府际行政协调机制在区域立法协调领域的贡献及不足——以长江三角洲为例<br/>

府际行政协调机制在区域立法协调领域的贡献及不足——以长江三角洲为例

2012-12-09吴展

延边大学学报（社会科学版） 2012年2期

吴展

（1．武汉大学法学院，湖北武汉430072；2．上海海关学院法律系，上海201204）

在我国当下进行的区域一体化进程中，区域立法协调由于具有打破市场区隔乃至消除地方保护主义的重要作用，逐渐引起并受到各方的广泛关注。考察区域立法协调的运作现状，可以发现其运行除了少数地方开始酝酿和产生人民代表大会及人民代表大会常务委员会层面的协调之外，绝大多数都是主要依靠相关府际行政协调机制①在运作。尽管府际行政协调机制在区域立法协调领域具有运作灵活、高效及易于拓展等优势，但由于其本质上存在一些天然的缺陷，加之区域立法协调任务的复杂和系统性，有必要进一步革新。本文立基于长三角的运作现状，尝试探索革新现存府际协调机制的思路，并进一步探讨构建立体、综合性区域立法协调机制的初步思路。

一、府际行政协调机制的运作现状

根据主流观点的认识，长三角作为长江三角洲的简称，具体是指以上海为中心的大都市经济圈，囊括上海市，江苏的南京、苏州、无锡、常州、泰州、扬州、镇江、南通以及浙江的杭州、宁波、嘉兴、湖州、台州、绍兴、舟山等16个城市。近年来，长三角得益于国家的经济发展战略，配置以区域内均质化的经济发展水平、良好的基础设施、高效的区位优势等因素，跃然成为我国“第一大经济区”。［1］综合来看，长三角无论是在发展速度、经济总量，还是国内外评价方面，都已经成为国家经济甚至世界经济发展的重要驱动力量。当然，长三角经济发展的成功是该区域市场经济推进的成功，而市场经济推进的成功显然无法脱离法治的保驾护航。就此而言，长三角区域内各地方政府，就各种经济发展事项，在实践中逐渐形成的沟通、协调机制，在区域一体化的法治保障方面贡献殊异。

考察当下长三角区域一体化进程中的府际行政协调机制，可以发现它主要体现为有关地方政府之间横向的协调合作。该机制的运作在目前看来是长三角有关地方政府及其部门主动、积极进行的协调，但从历史的角度来看，上述机制的形成与几十年前中央政府的纵向推进存在紧密的勾连。基于解决条块矛盾的考虑，中央政府早在上世纪80年代就在长三角进行了经济区试验。比较当下的长三角而言，彼时经济区实验所涉及的区域范围较小，仅仅包括上海、苏州、无锡、常州、南通、杭州、宁波、嘉兴、湖州九个城市。此后，由于福建、江西和安徽三省的加入等因素，经济区实验的进行逐渐产生诸多区域协调方面的问题。为了解决上述问题，为区域法治协调初步提供一种程序性平台，中央在1983年召开的经济区规划工作会议上决定建立省市长联席会议制度。尽管由于多种原因，上海经济区试验最终以失败而告终，但它实际上为此后府际行政协调机制的构建带来诸多积极影响：［2］其一，经济区内各级政府，包括众多企业，逐渐在深化联合、加强协作方面达成共识，以上共识对后来行政契约机制在长三角的盛行起到了奠基作用；其二，上海经济区创造性地建立了省市长联席会议制度，为区域法制协调机制的发展提供了优越的程序平台，也为加快区域一体化的进程提供了良机；其三，上海经济区规划办做了大量的研究、策划和协调工作，为区域法制的协调机制积累了许多经验和教训。

