农村社会救助体系建设的探索与思考

刘玉安，朱德云

(1.山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014;2.山东财经大学 财政税务学院，山东济南 250014)

一、农村社会救助体系建设取得的成就

建国以来，经过60多年的探索，从建国初期的生产自救为主的临时救助性福利到计划经济体制时期的“国家救助和集体救助(农村社队)相结合，以集体(农村社队)救助为主”，再到改革开放后国家救助和农村扶贫相结合，建立以最低生活保障制度为主体的新型农村社会救助体系，我国农村社会救助体系建设取得了一系列可喜的成就。

1.救助理念:由消极救助到积极救助

中国传统的社会保障比较强调家庭或者单位的责任，政府承担责任的主要是自然灾害等紧急状态下的救济。这种救济更多是从慈善、关爱的角度出发，体现的多是一种自上而下的“恩赐”以及社会成员之间互助互济的伦理道德。建国初期到改革开放前后，我国政府采用“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的方针以及依靠“农村社队”的集体救助模式，主要对受灾农民采取发放救济款、组织群众互助互济等措施进行消极救济。改革开放后尤其是随着农村最低生活保障制度的建立，以农村低保为主体的新型社会救助体系在继承传统美德的基础上，更加注重宪法赋予公民的“在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，强调从维护公民基本权利的角度来看待、开展社会救助工作。从消极救济到积极救助，不仅大大提升了社会救助的政治地位，强化了政府责任，而且从根本上改变了我国社会救助制度的理念，实现了从人性关爱到维护权利的转变。

2.救助对象:由特殊救助到普遍救助

建国后到改革开放前夕，我国农村的社会救助主要是针对特殊群体的救济，救济与民政福利混合，形成中国特有的救助性福利制度。社会救助的实施过程中长期采取的是“剩余模式”，只是针对“三无”人员(即无劳动能力、无收入来源、无法定义务赡养人或扶养人、抚养人的社会成员)或灾民、鳏寡孤独废疾者等特殊对象，救助标准极低，救助范围也非常狭窄。随着国家和社会各界对贫困原因的进一步认识以及社会救助制度自身的发展，农村社会救助的对象不再仅限于“三无”人员和其他特殊对象，而是普遍的面向所有农村低收入贫困家庭进行保障，实现了由特殊救助向普遍救助的转变。

3.救助内容:由零散救助到综合救助

我国最初的社会救助在救济项目上多因人而设、因事而设，如对农村鳏寡孤独者的特殊救济、对受灾农民的临时救济等，多体现为满足最低生存需要的生活救助，这种零散性救助缺乏连续性和稳定性。而在建立了以农村最低生活保障制度为主体的新型社会救助体系后，传统的分散救助项目逐步被整合为基本生活救助、专项救助以及临时救助三大类。其中基本生活救助包括城乡最低生活保障制度、农村五保供养制度等;专项救助包括医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助等;临时救助主要针对遇到突发性、临时性困难(如家庭变故)的农村家庭。救助项目越来越多，救助内容越来越丰富，社会救助体系在更广阔的领域为困难的农村家庭提供了必要的救助。

4.救助形式:由临时救助到规范救助

新中国成立后，长期战争导致我国的国民经济受到了很大的破坏，解放前遗留下来的贫困问题相当严重。农村的贫困问题尤其严重，据1949年底统计，全国农村贫困对象达4000万人。此时的农村社会救助体现为大规模的、突击性的紧急救助，带有明显的临时救济性质。这种社会救济在管理上大都缺乏严格规定，没有相应的操作程序进行约束，工作人员的自由裁量权较大。随着农村五保供养制度、最低生活保障制度的逐步建立，我国的社会救助制度在救助对象认定、救助申请审批、救助金发放以及申请核查等方面都有了一套比较严格、规范的操作程序，随意性逐步减少，取而代之的是越来越强的规范性。

