城镇职工基本养老保险个人账户“空账”问题研究——以法制为视角

马海丽

(华东师范大学公共管理学院，上海 200062)

城镇职工基本养老保险个人账户“空账”问题研究
——以法制为视角

马海丽

(华东师范大学公共管理学院，上海 200062)

我国现行城镇职工基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的实施办法。由于转轨成本等历史原因，从这一制度实施之日起，便存在着很多问题，尤其是个人账户“空账”运行，已成为社会各界关注的焦点。本研究对养老保险个人账户“空账”运行问题进行了阐述，并从现有法律法规等入手，对该问题进行定位，最后得出相关结论。

养老保险;个人账户;空账;法律法规

自20世纪80年代中期以来，我国城镇职工基本养老保险制度(以下简称基本养老保险制度)一直在进行改革。正是由于该制度在我国现行的城镇职工基本养老保险制度三支柱中的第一支柱作用，关于基本养老保险制度的政策规定也不断推陈出新。具有标志性意义的一项政策就是个人账户制度的引进。

一、法律法规对个人账户的相关规定

我国基本养老保险制度自采用实行社会统筹与个人账户相结合模式以来，个人账户“空账”运行已暴露出诸多弊端，而根据我国已有的法律法规，个人账户“空账”运行是不允许的。

(一)法律法规对个人账户建立与运行的规定

关于个人账户制度的引进，最早可追溯到1995年国务院颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(以下称1995年《通知》)，此后，国务院于1997年颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(以下称1997年《决定》)，劳动部办公厅于1997年颁布《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》(以下称1997年《办法》)，国务院于2000年颁布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(以下称2000年《通知》)，又于2005年出台《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下称2005年《决定》)，这些政策文本将“统账结合”模式逐步确立与完善，直到2011年我国《社会保险法》的出台，该模式得以立法确立。

1．关于个人账户建立的规定

1995年《通知》指出，基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合;做好缴费记录和个人账户等基础工作，坚持专款专用原则，确保基金的安全并努力实现其保值增值。1997年《办法》规定，个人账户用于记录参加基本养老保险社会统筹的职工缴纳的基本养老保险费和从企业缴费中划转记入的基本养老保险费，以及上述两部分的利息金额。2005年《决定》指出，逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度。2011年《社会保险法》第十一条作了明确规定，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合，且个人账户不能提前支取。

2．关于个人账户缴费比例的规定

1995年《通知》指出，做好缴费记录和个人账户等基础工作，坚持专款专用原则，确保基金的安全并努力实现其保值增值。1997年《决定》指出，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户。2000年《通知》作出调整，个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金。2005年《决定》则在肯定上述法规的基础上指出，从2006年1月1日起，个人账户的规模全部由个人缴费形成。

3．关于个人账户用途的规定

1997年《决定》指出，个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取;职工调动时，个人账户全部随同转移;职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承;基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，严禁挤占挪用和挥霍浪费。之后颁布的1997年《办法》中指出，个人账户的支付方法为，按统一的基本养老保险办法办理退休的职工，其基本养老金中的基础养老金、过渡性养老金等由社会统筹基金支付;个人账户养老金由个人账户中支付。

4．关于个人账户独立运作的规定

2000年《通知》明确指出，社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金;个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值。

(二)法律法规对个人账户规定的缺陷

梳理国家先后出台的政策及法律文件，我们可以得出以下结论。

1．缺乏对个人账户保护的强制性规定

法律法规的缺口为个人账户“空账”运行提供了条件。首先，1997年《决定》关于过渡性养老金的解决办法，仅提出“从养老保险基金中解决”，这为日后挪用个人账户部分留下了可能性。其次，虽然多部法规对个人账户作出了“不能挪用，不得提前支取”的规定，但是对“挪用”或“提前支取”的行为却没有规定需承担法律责任;而目前，个人账户被挪用于支付社会统筹部分养老金，显然违反了支付方法中“各司其职”的规定。

2．缺乏对个人账户保值增值的具体规定

个人账户是参保人员为日后养老所做的一项“投资”，个人账户基金的保值增值与否关系着参保人员退休后能否保持原有的生活水平。我国个人账户“不能提前支取”，因此国家也理应承担其保值增值的责任。虽然2000年《通知》中指出，个人账户基金“全部用于购买国债”，但个人账户作为我国基本养老保险制度的特殊组成部分，理应有一套完备的、具体的保值增值计划，加上日后个人账户实际上完全是在“空账”的状态下运行，个人账户的依法保值增值更加无从谈起。

