全民健身服务市场准入制度的研究*——以广东省为例

吴家琳，刘学谦，何远梅，商执娜

(广州大学 体育学院,广东 广州 510006)

全民健身服务业在我国是一项新兴产业，主要是指社会为满足广大人民群众日益增长的体育健身、健美、娱乐和休闲等方面的需求和消费而发展起来的面向大众的有偿性体育服务行业[1]。改革开放以来，随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，以体育健身、健美、娱乐和休闲等为内容的广东全民健身服务业快速蓬勃发展，对丰富广大人民群众的生活内容、提高生活质量、拉动体育消费、促进广东省经济增长等方面发挥了积极的作用。但是，由于当前广东省乃至我国体育产业还处于初步发展阶段，全民健身服务业作为体育产业的一个重要组成部分，在其发展过程中还明显存在着非国有经济成分被局限在非常狭窄的领域内发展；垄断性强、市场准入壁垒过高；市场准入管制过严、行政审批环节复杂等问题，这业已成为广东全民健身服务业快速发展的主要障碍之一。为此，本文通过调查研究，全面分析广东全民健身服务业市场准入制度的现状及其特点，并在此基础上提出深化广东全民健身服务业体制改革的政策建议，为有关职能部门的决策提供参考依据。

一、市场准入制度

市场准入制度是指由国家行政管理机关依照法律政策，对申请人是否具备市场主体资格并有能力从事经营活动进行审查核准，对符合条件的申请人及其经营事项和范围给予批准和许可的一系列具体制度[2]。它是关于市场主体和交易对象进入市场的有关准则和法规，是政府对市场管理和经济发展的一种制度安排，具体通过政府有关部门对市场主体的登记、发放许可证、执照等方式来体现。市场准入制度的合理与否对经济发展具有重要的影响。一般来说，相对宽松的制度安排，能够降低公众参与各类经济活动的成本，创造经济发展的整体活力；而相对严格的制度安排，虽然能够为市场秩序和交易安全提供一定的基础，但同时也提高了市场主体的进入门槛和成本，从而会影响经济效率的提高和经济发展的进程[3]。

二、广东全民健身服务业市场准入制度的现状

(一)广东全民健身服务业的现状

随着广东经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，以体育健身、竞赛、表演、培训、娱乐等为内容，面向社会提供服务的体育经营活动日益丰富，经营项目不断增加，经营规模不断扩大，健康有益的体育经营活动对丰富广大人民群众的生活内容、提高生活质量，拉动消费、带动经济增长等都发挥了积极的作用。

1.广东全民健身服务业的经济性质

据广东省体育局、统计局、发展计划委员会、教育厅、财政厅、工商局、新闻出版局、旅游局、广电局联合进行的第一次全省体育产业调查可知，体育健身娱乐业是广东省体育服务业的主力军，2002年营业收入达18.93亿元，增加值为15.7亿元。其中社会经营性企业的增加值为8.58亿元，占54.6%；体育行政事业单位的体育健身娱乐业的增加值为7.12亿元，占45.4%。可以看出，社会体育服务已经逐步由市场经济条件下的国家包办一切，向社会、国家共同举办，社会、经济效益相统一的方向转变。另从被调查的健身娱乐经营单位来看，长期以体育系统国有经济独家经营体育的局面已被打破。私营成分已经成为珠三角体育健身娱乐业的主体，共82家，所占比重为46.59%；而国有或集体所有制仍然占有相当大的比重，共有56家，所占比重为31.82%；股份制形态、港澳台资外资和其他形态的单位也在逐年增加，所占比重在逐渐增加，整个体育健身娱乐业的实力和活力在明显增强[4]。多元化的投资机构有效地扩大了广东体育健身服务业的增量投资结构和存量结构，确保了其今后发展能够获得足够的市场推动力。

2.广东全民健身服务经营企业的经营规模

从经济学的观点来看，在成本既定的情况下规模经济可以产生规模效益(包括经济效益和社会效益)。据调查，广东省体育健身娱乐业经营单位，投资资产在10万元以下的占48.63%，在10～100万元之间的占34.74%，而资产在100万元以上的占16.63%；年营业额在10万元以下的数量占了多半，约87%的年营业额在50万元以下，只有约6%的年营业额在100万元以上；从业人员总数达3.56万人，但是，经营单位的人数却从几人到几百人不等，员工数量在10人以下的经营单位超过70%，在30人以下的超过90%，而100人以上的仅占总数的3.36%[4]。因此，从企业的发展规模来看，虽然广东体育健身娱乐经营企业已经开始改变过去单一、小型、家庭式的个体经营方式，逐步向经营方式规模化、服务方式人性化转变，但广东全民健身服务业的整体集约化经营仍需进一步加强。