建国60多年来，我国农村的社会救助体系建设取得了长足的发展，基本适应了不同时期的形势需要，较好地解决了群众的生活困难，有效保障了农村困难群体的基本生活，维护了社会秩序的和谐安定。但是，我们也应看到，我国当前的以最低生活保障制度为主体的新型农村社会救助体系仍然存在不少突出的问题，影响了社会救助固有功能的发挥。

二、农村社会救助体系存在的问题

受创设时间以及经济社会发展水平的限制，我国当前的农村社会救助体系还存在着一些问题，主要表现在社会救助体系法律层次不高，缺乏制度规范，筹资机制不合理，管理体制不健全以及城乡差距过大等方面。

1.法律层次不高

到目前为止，我国还没有出台统一的社会救助法、慈善法以及医疗救助、教育救助等各专项救助法。在社会救助方面多是一些条例、意见、规定等政策性行政规章，如《农村五保供养工作条例》、《国务院关于建立农村最低生活保障制度通知》等，而政策性规章的多变性和过度灵活性往往会损害新制度应有的稳定性，且由于立法层次低，难以发挥较高层面上的强制作用。由于完备的社会救助法律体系尚未形成，这就使得社会救助工作在很大程度上依赖于个人对这项工作的认知和重视程度，并过分依赖于行政的力量，这也会导致政府对于困难群体存在的长期性、必然性认识不足。由于没有农村社会救助立法的支持，重保险、轻救助现象严重。有的地方政府往往以“救世主”的面目出现，把社会救助看作是政府对贫困者的一种施舍和恩赐，而认识不到这是政府应尽的职责，社会救助理念得不到法律的确认，大大阻碍了社会救助事业的发展。另外，由于无法可依，一旦出现社会救助主体之间的纠纷，法院无法立案，很难公平公正地保护当事人的合法权益。我国农村出现的大量社会救助资金被挪用、滥用的违法案例除了少部分可用刑法进行规范外，很多案件由于无法可依而导致大量社会救助资金流失，困难群体的权益得不到应有的保障。

2.缺乏制度规范

在我国的农村社会救助体系中，各项社会救助制度还很不规范。在各项救助制度设计上，对于社会救助工作中政府与受助者的责任与义务、受助者资格认定与审查、社会救助的范围及经费保障、运行程序等方面还存在着大量不明确、不规范之处，致使社会救助工作不够透明且管理不够规范，各地都是根据自己对相关政策的理解实施相关制度，这样便会造成地区间社会救助政策的差异，救助标准的不统一，救助行为的不规范和救助效果的不公平等情况。

具体说来，在救助对象的认定上缺乏明确的标准，对申请救助者的资格审查缺乏科学的具备较强可操作性的程序。在实际的资格审查过程中透明度低，缺少个人申报、部门调查审核等认定程序，缺少贫困的审批制度和动态监测体系，以人工观察为主的财产、收入认定方法，影响了对社会救助对象进行识别的科学性。在救助标准的确定方面缺乏科学的依据，很多农村地区往往根据财政实力制定实际救助标准，而不是以是否能满足救助对象的基本生活需要为依据来制定。有的农村地区受到财政实力限制，不得不采取人为降低保障与救助水平、标准或降低保障水平减少贫困受助人群数量的方式来解决问题，带有很大的随意性。在救助方式和救助内容上还略显单一。农村地区的社会救助制度不同程度的存在着只注重款物救助，忽略精神、机会和权利上的救助;只注重衣、食等生存方面的救助，忽略就业扶持、扶贫开发等发展性救助。