进入21世纪以来，长三角各城市间互动进一步增强，府际协调机制也得以逐渐发展。其突出的表现在于：参与相关协调机制的行政主体级别及范围不断扩大，协调所采取的方式渐趋规范。2001年，长三角区域范围内首次举办了由相关省、市常务副省（市）长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，为区域内共同目标的达成提供了一种区域内较高层次的交流、沟通平台。在2002年举办的第二次“沪苏浙经济合作与发展座谈会”上，相关行政主体达成了区域合作的原则和计划，从而在形式上正式确立了长三角府际之间的合作机制。2003年以来，长三角区域内的地方政府首脑互动频繁，就区域内共同事项发表了大量宣言，如“长三角人才开发一体化宣言”、“关于以筹办世博会为契机，加快长江三角洲城市联动发展的意见”等。与此同时，长三角城市经济协调会也在促进区域法制协调机制的发展。2003年，苏浙沪两省一市质量技术监督局签署了《长三角食用农产品标准互认（合作）协议》。对于长三角乃至我国其他区域的发展而言，以上协议的签署具有重要的法治意义。其间的原因在于，它是我国历史上第一份跨地区，由不同地区的地方政府部门以行政主体的名义缔结的行政协议。比较此前长三角区域合作中签署的大量宣言而言，行政协议的签署具有了更规范的法律意义，它对缔结协议主体在协议缔结和实施过程中的权利义务都有更为全面、细致的规定。就区域立法协调而言，“这一协议，为我国区域经济合作中运用行政手段和工具，调整和创新政府及政府部门间的合作与协调模式创造了新的范例”，［3］为区域内共同事项的立法协调提供了一种新的可能。

因此，现阶段长三角所运行的府际行政协调机制，从其运作来看，主要包括三个分工相对明确的层次：其一是负责决策的协调机制，主要以长三角副省（市）长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”的形式在进行；其二是负责执行的协调机制，主要以长三角范围内各个城市市长组成的“长三角经济协调会”的形式在进行；其三是具体事务领域的协调机制，主要以长三角各地方政府部门之间协调合作的形式在进行。鉴于以上机制所涉及事项在大多情形下都需要通过法律的手段来处理，因此它对区域立法协调领域发挥一定的作用是自然而然的事情。

二、府际行政协调机制在区域立法协调领域的实质贡献

应当说，前述府际行政协调机制如果涉及到一定立法权的运行及协调，其一定是一般地方立法权。②相关立法主体在其具体形态上主要包括有关省、直辖市、较大市的人大及其常委会、人民政府。而就府际行政协调机制在区域立法协调领域的实质贡献而言，其主要是提供了磋商和行政契约两种模式，③来协调长三角地方立法之间的已存和可能冲突。

（一）磋商

就长三角地区而言，其所形成的磋商机制，具体是指两省一市常务副省（市）长之间直接进行磋商和对话从而达成的法制协调机制。换言之，以上磋商和对话可能涉及相同或不同的具体经济事项，但磋商和对话的目的旨在探讨如何采取相应的法律措施或手段实现区域内具体经济事项的解决。从其历史来看，长三角于2001年首次启动上述磋商机制，初步探索结构调整、区域性基础设施建设以及产业转移方面的合作问题。随着所涉领域的逐渐扩大以及磋商机制的长久运作，参加主体及人员层次不断提高，磋商机制逐渐演化为一种重要的区域法制协调机制，并为区域经济的协调发展做出了突出的贡献。以房地产价格的调控为例，长三角区域内的上海由于申办“世博会”成功等因素，房地产价格一路攀升。为了调控房地产价格，保障经济发展的顺利进行，上海市计划修改《上海房地产登记条例》等法律规范。但基于长三角不同区域单位间房地产价格的联动性，上海市房地产价格的调控显然会影响到长三角区域内其他成员单位相同领域的具体事项。为此，上海市将其修改法律规范的具体计划及做法通报给长三角区域其他成员单位，长三角区域下的其他成员单位如杭州、南京、温州等城市采取与上海类似的措施，从而通过协调的法律措施达致相对理想的调控效果。④

当然，磋商模式除了在以上具体经济事项方面能够发挥一定的协调功能之外，在长三角区域立法协调方面也能够产生一定的积极作用。基于地方特点，区域一体化进程下的各地方立法主体有权制定符合本行政区域内政治、经济发展客观趋势的法律规范，以便为本区域的市场经济发展和政治、社会生活创设稳定的法秩序。但是，在地方立法领域，相关立法主体天然存在的自利倾向必须得到有效的制衡。⑤否则，由于区域一体化下各地方地理上的相互独立、相互关系上的互不隶属以及相关利益追求的相对独立，基于地方特点而形成的地方立法一定会出现明显的地方保护主义，乃至法律冲突。因此，长三角府际行政协调机制下的磋商模式，实际上为相关地方立法主体提供了一种平台，以此来沟通各个地方就某一经济事项可能存在的合理关切。磋商平台所形成的宣言、共识等，可以视为一种共同立法理念或立法目标的形成。就立法过程而言，以上立法理念及立法目标无疑会对消除地方立法冲突，从而推动该区域相关事项的立法协调起到一种实质上的助益。

