坚持教育防腐、民主反腐与依法治腐的有机统一*——十六大以来反腐倡廉理论与实践的新发展

吴桂韩

预防和惩治腐败是凝聚党心民心的基础。扎实推进反腐倡廉建设，应当坚持教育防腐、民主反腐与依法治腐的有机统一。其中，教育防腐是从解决思想认识入手筑牢思想道德防线以抵制腐败，是反腐倡廉建设的前提；民主反腐是以健全体制机制来监督权力行使、防止权力运行失范，是反腐倡廉建设的关键；依法治腐是以维护党纪国法尊严保障社会稳定为基础惩治腐败，是反腐倡廉建设的准则。十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央在总结历史经验、科学判断形势的基础上提出了惩治和预防腐败体系。这一重大思想，坚持了马克思主义关于党风廉政建设和反腐败斗争的基本理论，反映了对反腐倡廉工作的顶层设计，体现了教育防腐、民主反腐、依法治腐的有机统一。

一、教育防腐：从保持马克思主义政党先进性和纯洁性的角度筑牢反腐蚀、防腐败的思想道德防线

预防腐败，施教于先。通过加强反腐倡廉教育，肃清封建主义残余和资产阶级思想影响，不断提高党性修养和纪律修养，对于增强党员领导干部反腐蚀、防腐败的自觉性和免疫力具有基础性作用。十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央站在保持党的先进性和纯洁性、提高党的执政能力的战略高度，强调要对党员领导干部加强反腐倡廉教育，把“三个代表”重要思想和科学发展观贯穿于反腐倡廉教育的全过程，把反腐倡廉教育融入领导干部的选拔、管理、使用、培训等各个环节，筑牢拒腐防变的思想道德防线和反腐倡廉工作的思想根基。

1.加强“三个代表”重要思想和科学发展观学习教育，增强党员干部的理想信念

十六大以来，全党先后开展了以学习实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动和学习实践科学发展观活动。胡锦涛强调：“要把推动贯彻落实科学发展观作为党风廉政建设的重要内容。”“要进一步坚定理想信念，继续推动马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想的学习，帮助广大党员、干部掌握和运用辩证唯物主义和历史唯物主义的强大思想武器，任何时候任何情况下都确保在理想信念上不犹疑、不含糊、不动摇，矢志不渝地为实现党在社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领而奋斗。”①按照党中央的统一部署，中国共产党中央纪律检查委员会（以下简称中纪委）要求，在“三个代表”重要思想和科学发展观学习教育中要认真学习先进典型，以郑培民、牛玉儒、任长霞、宋鱼水、张云泉、杨业功、侯祥麟等为榜样，深入开展理想信念教育、社会主义荣辱观教育和中国特色社会主义理论体系教育，自觉遵行社会主义核心价值体系，引导广大党员特别是领导干部更加坚定理想信念，牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，坚持正确的权力观、地位观、利益观，自觉做实践“三个代表”重要思想和科学发展观的模范。根据各个阶段中心任务的不同，中纪委还先后提出要认真学习党的十六大、十七大报告和党章、《江泽民论党风廉政建设和反腐败斗争》、《江泽民文选》、党中央关于反腐倡廉的重要指示等，要以权力观和政绩观教育为重点，加强理想信念和从政道德教育，提高党员领导干部拒腐防变的意识和能力。

2.加强党的优良传统和作风教育，提高党员干部的思想道德水平

加强党的优良传统和作风教育，是反对和防止腐化堕落、保持共产党人政治本色的必然要求。十六大以来，党中央和中纪委反复强调要加强优良传统教育，并提出要牢记“两个务必”，坚持求真务实，自觉养成良好风气。胡锦涛强调：“必须坚持不懈地加强领导干部党性修养，使各级领导干部始终保持共产党人的政治本色，发扬党的光荣传统和优良作风，树立和坚持正确的事业观、工作观、政绩观，以优良作风带领广大党员、群众迎难而上、锐意改革、共克时艰。”②吴官正也指出：“要结合新的实际在全体党员干部中广泛开展发扬党的优良传统的教育，尤其要进行‘务必继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必继续地保持艰苦奋斗的作风’的教育，使全党同志越是面对日益复杂的国内外环境，越要保持清醒的头脑；越是改革开放和发展社会主义市场经济，越要弘扬艰苦奋斗的精神。”③贺国强还强调：“要坚持以人为本、执政为民，坚持和发扬党的优良传统，大力弘扬理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评的作风，及时发现和纠正党员干部在思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风方面存在的突出问题，以优良的党风政风凝聚党心民心，形成推进中国特色社会主义事业的强大力量。”④