3．缺乏对做实后的个人账户的保护性规定

政策方面的个人账户改革主要是围绕个人账户的规模、筹资和待遇等方面进行的，虽频繁改动，但对于个人账户的定位始终不明确。在政策实施中，还存在把“空账”做实的问题。我国自2001年起逐步进行了个人账户做实的试点改革。2005年决定正式提出要“逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度”。这些都表明了国家治理“空账”运行的态度，但对于做实后的个人账户缺乏保护性的规定。因为规模庞大的个人账户一经做实，其保值增值将是一项极具挑战性的任务，如果没有翔实的、综合的一整套保值增值方案规划，那么个人账户即使做实也难以正常运作下去。

二、个人账户“空账”运行实况与做实情况

目前，个人账户部分空账数额触目惊心。并且，自2001年辽宁省尝试做实个人账户开始，在充分调查研究和总结相关试点省份经验的基础上，2005年《决定》也明确指出，逐步做实个人账户。

(一)个人账户“空账”运行

个人账户“空账”通常是指，参保人缴纳到个人账户部分的养老保险费，虽能看到积累数额，实则全部被挪用至当前已退休人员社会统筹部分养老金的支付。

1．“空账”的界定及形成原因

自我国基本养老保险实行社会统筹账户和个人账户相结合的模式以来，制度的转型使社会产生了“老人”、“中人”两类群体。“老人”是指改革前就已退休的职工，此类群体没有个人账户，沿用现收现付的养老保险金支付方式;“中人”是指改革前参加工作而改革后逐步退休的职工，此类群体建立个人账户的时间较短，基金积累有限，其养老保险金由社会统筹、个人账户和过渡养老金三部分组成。

为了使“老、中”两类群体的基本养老权益不因制度转轨而中断，按照1997年《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》规定，应由社会统筹部分负责，如果基本养老保险基金出现支付不足，按《社会保险法》规定，也应由政府给予补贴，但我国一直采取直接挪用在职职工个人账户资金的方法，以保证这部分退休职工养老金的发放，造成在职职工的个人账户虽然账面上显示拥有一定的金额，但实际上几乎成了“空账”［1］。

2．“空账”运行带来的问题

首先，个人账户“空账”运行不利于基本养老保险制度的可持续发展。据有关专家估算，我国养老保险个人账户“空账”规模2004年为7 400亿元，2009年达到1．3万亿元［2］，而且每年以1 000亿元的规模递增。如果解决不好个人账户“空账”问题，将对个人账户基金的安全运营构成威胁，使改革后的养老保险制度无法实现既定的转轨目标。

其次，个人账户“空账”运行不利于公平性的体现。我国基本养老保险实行体制转型时，对于转轨成本这一不容忽视的问题并没有设计一套可执行的专门方案，而是期望通过加大企业统筹费率的方式逐步将其消化［3］。这样一来，现有企业和在职职工将会陷入“双重负担”的困境，即要求当代在职职工为社会统筹账户和个人账户筹集资金，同时负担过去在现收现付制度下的“老人”的养老义务。显然这是不公平的。

(二)个人账户做实情况

自2001年到2008年，我国做实个人账户的试点省份从1个扩展到了13个。

1．个人账户“做实”的界定

关于个人账户“实账”，当前学术界并没有给出明确的定义。比较公认的个人账户的“实账”应该是指当个人账户需要变现资金时能及时变现，产权可以以金融资产甚至实物资产的形式存在(如银行存款、股权或债权等)，并且这些资产应该是安全的，具有保值增值的能力［4］。那么，做实个人账户问题，实质是明晰个人账户对统筹基金的债权，并且要还清这笔债务，同时个人账户利用这笔资金投资于其他金融资产或实物资产，也就是解决个人账户资产以什么形式存在的问题。

2．个人账户做实实践

我国于2001年从辽宁省开始建立养老保险做实个人账户试点，截至2008年底，扩展至吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个省份(含直辖市、自治区)。

试点方案概括起来主要有两种形式:一是“填缺口”，以辽宁省为代表，即全部做实个人账户，中央补贴金额直接用于发放统筹部分的缺口，以保证当期养老金的足额发放;二是“补账户”，以吉林和黑龙江两省为代表，即先用个人账户基金保证当期养老金的发放，然后把中央补贴金额直接用于补充个人账户［5］。