（二）行政契约

作为一项重要的法律制度，契约或者说合同长期以来主要是在私法领域运行，推动社会的进步。但随着社会的不断演进，合同影响的范围逐渐扩大，“契约不仅是市场交换的产物而为市场经济所必需，而且作为一种制度、观念、方式，如今它也在行政运行秩序中得以建立、吸收并被广泛应用”。［4］法学层面的合同，已然超越私域、公域的界限，成为公法特别是行政法规制的主要对象之一。作为一个行政法概念的行政契约，是静态与动态的统一。从静态层面来看，行政契约作为一种行政方式，是以行政主体为一方当事人，基于公共目的，依法设立、变更或终止行政法上权利、义务的协议；而在动态层面，行政契约则是行政机关以行政合同为基础，通过行政合同各方当事人履行合同所定权利义务而实现特定公共目的的综合过程。由于长三角区域立法协调领域的府际行政协调机制，在当下多为一种区域内各级政府或政府机关自发形成的动态过程，其运作尚有待进一步制度化。

尽管如此，行政契约模式实质上已经在长三角区域立法协调过程中发挥了重要的作用。据有关资料统计显示，行政联席会议制度是长三角区域缔结行政契约最为重要的程序平台，通过该程序缔结的行政协议达到55个，占总数的68．7%。［2］在实践中，各缔约机关的行政首长多倾向于通过会议制度的方式来完成契约、承诺与价值考量的过程，并达成意思表示的一致，从而最终缔结行政契约。应当指出的是，尽管在一些行政契约制度相对成熟的国家，缔结行政契约的主体已经非常广泛甚至存在一些特定的私法人之间订立的合同亦为行政合同的现象，⑥但长三角区域一体化背景下的行政契约缔结主体仍然主要是该区域各个层级的政府及政府机关，如沪苏浙三省市工商局缔结的《沪苏浙三省市工商局合作会议纪要》，上海市人事局、江苏省人事厅和浙江省人事厅及江苏省、浙江省所属的19个城市的政府人事部门缔结的《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，沪苏浙三省市质量技术监督局缔结的《关于长三角食用农产品标准互认（合作）的协议》等。

从其具体内容来看，长三角区域一体化进程中所缔结的行政契约大多只对业已达成共识、近期就能实现的一体化事项予以载明。因而，其在具体实施层面尽管可能存在一些具体的举措、方式等内容，但在很大程度上仍然只是代表一种区域各方一段时期共同努力的工作方向。同时，“地方人民政府以行政协议的形式来处理行政区域边界纠纷，法律上是允许和承认的”。［5］从我国政府主导型的改革推进模式出发，在边界纠纷之外的其他领域，地方人民政府以行政协议的形式来协调共同面临的公共管理及经济、社会发展问题，也是顺理成章的事情。

三、府际行政协调机制的不足

应当说，当下长三角所形成的府际行政协调机制其主要关注在于经济发展制度的协作。有关区域下的地方政府在此领域进行各种合作所形成的规则，能够降低区域经济发展的交易成本，消除天然存在的地理区隔，对于区域一体化的实现而言有很大的帮助。但由于府际行政协调机制在具体运作过程中尚缺乏完善的立法规范，以及国家区域发展战略的调整和推进等因素，因此它也存在一些天然的不足。

（一）磋商机制之不足

磋商机制尽管在具体操作层面相对较为容易，在长三角区域一体化实践中广泛采用，但也存在一些天然的不足。其中，较为明显的不足在于相关磋商机制的建立和推动在很多情形下，都依赖于地方行政领导的推动，如果上述领导发生职位变动则会在很大程度上造成有关机制的虚置。从具体实施来看，当前长三角磋商机制依然停留在各种会议制度和单项合作机制和组织上，缺乏有效的制度化机制和组织。此外，如前所述，由于类似磋商机制处在实际处理经验模式未定、法律规定不足的状态之中，政府间合作事务的处理极易出现争权诿责的情形。如此不但无法解决问题，反而会增加更多的问题。［6］