3.加强以政治纪律教育为重点的党纪条规和法律法规教育，增强党员干部的纪律意识和法制观念

把党纪政纪条规、法律法规教育放在突出位置，是强化廉洁自律行为的必然要求。十六大以来，党中央和中纪委强调，要经常性地开展党纪条规和法律法规教育，不断增强党员干部的纪律意识和法制观念。同时，要把法纪教育、廉政勤政教育和警示教育纳入公务员培训计划，开展岗位廉政培训。由于政治纪律是党的最重要的纪律，是党的全部纪律的基础。因此，突出强调政治纪律教育是十六大以来反腐倡廉教育的鲜明特点。中纪委历次全会都强调要把维护党的政治纪律放在首位，使党员干部自觉严格遵守党的政治纪律。其中，从中纪委十六届七次全会至中纪委十七届七次全会的历次工作报告都强调，要加强政治纪律教育。概括起来，加强政治纪律教育，就是要促使广大党员干部增强政治意识、政权意识、责任意识、忧患意识，始终同以胡锦涛为总书记的党中央保持高度一致；促使广大党员干部增强党的意识、宗旨意识、执政意识、大局意识，增强政治敏锐性和政治鉴别力，毫不动摇地坚持党的领导，毫不动摇地坚持中国特色社会主义道路，毫不动摇地坚持党的基本路线；引导和督促广大党员、干部讲政治、讲正气、顾大局、守纪律，做到在大是大非面前头脑清醒、在大风大浪面前立场坚定、在关键时刻经得起考验，坚决维护党的团结统一；促使党员干部严格遵守党章和其他党内法规，对党忠诚，立场坚定，特别要警惕境内外敌对势力对我实施西化、分化的图谋，自觉抵制错误言论和倾向。

二、民主反腐：从民主政治制度设计的角度筑牢预防和抵制腐败的坚固组织防线和制度防线

民主反腐是马克思主义创始人反腐败的基本思想。为了防止公职人员从社会公仆变为社会主人，马克思恩格斯认为巴黎公社应当对公职人员实行普选制、监督制、罢免制，反对任何特权。列宁也警告全党：“在容许贪污受贿和此风盛行的条件下”，“一切措施都会落空”。⑤他认为，必须实行巴黎公社原则，坚持一切公职人员由选举产生并完全可以撤换，取消给官吏的一切特权，坚持公开性原则，实行工农民主监督，促进廉政建设。作为马克思主义政党，民主反腐也是中国共产党反对腐败、跳出历史周期律的根本思路。1945年7月，毛泽东在延安与黄炎培谈话时自信地说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律，这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”⑥建国以后，中国共产党以完善权力运行机制及制约监督机制为重点，不断完善民主政治制度设计，为反腐败工作提供了有力的制度保障。十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央进一步强调要从改革体制机制入手，把重点放在对权力的制约、资金的监控和干部任用的监督上，健全民主制度，改革监督体制，完善党风廉政的法规制度，从决策和执行等环节加强对权力的制约和监督。