自2007年以来，试点省份养老保险个人账户做实的效果统计见表1。

表1 试点省份养老保险个人账户做实效果

资料来源:2007年全国社会保险情况，2009—2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，中华人民共和国人力资源和社会保障部网站。

根据表1可以得知，自2008年以来，做实的个人账户基金积累仅占基本养老保险基金结存总金额的12%左右。与庞大的个人账户“空账”规模相比，做实工作的成效十分有限。

此外，由于个人账户积累时间长，数额大，且多年处于“空账”运行状态，加上老龄化的到来，不少地方财政困难等导致养老金支付缺口巨大，真正做实个人账户举步维艰。以辽宁省为例，根据《2011中国养老金发展报告》披露的数据，若忽略财政补贴，只考虑征缴收入，2010年辽宁的基本养老保险资金缺口在146．5亿元［6］。由于老龄化趋势的加重，每年养老金支付基数的增加，再无个人账户资金的支援，统筹基金部分缺口越来越大。一方面中央的补贴为定额补贴，地方财政压力巨大;另一方面，已经做实的个人账户资金却无处投资。不得已，辽宁省又开始“借支”个人账户资金，以填补统筹基金缺口，由此出现了个人账户“二次空账”。这实际上等于做实个人账户的失败。

三、完善我国个人账户制度的建议

解决目前的个人账户“空账”运行状态，并完善我国“统账结合”的模式，可尝试从三方面入手。

(一)加强关于个人账户的专门立法

立法先行是许多国家成功建设社会保障制度的经验。我国现在已经颁布了规范社会保障制度运行的《社会保险法》，但该法对于参保者个人账户权益的保护力度却十分薄弱。前文已论述，无法可依、责任缺失是个人账户被挪用的根本原因。针对个人账户在我国基本养老保险制度的特殊地位，应该通过法律或专项法规使之明确化。

1．在法律法规中应明晰并强化个人账户的产权

养老保险个人账户是一种带有强制性的储蓄，完全由个人缴费形成，因此个人账户的积累资金本质上属于参保人的私人财产，其产权当属个人，任何部门和单位都不能挪用，否则就应受到法律的惩罚。建议相关法律中不仅应明确规定个人账户基金的性质，而且应对挤占挪用个人账户的行为规定相应制裁、惩罚措施，将法律作为确保个人账户基金安全完整的有力武器。

2．严格遵守已有的法律法规

法律法规作为强制性、权威性的象征，其颁布的目的就在于指导和约束我们的行为，使其规范化、有益化。比较突出的有两点。

首先，严格遵守个人账户独立运作的规定。从1995年到2011年颁布的各项法规及法律文件，对个人账户作出了多项强制性规定，其中“个人账户不能挪作他用”、“社会统筹基金不能占用个人账户基金”等硬性规定也被强调多次。因此，严格遵守这些规定，制止目前的个人账户“空账”运行行为，才能将已有的法律法规的价值充分体现出来。

其次，贯彻执行“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴”的政策。一方面是政策有上述规定，另一方面是现实中，我国社会保险缴费比例超过了世界绝大多数国家［7］，在这种情况下，由政府来承担转轨成本的支付责任，通过财政手段来偿付隐形债务问题是一种非常必要的手段。2009年我国财政对社会保障的补贴合计为1 771亿元，其中中央财政1 326亿元(2009年全国社会保障基金理事会公告)。考虑到世界上主要国家平均财政预算的20%都用于社会保障事业，我国政府的财政投入还有较大的上升余地［8］。

(二)逐步做实养老保险个人账户

目前在我国，做实个人账户是可行的，前提是要制定一套翔实的、合理的、分步骤的规划。

1．做实基本养老保险个人账户具有经济可行性

在理论上，初步测算结果表明，如果采用国家财政补充方式来做实个人账户，完全具有可行性:这样的补充资金额度，不会对财政运行带来不利影响［9］(见表2)。而在实践上，我国已有13个省份进行了个人账户做实实践，虽然成效有限，但其取得的成就与积累的经验是非常明显的。