3.广东全民健身服务企业经营业务及基本项目

据调查，目前广东体育健身娱乐服务业经营单位的经营项目涉及台球、保龄球、网球、乒乓球、游泳、武术、水上运动、滑水、溜冰、射击、射箭、棋牌、健身健美、羽毛球、高尔夫球、跆拳道、攀岩、摩托艇等[4]。以经营单位计算，排在前十位的体育项目依次是台球、棋牌、乒乓球、游泳、轮滑、健身、网球、羽毛球、保龄球、高尔夫，经营单位数分别占调查单位数的18%、8%、6%、5%、3%、3%、2%、1%、1%、1%。另外其经营业务则以综合为主，绝大多数经营单位是以一项为主、兼营其他项目，如羽毛球馆兼营乒乓球等项目，部分体育经营单位兼营项目较多，从而可以为体育消费者提供全方位的服务，最大程度地满足体育消费者多样化的消费需求，极大地促进了潜在体育消费者向现实体育消费者的转变。

4.广东全民健身服务企业的经营管理状况

由于宏观、微观经济发展的不稳定性及社会公共物品供给不足等因素的存在，在市场的演进和发展过程中政府的介入和干预经济活动就成为必然。据调查，目前广东经营性体育健身娱乐场所的兴起仍处于一种自发性状态。经营者投资体育健身服务业主要取决于经营者的洞察力和投资方略，缺乏政府的统一规划和政策上的引导，总量控制和布局不尽合理。另外，体育健身娱乐场所的经营权还存在着多头审批的现象，个别地方的政府管理部门缺乏对体育市场的统一管理，职权关系还没有理顺，在管理方面缺乏力度。据有关资料研究表明，目前广东民营资本投资体育健身服务业的经营管理上存在一定问题：首先是部分民营资本投资者对项目设置以及市场定位具有相对的随意性和盲目性；其次是一些民营资本投资者投资经营过程中，不注重引进先进的管理、服务理念和加强对管理人员的培养和培训；第三是不能很好地利用营销手段，营造良好的经营环境，塑造自身的品牌形象，缺少持续发展壮大的潜力[5]。

5.广东全民健身服务企业的经营效益

由于广东省体育健身娱乐服务市场正处于发展阶段，经营单位经营管理者的整体素质不高，经营管理水平及经营手段相对落后，导致目前广东体育健身娱乐业的整体经营效益不容乐观。据调查，有40.3%经营单位自报有盈利，共71家；自报收支平衡的28家，占15.9%；自报亏损的77家，占43.8%[4]。

(二)广东全民健身服务业市场准入制度的现状

1.市场主体

体育市场的发展是以体育市场主体的塑造为基础的。市场主体包括政府主体和企业主体两个部分。根据《广东省经营性体育健身场所管理办法(试行)》(粤体经〔2003〕13号)(以下简称《管理办法》)第三条可知，目前广东全民健身服务业市场准入制度中的政府主体，主要是省、市、县(区)各级体育行政管理部门或政府授权的机构组成，他们协同工商、公安、卫生、税务、物价等部门，共同负责本行政区域内经营性体育健身场所的管理工作。而企业主体则主要由国有集体、私营、股份制、港澳台商投资、外商投资等构成，体现出目前广东体育健身服务市场主体多元化的格局。另据省工商局的调查发现，全省从事体育健身服务业的机构有近 3 000 家，其中民营资本投资的从业机构占有近2/3，占据主要投资地位[5]。这也体现出目前广东体育健身服务市场主体更大的灵活性和竞争性。

2.市场主体行为

市场主体行为与主体构成相对应，可以将其行为划分为政府行为和企业行为两个部分。根据《管理办法》第五、六条之规定，申请开办经营性体育健身场所，“应当向所在地体育行政部门提出申请；体育行政部门在收到申请之日起15个工作日内，提出审核意见。对符合经营条件者，发给《广东省体育经营许可证》；申请者凭《广东省体育经营许可证》，向工商行政管理部门申领《营业执照》后，方可从事体育健身场所的经营活动”。由此可知，目前广东全民健身服务业市场准入制度中市场主体行为的政府行为，主要包括了省各级体育行政管理部门的审批行为和工商管理部门的注册行为，二者在时间上有严格的先后顺序，并对审批、注册行为设定了严格的程序、条件和时限规定。同时第三条还规定：“经营性体育健身经营场所接受工商、公安、卫生、税务、物价等部门的监督管理；各级体育健身协会按照其章程，协助体育行政部门做好经营性体育健身场所的管理指导工作”。