因此，长三角区域一体化进程中所形成的磋商机制仍然是一种非制度性的对话与协商机制，是在各种利益冲突产生基础上的自然选择，“在现代社会，隔绝与退出已经成为不可能；武力或暴力，也已经被抛弃。剩下的纠纷解决机制，只有对话和协商”。［7］在某种意义上，正是由于现有区域合作协调机制的对话与协商特性，现在形成的相应机制才只能被称做是处于比较初步阶段的权宜之计，各方面都不完善。

当然，地方政府选择此类磋商机制的内在缘由，在于其可以就某一或某些具体事项进行一种事先的沟通、磋商，从而为可能进行的立法事项达成共识。但从法律层面来看，以上磋商机制在很多情形下多不具有法律的约束力，借由相关磋商机制达成的共识能否真正转化为各自立法程序中共同的立法意志，存在很大的不确定性。此外，在磋商基础上如果可以进行共同的区域行政立法，则对以上行政立法和现有地方性法规之间的关系，以及实施以上区域行政立法的相关机制与现存的立法体制都会产生很多新的问题。从此角度可以说，“磋商协调模式并非区域立法合作的最佳选择”。［8］

除此以外，区域内各成员单位间的非均衡状态也会影响合作机制的顺利构建。区域一体化进程中的各区域内成员单位尽管由于地理、文化等因素，存在一定程度的相似性从而存在较为紧密的地方联系。但在微观层面，相关成员单位仍然存在各方面的巨大差距。以区域一体化程度较高的长三角为例，由于区域内各个城市在行政区所处地位不同，产业经济发展程度不同，区域内一些成员单位的实力要显著强于其他成员单位。在相关城市之中，上海作为长三角地区的经济中心，其经济实力各项指标远远高于其他城市。此外，在辐射效应的发挥方面，上海对长三角其他区域单位的辐射效果呈现明显的梯度递减效果。因此，在其客观效果上，长三角区域中各城市之间会存在投资环境、综合实力、经济实力等方面的非均衡性，从而给区域内政府合作协调机制的恰当构建产生实质上的阻碍。

（二）行政契约机制之不足

行政契约机制尽管在实践中呈现出比较活跃的运作态势，但就其内容而言，绝大多数不具有可执行性，实际履行极为困难。［2］主要原因在于：其一，行政协议中原则性条款过多。由于行政协议在其实践层面多为达成某个或某些领域的共识而缔结，导致其具体内容条款以此类抽象的共识类内容为关注焦点。以《长江三角洲旅游城市合作（杭州）宣言》为例，它是一个典型的政府职能部门就旅游这一跨区域事务达成的合作意向，目的在于促进地区旅游资源的整合，谋求地区旅游业的协调发展。在具体内容方面，其近3 000字当中，绝大多数都是肯定本地区旅游合作和意义，真正称得上“具体合作事项与措施”的内容仅有“取消区域内国内旅游地陪制，取消外地旅游车入城、入景区的限制措施，允许其他城市的旅行社在本市开办分支机构，在各入城口设置醒目的旅游指示系统，逐步取消旅游壁垒和进入障碍，设立秘书处负责日常工作”。［9］其二，缺少明确的权利义务条款。明确、清晰的权利义务条款是有关协议能否得以落实的关键所在，但长三角相关行政协议文本中在此方面存在明确的瑕疵。以《长三角标准化服务合作宣言》为例，它在第2条规定：“区域内标准信息资源的整合与共享。各标准化机构在标准信息资源建设过程中进行分工与合作，形成各自拥有利用率较高的标准资源馆藏、整体拥有利用率较低的标准资源馆藏这一合理的区域内标准资源馆藏布局，使区域内标准资源馆藏结构最优化、馆藏量最大化，避免大而全、小而全和重复建设”，但就如何实现上述目标，以及在此过程中协议各方的权利义务方面，却不存在具体的规定。