1.完善权力运行机制及制约监督机制

加强权力制约与监督，是从上层建筑层面消除腐败的根本举措。十六大明确提出，要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。胡锦涛反复强调，要加强监督制约，认真执行党内监督各项制度，综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式，发挥各方面监督的积极作用。他指出：要“进一步加强监督制度建设，认真执行和不断完善各项监督制度，改革和完善党内监督体制，健全权力运行监控机制，拓宽监督渠道，增强监督合力，加大监督制度创新力度，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。⑦十六大以来，中纪委进一步拓宽和健全监督渠道，把党内监督与党外监督、组织监督与法律监督、专门机关监督与群众监督结合起来，充分发挥民主党派、社会团体和新闻舆论的监督作用，以决策和执行为重点环节，以人财物管理为重点领域，通过科学配置权力，健全权力运作程序，完善监督措施，逐步建立健全权力制约监督机制。在强化对党员领导干部的监督方面主要采取了以下举措：一是坚持以发展党内民主促进人民民主的发展，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表监督作用以及党的委员会全体会议发挥监督作用的途径和形式，充分发挥各方面的监督作用；二是完善领导干部民主生活会制度，充分发挥领导班子内部相互监督的作用；三是实行领导干部述职述廉制度，省、市、县党委主要负责人每年要在全委会上报告本人及领导班子廉洁从政情况；四是建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，充分发挥党员的监督作用；五是健全和完善质询制、问责制和罢免制，严格执行党政领导干部辞职制度；六是拓宽群众监督渠道，健全政务公开、厂务公开、村务公开等制度；七是改革和完善党的纪律检查体制，加快实现巡视工作的制度化、规范化和经常化；八是实行纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度；九是健全反腐倡廉法规制度，制定了《国家公务员行政处分条例》、《纪委履行组织协调职能的规定》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》和《国有企业领导人员廉洁自律若干规定》等，修订《中国共产党党员权利保障条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例（试行）》，贯彻《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》等。

2.完善调查研究、联系群众和贯彻民主集中制的具体制度

调动党员群众支持和参与反腐倡廉的积极性，是有效反对腐败的重要途径。胡锦涛强调：“要坚持和完善各项学习制度、调查研究制度、联系群众的制度、民主集中制的各项制度、民主决策制度、各项公开办事制度，特别是要认真执行并进一步完善干部选拔任用工作制度，以制度建设和创新来保证在全党大力弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风。”⑧“要进一步发展党内民主，坚持民主集中制，积极探索发展党内民主的有效途径和形式，健全党内议事和决策程序，认真贯彻党员权利保障条例，发挥各级党组织和广大党员的积极性和创造性。”⑨十六大以来，中纪委提出要进一步建立健全党的民主集中制的各项具体制度，加强对执行情况的监督检查，凡涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，都必须经集体讨论作出决定；进一步落实党员权利保障条例，逐步推行党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务，开展专项检查，切实保障党员参与党内日常生活、维护自身权益、对党组织和其他党员进行监督等权利；进一步扩大基层民主，坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等制度，同群众利益密切相关的重大事项要广泛听取群众意见，发挥群众的参与和监督作用，防范可能出现的腐败问题。

3.推进从源头上防治腐败的制度改革和创新

创新体制机制，推进从源头上预防和治理腐败的工作，是十六大以来反腐倡廉制度建设的重要内容。为了提高反腐倡廉的制度化、法制化水平，中纪委要求要严格执行党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律、群众工作纪律等“四大纪律”，严格执行“同党中央保持高度一致，不阳奉阴违，自行其是；遵守民主集中制，不独断专行，软弱放任；廉洁奉公，不接受任何影响公正执行公务的利益”等“八项要求”以及领导干部廉洁从政的各项规定，进一步加大治本力度。党在防治腐败的制度改革和创新方面主要采取了以下举措：一是以建立健全科学的干部选拔任用和管理监督机制为重点，深化干部人事制度改革，认真实施地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法，建立健全干部选拔任用监督机制、违规用人问题立项督促检查制度和干部选拔任用工作责任追究制度；二是以转变政府职能、促进依法行政为重要目标，加快推进行政审批制度改革，加强对行政审批的规范和监督；三是按照建立社会主义公共财政制度的要求，推进财政管理体制改革，深化部门预算和全面实施政府收支分类改革，进一步落实“收支两条线”的各项规定，逐步把政府非税收入纳入财政预算管理，扩大实施国库集中收付制度范围，继续清理“小金库”，严格公共资金的使用和管理，在中央和省级预算单位推行公务卡制度；四是加快金融体制改革，强化现金和外汇管理，落实金融账户实名制，健全反洗钱法律制度，完善反洗钱合作机制，形成对大额资金外流有效监控的预警机制，逐步将特定非金融机构纳入统一的反洗钱监管体系；五是认真贯彻公开、公平、公正的原则，完善并严格执行建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购四项制度，加强对政府投资决策和资金安排、企业投资项目核准和备案的监督管理，健全政府投资项目决策责任追究制度和后评价制度，推行非经营性政府投资项目代建制；六是积极推进司法体制改革，执行人民陪审员、人民监督员制度，健全司法机关依法接受外部监督和加强内部监督制约的机制，规范司法人员自由裁量权行使；七是推进领导干部职务消费改革，切实降低行政成本；八是健全预防腐败联席会议制度，积极发挥国家预防腐败机构的职能作用，推动建立预防腐败信息系统和信息共享机制，加强预防腐败的国际交流与合作。