3.筹资机制不合理

从全国看，农村救助资金缺口还比较大，救助不充分的现象仍然比较突出，这与社会救助体系筹资机制不合理有直接联系，主要表现在各级政府社会救助资金分担不明确。在我国，财政部门主要负责社会救助资金的预算安排、使用和监督，而我国现行的公共财政体制是财力向上集中、负担向下转移、利益天平向城市倾斜的分税制财政体制。在以“存量不动，调整增量”为原则的分税制财政体制下，经济好的地区在分配中占据优势，而经济欠发达的地区反而得不到应有的补偿，从而造成富裕地区越富裕，贫穷地区难以改变贫穷的分配格局，进而导致地区之间的财政资金极为不均。而在社会救助实践中，还存在这样一种矛盾现象，即经济比较发达的农村地区，地方财政和村集体的财力都比较强，救助对象相应也比较少，社会救助资金相对比较充分;但在贫困落后的农村地区，地方财力有限，救助资金的筹集和到位本身就十分困难，而越是经济不发达的地区，贫困人口越多，所需救助资金也越多，这直接导致贫困落后地区社会救助资金始终无法得到彻底解决。

由于缺乏法律规定，各级政府之间社会救助职责权限划分不清，很多经济不发达的农村地区社会救助资金筹集困难。一方面，这些地区的社会救助资金主要靠市、县、乡(镇)三级财政支撑，多数县级财政比较困难，压力很大。特别是在税费改革后，乡镇统筹取消，地方政府财政收入降低，农村社会救助资金不足问题越发突出。另一方面，转移支付制度的功能发挥欠佳，中央财政提供的救助资金又非常有限。

近五年来，各级财政不断增加对农村社会救助的支出，中央财政也开始加大投入力度。以农村最低生活保障制度为例，从2007年到2011年五年间，各级财政支出增长迅速(如表1)。

表1 近5年我国财政对农村低保支出情况及农村平均低保标准

从表1中可以看出，近5年各级财政对于农村低保的支出在不断增加。2007年各级财政对农村低保支出109.1亿元，2011年达到了667.7亿元，比2007年增加了500%。其中，中央财政于2007年首次安排农村低保补助资金30亿元，2008年达到90亿元，增长了200%［1］，此后不断加大投入，可见国家越来越重视农村低保。在看到各级财政对于农村低保投入不断增加的同时，我们也应该看到，近3年来各级财政低保支出中中央财政支出所占比重较高，2009年为70.4%，2010年稍有下降，为60.4%，2011年攀升至75.3%，这说明在农村低保支出中，地方财政投入相对不足。

尽管这几年来各级财政加大了对农村社会救助的投入，但与实际需求和经济发展速度相比，仍存在较大的差距，资金分担不合理以及总体投入不足造成在社会救助体系建设上存在着一些诸如救助不充分、救助水平低等明显的实际问题。

4.管理体制不健全

社会救助体系建设是一项涉及多方面内容、多个政府职能部门、多个社会方面的系统工程，需要有统一、协调的社会救助管理体制和保障体制整体推进。

在社会救助管理体制方面，呈现“多龙治水”、条块分割的格局。伴随着我国社会救助体系的逐步完善，社会救助项目逐渐增多，社会救助逐步形成了以民政部门为主，劳动、教育、卫生、建设、司法、工会、残联、妇联、公安等部门共同管理的体制。其中，城乡低保、医疗救助和灾害救助等由民政部门负责，其它专项救助则分别归属于不同的部门管理，如劳动保障部门负责就业援助，卫生部门落实医疗救助，教育部门负责教育救助，建设部门负责住房救助，司法部门负责法律援助，工会负责困难职工帮扶等等。在这种情况下，由于各部门所处的位置不同，考虑问题的出发点也不一样，在实践中便经常出现政策之间相互冲突，办法相互抵触的情况，这就形成了部门分割、切块管理、各自为政、政出多门的管理格局。而且由于各个部门之间缺乏协调，加上救助方式不同，必然造成不同救助项目间的救助对象、救助内容、救助时间和救助标准的不衔接和协调以及漏救和重复救助问题，其结果必然是社会救助的不公、不均和救助资源的浪费。

在社会救助管理人才队伍方面，缺乏专业性、高素质的社会救助管理人才。社会救助工作尤其是农村社会救助工作非常繁杂，专业性、政策性很强，救助对象不断扩面增量，救助内容不断丰富，救助方式不断更新，救助申办要求更加规范，调查、审核、审批过程繁杂，社会救助需要投入的人力将不断增多，所承担的工作任务将不断增加，这对社会救助管理人才队伍提出了更高的要求。长期以来，我国农村救助战线工作人员不仅人数不足，而且年龄偏大、文化素质不高、业务能力低，严重影响了农村社会救助工作的开展。