3.市场准入规则和制度

市场准入规则和制度主要包括各项法律、法规、规章及其它规范性文件，它是用于确立市场准入的一系列政治、法律制度[5]。自《全民健身计划纲要》颁布以来，广东作为全国改革开放的前沿阵地，全民健身运动蓬勃开展，以体育健身、竞赛、表演、培训、娱乐等为内容，面向社会提供服务的体育经营活动日益丰富，经营项目不断增加，经营规模不断扩大，体育健身娱乐市场初步形成。为了加强体育市场管理，繁荣和发展体育事业，广东省先后制订并颁发了一些相关“政策法规”，如：《广东省体育市场管理暂行规定》、《〈广东省体育市场管理暂行规定〉实施细则》、《广东省关于进一步加强新时期体育市场管理工作的通知》、《管理办法》，以及广东省经营性保龄球馆、滑草场、羽毛球场馆、游泳场所、攀岩场所、高尔夫球场、轮滑场所、棋牌场所、台球场所、网球场馆、射击场等管理办法等，为规范指导广东全民健身工作，加强广东体育市场管理发挥了一定的作用。但这些“政策法规”同时也存在着“不能适应体育健身服务业的快速发展的形势。多头管、管不到、管不力的现象时有发生；现行法规的立法宗旨没有很好地体现各级政府及相关部门对加强民营资本投资体育健身服务业的政策支持、鼓励和引导；现行法规的条款与转变政府职能，体现减少审批，降低门槛，少管微观，多管宏观，少抓事前审批，多抓事后监管等管理方式和手段的改革要求不尽一致”的弊端[5]。

4.市场进入管制手段

(1)行政手段：目前行政手段是最多使用的市场进入管制手段，如许可证、前置审批、审批、认证等。根据《广东省体育市场管理暂行规定》和《管理办法》的文件精神，广东省体育市场管理实行专项许可和从业资格认证制度，在全民健身服务业市场准入管制手段中主要有各级体育行政管理部门《经营许可证》的审批和发放，工商行政管理部门《营业执照》的注册登记，卫生、公安消防部门的安全检测与审批，税务、物价等部门的实时监督。虽然各级政府职能部门的职责明确，管制方式、方法和手段灵活多样，保证了全民健身服务市场的稳定、高效运转，但同时也存在着多个政府职能部门审批权限的交叉重复和争议冲突；注册标准不一，有的市(区)要求在工商注册之前需经体育部门同意认可，而有的市(区)不用经过体育部门，直接到工商注册，领取营业执照即可开业。据调查，珠江三角洲体育经营场所除了在工商部门注册之外，在体育部门注册的占20.3%，还有的是在文化、民政等部门注册[6]；各类行政审批过于繁琐复杂、审批范围过广、时限过长，审批的透明度和可预见性差，审批多缺乏法律依据，随意性和自由裁量权过大等弊端，不利于市场主体中企业主体的进入。

(2)法律手段：行政手段不能离开法律手段的约束。为加强全民健身服务市场的管理，广东省依据相关“政策法规”，省、市、县各级体育行政部门或政府授权机构相继设立了相应的执法机构或配备了专职人员，采取条块结合、以块为主、分级管理制度，依法对全民健身服务市场进行管理，对企业违法经营的处罚手段主要有罚款、暂扣或者吊销《经营许可证》或《营业执照》等，情节严重构成犯罪的，甚至追究刑事责任。而对于各级行政管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、侵犯营业者合法权益的执法人员，则依法给予行政记过处分，情节严重构成犯罪的，可依法追究其刑事责任。这些法律法规条文的制定及相应手段的贯彻执行，为更好地促进广东全民健身服务市场的繁荣和发展起到了积极的作用。

(3)经济手段：经济手段与前两种手段相比，强制性较少，以激励为主，容易为市场主体接受，但经济手段作用效果不如前两种简单直接快捷，对政府的经济管理能力要求更高。全民健身服务市场管理的经济手段主要有税收优惠、补贴、限价、反托拉斯等，以鼓励或限制某些市场主体的进入。虽然《广东省关于进一步加强全民健身工作的意见》(粤府办〔2003〕99号)明确指出：“对非营利性的体育场馆建设项目、全民健身广场建设项目和其他公益性体育设施项目，各级政府要统筹安排、依法划拨建设用地，并在项目选址、立项、建设等方面给予优惠”，但对于经营性体育健身场所却没有相应的优惠政策和措施出台。据调查，目前广东民营资本投资全民健身服务业主要依靠自身的经济实力，缺少政府信贷、税收、土地等方面的支持和优惠，一定程度上挫伤了民营资本投资全民健身服务业的积极性[5]。