表2 养老保险个人账户做实所需财政补充金额

数据来源:1．2006年全国财政决算．中华人民共和国财政部网站;2．褚福灵［9］。

2．分步骤逐步做实个人账户

目前，对做实个人账户存在不少争论，主要有六种观点:冻结个人账户［10］;建立名义个人账户［11］;逐步做实个人账户［12］;立即做实个人账户［13］。综合本研究观点，由于我国养老保险个人账户已有“空账”规模巨大，如果政府一次性补充完整，势必会给财政造成巨大负担，因此采取“渐进式”做实个人账户是比较合适的方式。具体方法就是分时间或分群体逐步进行，如选择2001年和2007年作为时间切分点，对于2001年以前的个人账户“空账”部分不再做实，对于2007年以后的个人账户则严格做实到个人，对于2001年至2007年间的个人账户“空账”部分进行重点做实，政府根据各地区经济发展现状给予适当的补贴，对于东部等较发达地区可由省级政府进行补贴，对中西部等经济欠发达地区可由中央政府和省级政府分比例补贴。

(三)做好个人账户基金保值增值工作

个人账户做实以后，将会有巨额的基金积累，那么这部分老百姓的“养命钱”如何进行保值增值，则会成为重中之重。由于社会保险基金的特殊性，如何处理其安全性与收益性的关系是一道难题。近些年来由于CPI涨幅升高，银行利率长期偏低，养老金实际上处于亏损状态，以往的购买国债等投资方式固然安全性高，但已无法改变养老金的实际亏损现状，为此探寻新的投资途径则提上日程。进入2012年，关于养老金入市的问题一直备受瞩目，3月下旬，该问题尘埃落定。全国社保基金理事会近日发布消息称，经国务院批准，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1 000亿元，此举在全国尚属首次［14］。在一些资本市场较成熟的发达国家，养老金入市属于通行做法，而在我国难免会发生异化。

一方面积累的养老金亏空严重，另一方面养老金入市面临巨大风险，在这样的情况下，首先要坚持立法先行，制定与出台有关养老金入市的法律法规，对养老金的投资方向、投资主体，以及有关责任归属与追究等问题作出明确规定并严格执行。其次加大对证券市场的监管力度，打击市场操纵、内幕交易等行为，建立更加透明与成熟的证券市场，将入市风险降低到最小程度。

四、结束语

人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要中指出，要完善城镇职工养老保险制度，进一步做实基本养老保险个人账户。由此看来，切实解决个人账户“空账”问题不仅是现有法律法规的要求，也是我国养老保险事业发展的方向，更是我国养老保险制度实现真正转轨的关键。因此，找到“空账”问题产生的根源——解决转轨成本问题，并积累已有的试点经验，逐步做实个人账户，不仅是对民众权益的尊重，也是对政府形象的维护。

［1］王芳．关于解决养老保险个人账户“空账”问题的思考［J］．南京人口管理干部学院学报，2011(2):65．

［2］杨华云．养老金空账规模约为1．3万亿［N］．新京报，2010－07－14(4)．

［3］宋晓梧．解决隐性债务问题，深化养老保险体制改革［N］．中国经济时报，2000－05－09(5)．

［4］龚秀全．我国城镇基本养老保险个人账户定位剖析［J］．市场与人口分析，2007(6):38．

［5］龙朝阳．中国公共养老金制度模式研究［M］．北京:知识产权出版社，2009:86－88．

［6］蓝方．地方政府或成养老金入市障碍［EB/OL］．(2012－02 －12)．http://china．caixin．com/2012 －02 －12/100355611．html．

［7］肖余恨．“社保缴费比例世界最高”之憾［N］．新京报，2010－03－12(4)．

［8］谢和均．我国养老保险个人账户基金现状分析及对策建议［J］．经济问题探索，2011(3):144．

［9］褚福灵．做实基本养老保险个人账户的理论与实践［J］．新视野，2010(5):28．

［10］莫泰基．个人账户与养老保障的功能剖析［J］．社会保障制度，2001(2)．

［11］威廉姆森，孙策，张松，等．中国养老保险制度改革从FDC层次向NDC层次转换［J］．经济社会体制比较，2004(3):71．

［12］国家计委．国民经济和社会发展第十个五年计划人口、就业和社会保障重点专项规划［J］．社会保障制度，2001(11)．

［13］耿志民．养老保险个人账户制度经济分析与政策选择［J］．人口研究，2001(1):39．

［14］魏文彪．应立法规范养老金入市［N］．中华工商时报，2012－3－26(7)．

(责任编辑 周江川)

F842．6

A

1007－7111(2012)06－0021－04

2012－04－15

马海丽(1989—)，女，硕士研究生，研究方向:社会保障管理。