此外，更为明显的不足在于，包括长三角在内的我国大多数区域一体化进程中的行政协议文本，都缺少责任追究条款。以前述《长江三角洲旅游城市合作（杭州）宣言》为例，它在第9条规定：“设立‘论坛’秘书处，负责‘论坛’的日常工作”。由于该文本的履行产生的纠纷处理应当属于“日常工作”的范畴之内，“秘书处”作为该合作文本执行过程中“有关事宜”的协调机构，自然也有对任何不履行责任一方采取相关措施的责任。但通览以上行政协议，却无法了解“秘书处”拥有怎样的具体职能，通过怎样的方式保证约定义务的实现，以及对不履行约定义务的缔约方采取怎样的措施促使其义务的履行等问题，责任追究机制自然无从谈起。此间的原因在于：我国现行法律体系之中，缺少对府际关系协调的法律规范。由此产生的后果是：缺少法律规范依据的府际行政协调机制，很难确立区域合作制度化、组织化的行为准则，以便形成具有法律约束效力的区域协调关系。换言之，“没有法律约束力的区域合作，意味着地方政府间的区域合作缺乏必要的制度保障，既无法为地方政府间的合作行为提供足够的激励，也无法对违反合作‘游戏规则’者进行充分的惩罚以使违规者望而生畏”。［10］有鉴于此，地方政府在区域合作实践层面虽然会形成某些共识，但基于各自利益考量直面区域成员单位之间的冲突和竞争时，依然会选择有利于自身而不是整个区域的做法，从而使得区域立法协调无从谈起。

进一步的探讨可以发现，府际行政协调机制之所以存在种种不足，其更深层次的原因还在于地方政府缺乏区际经济事务管理的宏观调控职能，当然也就缺少处理区际公共事务和府际关系的动力和能力。此外，在区域一体化的合作导向之下，区域各成员单位还存在自然而然的强烈竞争意识，以至于有学者认为尽管区域协调在共同目标指引下发展迅速，但“该地区经济中经济内耗问题和发展的外部性问题在程度上不是降低了，而是随着经济总量的扩大越来越严重了”。［11］这充分反映出：地方政府在推进区域一体化发展方面，其职能定位尚不明晰，不能够适应区域经济发展的要求。更为紧要的是，地方政府之间不仅缺少明确的权责界限及合作机制，还缺少调控区际关系的法律框架等制度要素。

四、区域立法协调机制的未来思路

我国包括长三角在内的各种区域一体化尽管必须以地方特点、我国国情为基础来进行各种制度建构，但考虑到国外在此领域存在相对成熟、丰富的经验，充分吸收此类国家或地区一些可取的制度，显然会大大提高我国相应制度推进的进程和效率。此外，从国家区域发展战略实施的高度考虑，各地方区域一体化相关立法协调体制的建构实际上不可能是一种单一属性的协调机制，而毋宁是一种立体性的综合体系。以美国为例，在其联邦体制下，区域一体化下州际协调机制实际上就是一个综合性的体系：各州之间既有非正式的合作形式，如自愿协会（voluntary association）、相似法律（similar law）的有选择颁布及示范法（model law），也存在一些正式的合作形式，如州际协定（interstate compact）、行政协定（administrative agreement）和有关州际冲突的司法裁决等在内的多种解决机制。

就我国现阶段的实践而言，长江三角洲区域一体化进程中的府际行政协调的目标旨在保障法制统一、降低行政成本，形成一个协调发展的经济区域。基于以上目的而在实践当中产生的以行政主体名义缔结的行政协议，以及采取府际首脑会议形式运作的区域法制协调机制，都具有综合性、对等性、公共性的典型特征。就我国区域发展的理论和经验来看，以上实践都是区域法治领域的制度创造。但如前所述，由于以上府际行政协调的法律效力缺乏法律依据，在此框架下形成的行政契约实际上难以得到实质履行，使得区域立法协调的真正效果无法更好地体现。从根本上解决以上问题，创新相应的区域立法协调机制，客观上需要我们综合考虑各种因素：