在社会救助信息化管理系统建设方面，还比较滞后。目前，我国不少地方的社会救助工作还是人工管理，手工操作，工作效率比较低，反应不够及时。由于社会救助信息化管理系统建设滞后，所有困难人员的信息资源、救助资源也不能做到在部门之间、各慈善团体之间实现共享。各社会救助机构和职能部门之间信息沟通、资源分享不畅，这在一定程度上制约着社会救助工作的效率。

另外，在农村社会救助过程中很多地方重“政府”对社会成员的救助责任，轻“社会”救助潜力的挖掘，政府管得太多，民间非政府组织的力量没有得到充分的发挥，社会化管理不够。近年来，由于缺少政策的扶持，我国民间慈善、社会捐助、社区服务、教育扶贫等从事农村社会救助的民间组织发展缓慢，没有形成应有的社会力量，农村社会救助的“社会化”明显落后于城市。

5.城乡差距过大

我国在计划经济体制下形成的城乡二元制经济模式也导致了城乡二元制的社会救助模式，进而分别建立了城市社会救助体系和农村社会救助体系。

建国以来，我国的农村社会救助体系建设虽然取得了长足的发展，但与城市社会救助体系相比还存在较大差距。从目前看，城乡社会救助体系发展很不平衡，城市起步较早，已相对比较完善，而农村起步晚，与城市有较大差距。尤其是在救助内容上城乡差距尤为明显。在救助内容上，城市比较全面，而农村则相对单一。在城市，不但有常项救助——最低生活保障制度，还有教育救助、医疗救助、就业救助、住房救助、法律援助等专项救助以及对流浪人员等特殊人群的临时救助制度。而在农村，社会救助主要体现在五保供养制度和最低生活保障制度上。

由于城乡二元结构的影响和地区发展不平衡，加上财政投入城乡有别，导致在救助水平上，城乡差距也十分明显。我们还是以最低生活保障制度为例。近5年来，尽管各级财政增加投入的情况下，农村平均低保标准和月人均补助水平在不断提升，但与城市相比差距仍然悬殊。以2011年为例，全国农村平均低保标准仅为143.2元/人/月，农村低保月人均补助水平106.1元/人/月(含一次性生活补贴);而同期城市的这两个数据分别为287.6元/人/月和240.3元/人/月，是农村的2倍还要多(如表2)，城乡差距明显。

表2 近五年我国城乡平均低保标准和月人均补助水平

社会救助体系的城乡差距过大，造成了城乡居民在社会救助方面的很多不平等，已经严重影响了社会救助事业的发展和社会的稳定。

三、完善农村社会救助体系的对策

贫困是人类社会面临的共同挑战。温家宝总理2008年9月在联合国千年发展目标高级别会议上指出，“当代中国人的一切努力，归根到底都是为了一件事——消灭贫困，及在此基础上实现富强民主文明和谐的现代化”。因此，针对存在的问题，各级政府必须采取切实有效的措施，不断完善我国的农村社会救助体系，进而消灭贫困，为实现富强民主文明和谐的现代化添砖加瓦。

1.加快社会救助体系法制化建设

用制度和法律来保障困难群众的基本生活，既是社会救助体系建设的核心内容，也是法治社会的根本要求。实施社会救助是国家和政府的责任，我国应根据当前社会救助事业发展的需要，进一步修订、充实以往颁布的有关社会救助的法律法规，同时应借鉴欧美发达国家的社会救助立法经验，大力推进农村社会救助体系的法制化进程，使社会救助有章可循、有法可依。为此，应制定专项的《社会救助法》来统一实施社会救助。《社会救助法》应明确社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助方式、救助内容、救助标准、各项救助制度的具体措施及社会救助过程中违法行为的法律责任等。同时针对单项救助项目出台新的法律法规，配套出台慈善法，完善农村社会救助法律体系。通过立法，进一步提升全社会的救助理念，充分有效地整合救助资源，不断推进农村社会救助的法制化进程。