5.市场准入控制力

(1)人力资源：为加强对全民健身服务市场的管理，首先应有能科学监控市场准入秩序和调整市场准入规则的相关法律政策。为此，各级体育行政部门和工商管理部门应具有研究并制定这些法律法规及相关规章制度的专门人才。目前，虽然广东各级体育行政部门相继设立了相应的机构，部分还配备了专职人员，依法对全民健身服务市场进行管理，但这些人员的整体素质却参差不齐，以致有些市(县)至今尚无相应的管理规章制度。另外，相关法律法规的贯彻落实，需要有一定执法水平的工作人员，才能使之规则得到有效的执行。据调查了解，目前广东全民健身服务市场准入由于受多个管理部门的交叉管理，而各个管理部门管理人员的专业素质和业务能力又有明显区别，使得他们在理解、执行相关法律政策对市场进行监管的时候存在较大的偏差。另外，部分管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、侵犯营业者合法权益的现象也不同程度的存在，客观上影响了广东全民健身服务市场的良性发展。

(2)信息：据调查，目前在广东全民健身服务市场准入管制中信息不对称是双向的。首先，管制方(相关政府职能部门)不能完全了解准备进入全民健身服务市场的企业主体的微观信息，不能够全面、准确地制定相关规划及引导政策措施，以致全省全民健身服务企业的总量控制和布局不尽合理。其次，拟进入全民健身服务市场的企业主体却相对缺乏相关市场的宏观信息，以帮助决策如何更好地进入市场，更多地是依赖于经营者的洞察力和投资方略，体现出自发性，进而不可避免的呈现出投资及经营行为缺乏前瞻性，甚至有些盲目性。

三、广东全民健身服务业市场准入的改革措施

尽管目前广东全民健身服务业市场准入制度尚有一些缺陷，但总体来看发展趋势是良好的。为更好地规范广东全民健身服务市场行为和市场秩序，促进全民健身服务业的健康、快速、可持续发展，应借鉴发达国家的经验，大胆对全民健身服务市场准入制度进行改革。

(一)大力发展社会主义市场经济

体育市场的繁荣与否受经济发展水平的直接制约[7]。经济的发展为体育事业的发展提供了良好的保障，而体育事业的发展又能够为经济的发展起到积极的促进作用。体育健身娱乐是一种积极、有益的消费，人们只有在衣食无忧的情况下，才会投身于体育健身娱乐消费。没有全民健身的体育消费需求，全民健身服务市场也就无从谈起。因而，大力发展社会主义市场经济，努力提高广大人民群众的生活水平，全面提高经常参加体育锻炼的人群数量，科学指导并不断强化民众“体育健身娱乐不仅是一种娱乐消费，也是一种人力投资”的健身消费意识和理念[4]，是当前我国社会主义初级阶段发展全民健身服务的首要任务。

(二) 采取积极措施，促进体育消费，加大全民健身服务市场培育力度

只有广大的体育健身消费群体的建立，才能更进一步促进全民健身服务市场的建立。为此，各级政府部门应采取积极措施，通过网络、电视、广播、报纸、杂志等大众传播途径，积极宣传全民健身活动，努力培育全民健身服务市场的消费群体，提倡和鼓励居民积极从事体育消费。具体可以将全民健身服务市场的建立与推动《全民健身条例》的开展有机地结合起来，采取有计划地建立各级社会体育指导中心、不同层次不同类型的群众体育协会、业余体育俱乐部和基层群众体育锻炼组织，以动员和组织广大居民投入到各种形式的体育锻炼中来，积极引导他们从事各种类型的体育消费活动。与此同时，依托上述各级各类组织，逐步建立起相对稳固的体育健身消费群体，积极培育和拓展体育健身服务市场的消费群体，不断促进全民健身服务市场的繁荣发展。