三、依法治腐：从以新的工作成效取信于民与维护社会和谐稳定的角度坚定推进惩治腐败的规范化和法制化进程

执政兴国的根本之道在于取信于民，在于得民心、顺民意。十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央认真总结反腐倡廉的历史经验教训，坚持依法惩治腐败，在法治轨道上严肃查处违纪违法案件，坚决纠正损害人民群众利益的不正之风，极大推进了惩治腐败的规范化和法制化进程。

1.坚决查处大案要案，严格依纪依法办事

查处大案要案，坚持依法依纪惩治腐败，才能表明党和政府对腐败的严肃态度，有效震慑违法犯罪。邓小平认为，要坚决反对”只拍苍蝇、不打老虎“的现象，要抓大案要案，敢于动真的，碰硬的。他强调：“越是高级干部子弟，越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人影响大，犯罪危害大。”⑩对查处的大案要案，一定要从快从严从重惩处。十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央高度重视依法惩治腐败，强调要维护党纪国法的严肃性，坚决查处大案要案。胡锦涛提出：“要把依法执政的要求贯彻到党的纪律检查工作中去，严格依纪依法办事。”“进一步加大惩处力度，依纪依法严厉打击腐败分子。在领导干部尤其是高中级干部中发生的腐败案件，严重损害党和国家的形象，危害极大，必须继续作为查办案件工作的重点。”［11］2005年，中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出：“惩治和预防，是反腐倡廉相辅相成、互相促进的两个方面。惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。要坚决查办违纪违法案件特别是大案要案。以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的违纪违法案件为重点，严厉惩处腐败分子。”［12］在以胡锦涛为总书记的党中央的坚强领导下，各级纪检监察机关认真学习宪法和法律，学习党章和其他党内法规，把依纪依法的要求贯穿于纪律检查工作的各个方面，通过开通全国统一的纪检监察系统举报电话“12388”、举报网站、认真查核信访件等途径，依纪依法严肃处理一大批大案要案，坚决查处陈良宇、杜世成、郑筱萸、陈绍基、王华元、黄松有、王益、康日新、黄瑶、宋勇、许宗衡、刘志军、张家盟、刘卓志、宋晨光、薄熙来等高级干部严重违纪案件，不仅较好地发挥了查办案件在治本方面的作用，而且充分体现了中国共产党惩治腐败的坚定决心和鲜明态度。

