案。[55]相关数据来自一档馆军机处录副中湖北巡抚郭柏荫诸折，限于篇幅，无法逐件列出。[56]李瀚章:《奏为遵旨报销湖北省同治十一年正月起至十二月底止军需收支款目事》，同治十三年十一月初五日，《宫中档朱批奏折》，第一历史档案馆馆藏档案。[57]李瀚章:《奏为湖北新漕仍请一律折征缘由事》，同治十二年九月十二日，同治十三年十一月初五日，《宫中档朱批奏折》，第一历史档案馆馆藏档案。[59]翁同爵:《奏为鄂漕米石购办足数运通交兑完竣事》，光绪元年八月二十八日，第一历史档案馆馆藏档案。[60]翁同爵:《奏报上年鄂省采买漕粮海运用过米价运费各数及动拨漕折银数事》，光绪元年十一月二十五日，第一历史档案馆馆藏档案。[61]倪玉平:《清代漕粮海运与社会变迁》，上海书店出版社，2005年，第467页。[62]至咸丰三年六月，户部存银不过二十余万两。见彭泽益《十九世纪后半期的中国财政与经济》，人民出版社，1983年，第139页。