(三) 进一步转变政府职能，构建现代行政调控体系

计划体制下市场准入制度安排的逻辑走向是“政府—社会—市场”，而市场体制下市场准入制度安排的逻辑顺序则相反，是“市场—社会—政府”。基于这种逻辑顺序，政府必须首先赋予市场主体尽可能广泛的自由准入权，然后赋予社会非政府组织尽可能广泛的自治权，最后再赋予自己必要的、通过严格实体法和程序法限制的管辖权，而且这些管辖权的目的是实现社会公益最大化[8]。为此，新时期各级政府应在搞好经济调节、加强市场监管的同时，不断强化政府“服务”职能的主线意识，注重履行政府的社会管理和公共服务职能。就促进全民健身服务业的发展来看，一方面各级政府部门应从国民经济和社会发展的高度出发，采取积极措施，加强对促进新时期广东全民健身服务业发展规划的理论研究，制定相应的发展战略规划及实施计划，以从宏观上协调、引导并指导当地全民健身服务业的发展规划、布局、发展规模及发展速度等。另一方面，各级政府部门在促进当地全民健身服务业发展的实践过程中，应将全民健身工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将促进全民健身服务业的发展与城市、社区、新农村等的建设与发展同步进行。在新建、改建和修缮体育场馆设施时应充分考虑发挥它们全民健身服务的功能，科学规划、合理布局全民健身服务项目，使之尽可能地贴近和满足广大消费群体的需求。

(四)建立和健全全民健身服务法规体系，使之系统化

法律是宏观调控的主要内容之一，其在体育竞技中的作用已经被人们普遍认识到[9]。鉴于目前全民健身服务市场准入方面的法律法规过于分散，交叉重复颇多，不利于全民健身服务市场的快速、健康发展的现象，因此急需对其进行整理，使之系统化。首先，应尽快修订并完善《广东省体育市场管理规定》及其实施细则，使之更贴近现实生活，以充分发挥其在全民健身服务市场准入的法规总指导作用。其次，应将目前细分的《管理办法》等十几个相关规范性文件统一整理，尽快制定并颁发《广东省经营性体育健身服务市场管理办法》，使之系统化，并与新的《广东省体育市场管理规定》保持一致。第三，应尽快完善统一全民健身服务市场准入的经营许可、认证制度。根据经营服务的类别分别制定不同的市场准入条件和相应的技术标准，并进一步规范中介认证机构，确保其能够提供公平、公正、公开、优质的认证服务。

(五)健全和完善相应的政策体系，保障全民健身服务业的快速发展

体育产业政策作为由政府实施的影响体育产业长远发展的政策措施，对西方国家体育的产业化起了非常重要的作用。应制定一系列有效的产业政策，充分利用资金、技术，借助科学的管理和规范的市场，以促进我国体育产业的发展[9]。为有效促进新时期广东全民健身服务业的发展，各级体育行政部门应在制定本地体育事业和体育产业发展规划时，将体育健身服务业的发展纳入到优先发展的行业，研究并制定出有利于体育健身服务业发展的产业政策和经济政策，在财政、金融及税收等方面给予必要的支持和扶持。在财政政策方面，可以适当增加用于扶持体育健身服务业发展的政策性专项投入。在税收政策方面，可通过制定差别税率和减免税政策促进体育健身服务业的快速发展[10]。在投融资政策方面，可根据本地特点创新有利于发展体育健身服务业的综合性投融资手段和方式，拓宽体育健身服务业发展的投融资渠道。譬如为各种社会资金投资新兴和创新性的体育健身服务业经营项目实行低息或贴息贷款等方式，支持和鼓励社会资金投资体育健身服务业，等等。

(六)确立规范高效的市场准入程序性制度

首先，应建立统一的全民健身服务市场主体登记制度。建议各级政府职能部门在省府主持下统一协商，组建一个在省府领导下的独立的组织机构，专门负责省属全民健身服务市场主体登记，按照统一的登记程序，对全民健身服务市场主体的登记条件、登记事项进行规范、标准化的登记注册，改变以往政府行政管理部门层层审查、签字，工作人员互相推诿、责任不明，效率低下的现状。

其次，改革以审批(前置审批)为主的登记制为以核准为主的登记制。审批为主的登记制侧重于事前的实体审查，程序复杂，耗时长。核准为主的登记制则侧重于形式审查，程序简单，方便快捷。

(七)多渠道培养和造就一大批体育健身服务业经营管理人才

一大批既懂体育又熟悉现代经营管理理论与方法的专门人才，是新时期全民健身服务业快速发展的一个重要条件。目前广东体育健身服务市场急需一大批具有专业技能、高素质的经营管理人才。为此，应采取积极措施加强对现代体育健身经营管理专门人才的培养。具体可以通过专业培训(可依托本地体育专业院校和专业培训咨询机构)、岗位培训、在职进修、招聘引进(包括体育专业人才和非体育专业人才等)等途径，努力改善他们的从业知识结构，提高他们的专业技能，采取多种形式、多个渠道的方式来培养一大批高质量的体育健身服务经营管理人才，使他们更好地从事体育健身服务市场的经营管理，以及他们对体育健身服务实施项目的开发经营和管理工作，积极促进新时期全民健身服务业的快速发展。

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