其一，创新长江三角洲区域立法协调机制，需要提升立法协调的级别，并考虑我国现行立法体制，在合宪、合法的前提下进行。立法是一项审慎的事业，其良善与否有赖社会公众的广泛参与。对于我国公众而言，参与国家立法的诉求正在逐渐显现。⑦但在制度化层面，由于参与立法的方式主要为间接方式，具体参与立法的实际效用有待检验。实际上，对于普通公民而言，从具体立法结果的实施与公民所在区域之间的关联性，以及规约立法权力运行效果的角度来看，参与地方立法实际上能够更好地促进立法过程中不同利益和意志的理性博弈，解决立法实践中存在的问题，从而实现地方层面的立法民主。有鉴于此，将实践中广泛运作的府际行政协调机制提升至地方人大间的机制协调，能够较好地弥补前者参与性不足、民主化程度不够的问题。此外，鉴于我国是一个统一的、多民族的、单一制的人民民主专政的社会主义国家，宪政实践当中可能形成的一国两制三法系四法域的特殊情形，我国过去、现在和未来的立法体制都堪称世界上最复杂的立法体制。长江三角洲区域一体化进程中的立法协调机制，必须置身于上述复杂立法体制之中，在合乎宪法、法律的前提下进行建设。以长三角等区域一体化广泛采用的行政协议为例，“综观我国现行《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）以及《立法法》等相关规范，都没有像美国联邦宪法第1条那种政府间协议条款。但是，这并不能说明上述区域合作的行政协议都不具备合宪性基础”。［12］根据《宪法》第107条和《地方组织法》第8条的规定，地方政府享有一定的行政管理权，上述行政协议可以视为地方政府的行政管理手段。换言之，以上行政协议作为行政契约的一种，在其本质上仍然是一种行政管理方式，其缔结的基础是行政职权，目的是实现行政管理目标。因此，“行政合同的签订、履行必须立基于公共利益目的。采取合同方式应当比实施一般具体行政行为更有利于实现公共利益的目的，促进行政权力的顺畅运行和行政相对人参与行政”。［13］但是，上述协议要具备约束力和执行力，尚需有权机关将其转化为正式的立法。

其二，从机制的角度协调长江三角洲区域一体化中出现的立法冲突问题，客观上需要我们超越“区域”，将其纳入到我国的区域发展战略以及国家宏观权力体系之中。在区域立法协调领域，无论是长三角现行的磋商、行政契约机制，还是东三省业已出现的立法协作，目前仍停留在相应立法主体之间互相交流有关信息的状态，并未涉及到地方立法权的变更，有关地方立法的实际进行仍然主要在各区域成员单位行政区域内运行。但考虑到区域一体化客观存在的一些跨区域事项，仅仅依靠各区域成员单位的单独立法无法完成一体化的任务。在此方面，有关学者主张在长三角地区设置统一的立法机构，期望以此解决长三角的立法协作问题。⑧但是，这种做法会使该经济合作区域实质上成为一个独立的行政区域，从而引起国家行政区划的变更。而且，解决该区域立法主体制定的规范之效力等级、备案审查等问题，还需要对《宪法》、《地方组织法》、《立法法》等法律规范进行修改。［14］否则，上述统一立法方式就不具备合宪性。如果在中央层面进行法制协调的话，那么中央政府只能在宪法和法律明确规定的职权范围内行事，因为凡是地方政府之间能够处理的事情，中央政府不应介入。有鉴于此，有关区域立法协调的机制构建问题，从纵向上考虑可以在全国人大常务委员会之下设统一地方立法委员会，负责统一省、直辖市地方立法；从横向上考虑可以设置相应的行政协调机制。此外，加强行政立法相同层级之间联合立法、示范法试验机制的建设作为地方层面已有经验的延续，也可以尝试推进。