2.规范社会救助制度体系

始终把公正和透明作为社会救助工作的生命线，按照“健全制度、规范操作、提高素质、改善条件、促进公开”的要求抓好社会救助规范化管理。加紧出台单项社会救助制度的操作规范、管理规章和实施细则。努力提高社会救助工作的公开性和透明度，按照政务公开的要求，及时向社会公布社会救助政策的相关规定、办事项目、办事程序以及资金安排、分配和管理使用情况。健全社会救助政策执行过程中的民主评议、张榜公示等公开措施，增强群众的信任感和认同感。［1］通过完善农村社会救助的制度设计，准确界定救助对象，科学确定救助标准，及时更新救助方式，确保救助工作的公开、公正、透明，尽快实现农村社会救助的科学化、规范化。

首先，准确界定救助对象。建立科学有效的救助对象识别和区分办法，并根据救助对象不同的需求差异，给予分类救助和差别救助，建立一个多层次的、立体的、覆盖所有社会救助对象的农村社会救助制度。在农村困难人员中，有的是“三无人员”，有的是鳏寡孤独者，他们更需要的是生活救助。但并不是所有的困难人员是“为生活所困”，有的是为疾病所困，有的是为教育所困，还有的是为法律所困;也并不是所有的困难人员都是“三无人员”和鳏寡孤独者。因此，在确定农村社会救助的对象时，不能“眉毛胡子一把抓”，不能想当然地把一切救助都指向“三无人员”、低保人员，要根据实际情况进行实地调查，切实了解困难群众“困在何处”。为此，要继续完善入户调查、邻里访问、信函索证、社区评议和公示等方法，加强部门之间居民收入信息的共享，逐步提高社会救助部门核定居民家庭收入的能力，准确核定申请家庭的收入和财产，把有限的资源分配给最符合条件的困难家庭，在做到应保尽保的同时尽力保证农村社会救助的公平和公正［1］。在确定社会救助的对象上还要实行动态管理，保证对新增的符合社会救助条件的人员做到随时申请、随时审核、随时纳入，同时建立科学的退出机制，做到应退进退。

其次，科学确定救助标准。确定救助标准，要以能实际解决困难群众的困难为标准，而不是以当地财政实力为依据。不论是生活救助还是医疗、教育等专项救助，要以能实际解决困难群众所困、所需为目标。要以基本生活支出为基础，合理确定农村低保标准，使其与当地经济社会发展和人民生活水平相适应，探索建立适应物价变动的低保标准动态调整机制，确保困难群众的实际生活不因物价上涨而下降［1］。

最后，加强制度衔接，在救助方式上从生存型救助转向发展型救助。当前以最低生活保障制度为主体的农村社会救助体系，主要是为了应对绝对贫困，即解决绝对贫困群体的生存问题、温饱问题，属于生存型救助。生存型救助通过“输血”，能为贫困群体解燃眉之急，使之暂时脱贫，却不能从根本上使他们脱贫解困。因为生存型救助往往是为贫困者提供现金或实物等物质性补偿，这会使贫困者出现“福利依赖”，甚至坠入“贫困陷阱”，不利于帮助贫困者自助进而真正脱贫解困。况且，随着经济的发展和社会保障制度逐步发挥作用，绝对贫困人员逐步消失，取而代之的是越来越多的相对贫困人员，生存型救助制度已不能满足新形势的需要。发展型救助不仅仅要为贫困群体解决温饱问题，更注重为贫困群体提供更多的挣钱能力和机会，强调“造血”。从生活救助转向能力救助、权利救助、精神救助，从补救性救助转向预防性救助［2］。