2.以解决群众反映的突出问题为重点，坚决惩治腐败和纠正损害群众利益的不正之风

坚持以解决群众反映的突出问题为重点，坚决纠正损害群众利益的不正之风，是把立党为公、执政为民的本质要求落实到反腐倡廉实际工作中去的必然要求。进入新世纪以来，随着改革开放的深入推进，社会利益关系更为复杂多元，新情况新问题层出不穷。在一些地方和部门损害群众利益的不正之风比较严重，影响了社会稳定，破坏了社会和谐。有的地方违反规定乱批乱占耕地，拖欠、截留、挪用土地补偿费，在征用土地中侵害农民利益；有的在城镇房屋拆迁时不依法办事，滥用强制手段，严重侵害居民利益；有的在企业重组改制和破产中不落实中央有关政策规定，侵害职工合法权益；有的拖欠和克扣农民工工资，侵害农民工的合法权益。要切实解决这些问题，就必须把解决群众反映的突出问题放在突出位置，坚决纠正各种损害群众利益的不正之风，让人民群众通过发生在身边党风政风的变化，进一步增强对党和政府战胜腐败的信心。自党的十六届四中全会提出“以解决群众反映的突出问题为重点，坚决纠正损害群众利益的不正之风”这一重要任务之后，胡锦涛在中纪委全会上多次作了强调，中纪委历次工作报告也将其作为贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的重要内容。

3.坚决维护政治纪律和中央权威，保证中央政令畅通

维护党的政治纪律和中央权威，保证中央政令畅通，是巩固党的集中统一、顺利实现党的奋斗目标的政治保证。维护和遵守党的纪律，首要的就是要维护和遵守党的政治纪律。2005年，中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出：要严肃查处违反政治纪律的案件。胡锦涛在中纪委全会上多次强调党的政治纪律问题，要求党的各级组织和全体党员要自觉遵守党的政治纪律，坚持党的基本路线，坚决维护党的集中统一，坚决维护中央权威，切实保证政令畅通，并对党员、干部提出了“决不允许在群众中散布违背党的理论和路线方针政策的意见、决不允许公开发表与中央的决定相违背的言论、决不允许对中央的决策部署阳奉阴违、决不允许编造传播政治谣言及丑化党和国家形象的言论、决不允许以任何形式泄露党和国家的秘密、决不允许参与各种非法组织和非法活动”的“六个决不允许”的要求。在十六届中纪委六次全会上，胡锦涛提出：“要进一步严明政治纪律，坚决维护中央权威，保证中央政令畅通。”在十七届中纪委六次全会上，胡锦涛又提出：要“加强对中央重大决策部署执行情况的监督检查，按照党的十七届五中全会的部署和要求，促进全会提出的任务和措施落到实处。要严明党的政治纪律，坚决维护党的集中统一，坚定不移走中国特色社会主义道路”。在十七届中纪委七次全会上，胡锦涛再次强调：要“加强对中央重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，继续抓好贯彻落实党的十七届五中、六中全会精神情况的监督检查，继续开展对中央关于民族地区经济社会发展政策和民族政策落实情况的监督检查，加强对党的政治纪律执行情况的监督检查，保证中央政令畅通”。

注释

①⑨《胡锦涛在中央纪律检查委员会第六次全体会议上发表重要讲话强调：学习党章 遵守党章 贯彻党章 维护党章 深入开展党风廉政建设和反腐败工作》，《人民日报》2006年1月7日。②《胡锦涛在第十七届中央纪律检查委员会第三次全体会议上发表重要讲话强调：加强领导干部党性修养弘扬良好作风 继续推进党风廉政建设和反腐败斗争》，《中国监察》2009年第2期。③《全面贯彻党的十六大精神 努力开创党风廉政建设和反腐败工作新局面——吴官正同志在中国共产党中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告》，《人民日报》2003年3月27日。④贺国强：《坚持改革创新 狠抓工作落实 努力取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效——在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告》，《人民日报》2011年2月21日。⑤《列宁全集》第42卷，人民出版社，1987年，第200页。⑥黄炎培：《八十年来》，文史资料出版社，1982年，第149页。⑦《胡锦涛在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上发表重要讲话强调：建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系 不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效》，《中国监察》2010年第2期。⑧《胡锦涛在中央纪律检查委员会第三次全体会议上发表重要讲话强调：大力弘扬求真务实精神大兴求真务实之风 继续深入开展党风廉政建设和反腐败斗争》，《人民日报》2004年1月13日。⑩《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第152页。［11］《胡锦涛在中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话强调：把握大局坚定信心推进党风廉政建设和反腐败工作 为实现全面建设小康社会的宏伟目标提供有力保证》，《人民日报》2003年2月20日。［12］《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，《党的建设》2005年第2期。