其三，创新长江三角洲区域一体化进程中的立法协调机制，需要我们从更深层次上挖掘理论资源，借鉴软法等理论智识。在我国行政法视域下，软法并非行政法的直接渊源。以公共政策、行政契约、行政惯例等形式出现的软法，“在被引入我国之前，主要适用于国际法领域”。［15］实际上，即使是在国际法领域，传统的学说也并不认为主要以决议和宣言形式出现的软法是国际法的直接渊源。但以一种实质的标准观察，上述决议与宣言就是在型构具体的国际法律准则。软法在国际法领域广泛运用的内在理据在于：国际领域存在一些迫切的议题需要处理，而以上议题的处理如果依照正式的国际法律制定规则又难以实现，软法的出现使得以上议题的解决成为可能。以国际环境法领域为例，由于工程技术水平和自然科学的发展制约人们对环境问题的认识，各国在相关领域的经济社会以及科学技术研究的水平存在巨大的差距，遵循正式的国际法制定规则签署环境保护方面的国际条约或公约实际上是极为困难的事情。然而，不断涌现的环境保护问题客观上又要求各国之间要紧密合作，通过签署或实施共同的环境保护法律规则来解决迫在眉睫的环境保护问题。基于以上情形，“有关环境保护的国际会议和国际组织发表了大量关于环境保护的国际宣言和决议”。［16］以上国际宣言和决议尽管与正式的国际条约和公约不可同日而语，但由于其受到世界各国政府及公众的紧密关注，可能产生一定的舆论压力，在具体效果上甚至能够达到正式的国际法则所不能达到的目标。因此，借鉴软法等理论资源，应用于包括长三角在内的我国区域立法协调机制的构建，实际上能够弥补我国相应领域有效法律缺失的瑕疵，有益于府际行政协调机制真正区域立法协调效果的实现。

注释：

①具体表现为以同一层级或不同层级的政府、政府机关为主体的区域合作组织。参见张紧跟的《当代中国地方政府间横向关系协调研究》，中国社会科学出版社出版，2006年，第135页。

②除此之外，还可能包括特别地方立法权，如民族区域自治地方的立法权、特别行政区的地方立法权和授权立法等。

③当然，就中央与地方关系而言，府际行政协调机制所进行的地方政府间横向合作，还改变了中央与地方“一对一”的博弈格局，形成了“一对多”的联合博弈局面。突出的表现在于：一些地方政府通过横向合作结合成为跨区域的利益共同体，联合向中央政府“讨价还价”，从而可能会争取到对本区域更为有利的公共政策安排。参见杨宏山的《府际关系论》，中国社会科学出版社出版，2005年版，第313页。

④由于长三角各区域成员单位之间的地缘关系比较密切，类似房价调控此类目标必须要靠区域内相应成员单位协调政策和法律，共同进行，才可以达致实际效果。具体可参见《上海市颁布“期房限转”令长三角城市严打“炒房”热》，http：／／news．bandao．cn／newsdetail．asp？id＝9466。

⑤西方公共选择理论认为，人是一种自利的动物，与市场上的个人一样，政治舞台上的个人也会理性地按照他们自己的自利方式行为。立法作为利益配置和资源分配的主要方式，本质上也是各种主体从自利角度出发进行博弈的平台。参见［美］丹尼斯·C·谬勒的《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社出版，1999年版，第423页。就当下我国立法而言，其中一个突出的现象是政府在各种立法过程中的过度自利倾向，导致立法在很多情形下成为政府部门占有权力资源和分配利益的手段，使得立法过程中公众及其他利益的诉求无法适当表达，立法意志形成过程缺乏理性的博弈。参见王保民、王焱的《当代中国利益集团多元利益立法表达的问题及对策》，载于《河北法学》，2011年第2期。

⑥以法国为例，其就存在三种可以与其他私法人订立行政合同的特定情形下的私法人：其一是与公法人关系密切（如由政界人物领导或者资本由公法人提供）的私法人；其二是根据法律规定承担某项公共服务管理职能的私法人；三是靠公共财政支持的私法人。参见杨解君编的《法国行政合同》，复旦大学出版社出版，2009年版，第25页。

⑦如物权法制定过程中部分专家学者的学术参与、个税法修改过程中普通公众的网络参与等。

⑧类似的文献可参见戴剑波的《长三角法律一体化：基础、障碍与构想》、宣文俊的《长江三角洲地区经济发展中的法律问题》，载于《长三角法学论坛——论长三角法制协调》，上海社会科学院出版社出版，2005年版，第106、107页。王春业的《区域行政立法模式——长三角一体化协调的路径选择》，载于《长三角法学论坛——长三角区域法制协调中的地方立法》，上海人民出版社出版，2008年版，第92页。

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