3.完善社会救助筹资机制

财政是社会救助资金的主要来源，为了保证各级政府机构对社会救助的资金投入，在每年财政预算时要设立农村社会救助专项资金。以政府财政投入为主，建立起稳定、可靠的农村社会救助资金来源渠道，逐步形成农村困难群体的长效救助机制。为此，首要的任务是必须科学界定各级政府实施社会救助事业的各自事权。明确中央与地方在社会救助管理方面的责任和权力，并据此划分政府间的财权和财力，进而通过制度约定下来，确保农村社会救助筹资的制度化。

中央财政应继续加大对农村社会救助的投入，加大对财政困难地区的转移支付力度，这是国家承担社会救助义务最主要的方式。尽管近几年中央财政加大了对农村社会救助的投入，但与农村实际需要相比还有很大的差距。由于我国经济发展存在区域不平衡的矛盾，因此社会救助资金的保障也存在区域性的差别，在广大农村地区则差异更加明显。因此，要进一步加大中央财政对中西部等贫困地区的倾斜力度，支持贫困地区农村社会救助事业的发展。

省级财政应提高农村社会救助资金配套比例，尽可能少地把缺口留给基层。同时，中央应该建立经济激励机制或者财政鼓励机制，以经济杠杆撬动各地方政府对农村社会救助的积极性和主动性［3］。

除此之外，可以利用社会捐助帮助解决农村社会救助财力不足的问题。为此，政府应该通过制度规范社会捐助的程序和资质的考核，宣传和鼓励广大有能力的组织、机构和人员参与农村社会救助工作，筹集更为雄厚的农村社会救助资金，以便不断提高农村社会救助水平，实现充分救助。

4.改革社会救助管理体制

改革现有农村社会救助的管理机制，动员一切社会力量参与农村社会救助管理，进一步推动农村社会救助的社会化。

首先，改革现有的“多龙治水”、效率低下的农村社会救助管理体制，建立统一高效的农村社会救助管理体制。统一高效的农村社会救助管理体制应该是:政府主导、民政主管、部门联动、基层运行。在农村社会救助工作中政府的主导地位不能动摇，民政部门作为主力军来开展工作。由民政部门牵头，同时协调相关职能部门如劳动、卫生、教育等共同开展农村社会救助工作。明确政府各有关行政管理部门救助工作的职责，形成一种相互配合协调的关系，减少工作中的相互扯皮推诿现象，提高社会救助的行政效率。具体说来，需要在各级政府建立农村社会助管理委员会，由政府主管社会救助的专业工作人员主持，吸收教育、卫生等相关职能部门人员参加，下设办公机构，农村社会救助事务统一由其组织和协调。根据精简、统一、效能的原则，结合政府机构改革，对农村社会救助实行分级管理。

其次，加强农村社会救助管理人才的引进与培训，建立一支专业高效的社会救助管理人才队伍。鉴于目前农村社会救助工作中专业人才匮乏的现状，各级政府应该注重社会救助管理人才队伍建设，加强与高校的互动和合作。一方面从高校引进专业的、高素质的并经实践训练过的社会救助管理人才;另一方面派出社会救助管理一线人员去高校接受专业培训，提升管理人员的理论素养、专业水准和管理能力，以适应社会救助改革的要求。

再次，尽快建立农村社会救助的信息网络化管理系统，提升农村社会救助工作的效率和规范化程度。建立从中央到省、地、县、乡镇(街道)、社区的社会救助信息网络化管理系统，实现社会救助数据的网络化传输、社会救助事务的网络化管理、社会救助工作的网络化监督和社会救助信息的网络化共享［1］。农村社会救助信息网络化管理系统具体内容要包含社会救助对象的年龄，受救助的具体因素，家庭财产与收入的评估，动态的收入情况管理，存亡信息管理，家庭具体情况描述等。这样既有利于针对不同情况进行分类施保，了解社会救助人数的动态变化，也便于上级政府查询，以及民众的咨询了解。同时，社会救助的信息网络化管理系统还有助于社会救助退出机制的建立。社会救助的退出机制需要客观、科学、及时地监测农村贫困人群家庭收入的变化情况，一旦受助家庭人均收入超过社会救助制度线，则自动取消其享受社会救助制度的资格，这可以通过信息网络上随时采集的信息的变化，及时核查应保对象的情况，然后来做出判断［4］。

最后，农村社会救助要在界定和强化政府责任的前提下，引导、支持民间组织及其他社会力量参与农村社会救助。引导社会力量参与社会救助，是弥补政府力量不足，提高农村社会救助的针对性和实效性的重要举措。政府给予政策引导，以政府购买服务等多种方式推动农村民间慈善组织的健康发展，鼓励成立越来越多的志愿者协会、爱心帮扶团等非政府的民间慈善组织关爱残障人士、照料孤寡老人、关心“三无人员”等，与民间的非政府组织的救助服务机构通力合作，协同配合、形成合力、共同推进，不断推进农村社会救助工作的社会化。政府要从救助管理转向救助服务，不再大包大揽，而应更多地发挥社会组织的作用，实现真正的“社会”救助。

此外，应从法律监督、行政监督尤其是社会监督等方面加强对农村社会救助工作的监督，促进农村社会救助工作的公开、公平和公正，最终逐步形成部门与部门、部门与社会、救助部门与救助对象、工作部门与监督部门、社会团体之间的良性互动，促成推进社会救助事业的整体合力。

5.实施城乡一体化的社会救助体系

针对目前我国农村社会救助体系建设中存在的问题，统筹城乡，实施城乡一体化的社会救助体系，是解决问题的根本，是切实维护城乡居民的基本权利，真正实现社会救助面前人人平等的唯一途径。

通过完善社会救助法律体系，确立社会救助的法律地位，进一步提升社会救助的理念，将全体社会成员同等看待，一视同仁，在社会救助面前人人平等。尽快完善农村社会救助体系的制度建设，在救助对象、救助内容、救助形式等方面首先向城市看齐，然后共同发展，在基本救助制度实现城乡居民公平、平等的基础上竭力缩小在救助水平上的城乡差距。明确中央政府与地方政府在社会救助方面的财权和事权，实现城乡社会救助资金的统筹管理，保障城乡一体化社会救助体系资金供给。建立城乡一体化社会救助体系需要充分发挥中央政府的优势，整合城乡社会救助资源，建立统筹城乡的社会救助管理机制，由民政部牵头协调人力资源与社会保障部门、卫生部门、教育部门等社会救助职能部门的关系，密切配合，通力合作。尽快制定一套完整的社会救助服务机构服务标准和规范服务制度，提高社会救助管理人员的专业素质和综合服务能力，尽快建立城乡一体化的社会救助体系信息平台，实现信息资源的有效共享，使社会救助管理服务逐步规范化、高效化，最终实现社会救助体系建设的城乡一体化。

农村社会救助体系的建设不是一朝一夕之事，随着我国经济建设的不断深入和社会保障事业的不断发展，包括农村社会救助体系在内的我国社会救助体系建设还有很长的路要走。“以往是改革试验全面开花，地方创新过度，确实调动了各地的积极性与主动性，但也造成了制度碎片化的不良后果，现在则强调顶层设计，法制规范，促使制度走向定型稳定发展的新阶段，这是提供稳定安全预期的基本依据”［5］。当前，在我国上下努力探索城乡一体化的社会保障制度的新形势下，建立城乡一体化的社会救助体系是形势所需、现实所需。

［1］米勇生.我国农村社会救助事业的发展［J］.行政管理改革，2010(7):33－35.

［2］尹乃春.走向发展型救助:社会救助的制度转型与目标选择［J］.广西社会科学，2012(1):134.

［3］周晴.农村社会救助制度研究［D］.长沙:湖南农业大学，2011:34.

［4］于玉燕.农村社会救助研究［D］.福州:福建师范大学，2008:40.

［5］郑功成.坚定不移地推进社保体系的建设与完善［J］.群言，2012(1):18.