欧盟国家体育协会与政府的关系研究及借鉴

石 生

欧盟国家体育协会与政府的关系研究及借鉴

石 生

体育事业作为国家综合国力的重要内容，越来越受到国家的重视和扶植。体育协会在特定体育领域的发展中发挥着重要作用。体育协会作为群众性组织的一个重要特点是其自治性，这也是其充分发挥作用的前提。但是世界各国政府对体育协会都进行管理和控制。欧盟作为体育协会制度发展较完善的区域，其各成员国政府对待体育协会的态度也不尽相同。我国政府长期以来对体育协会的干预过多，影响了体育协会作用的发挥。研究欧盟体育协会自治与政府干预的关系有助于在修改《体育法》及相关法律法规时借鉴欧盟的经验和教训，更好地处理体育协会自治与政府的关系，实现体育协会功能发挥的最大化。

体育协会；自治权；政府监控；公共职能

随着体育商业化和全球化程度的不断提升，体育在国家经济和社会生活中的地位日益提高。而体育协会作为一国体育事业的基本单位，其在组织比赛、促进体育发展等方面也发挥着越来越重要的作用。为了进一步促进体育事业的进步、保证体育的健康发展，各国也加大了对体育的扶持和规制。不断加强的国家对体育的干预与体育协会的自治难免出现冲突。因此，政府是否应当干预体育协会以及在何种程度上干预等问题成为国际体育法学者们研究的重要课题。我国体育协会自治与政府干预之间关系呈现出畸形发展的态势，严重影响了我国体育事业的健康发展。欧盟体育法相对成熟，虽然欧盟各成员国对体育协会与政府干预关系的规定也不尽相同，但是其相对完善的体育法仍然值得我们研究与借鉴。

1 欧盟体育协会与政府干预的关系

体育协会是指在一定范围内从事某项运动的单位和个人自愿结成的非营利性社会团体法人。所有参加某项体育比赛的单位和个人都必须加入该领域的体育协会并遵守体育协会的章程和规则。对于违反法律或比赛规则的参赛单位和个人，体育协会可以给予禁赛等处罚，保证了体育比赛的公平性和纯洁性。

体育协会作为当事人自愿加入的社团，是其所有成员基于共同的意愿为了实现本领域的更好发展而结成的体育团体，不属于国家机关，而是自治性组织。体育协会具有独立的人格，协会的管理权力应该是源于俱乐部、运动员等会员的同意，而非政府体育主管部门的授权[1]。因此，为了便于对运动员的管理，体育协会应当具有自治权。体育协会自治是指协会自己制定并执行对会员进行监督和管理的规则体系的制度[2]。自治在某一个特殊领域内取代了政府的监管，使一定行业内的单位或个人自愿或强制性承担一定义务。由于自治组织一般都拥有专业知识和技能、更加了解处理决定的合理性、能够更高效的运作、更容易适应某一行业内的变化等，使得自治成为体育协会的管理方式[3]。Julia Black在一篇文章中进一步阐述了自治组织的地位：“自治协会将政府的监管职能与私营机构的制度和法律框架以及利益结合在了一起。自治组织规定入会和开除会籍的条件并制定自己的规则、适用自己的纪律。在规则文献方面，自治协会对制定本行业的规则更具专业性；在现代政治和社会法律方面，自治协会发挥了一个基本性的作用：成为了连接社会各方当事人的媒介。”

欧盟作为一个整体，其成员国的体育发展比较成熟，体育法律也比较超前。由于欧盟体育事业的发展程度较高，其体育协会的数量也很多并且大都发展相对较成熟，体育协会的自治性也很高。同时，为了避免一些体育协会自治带来的弊端，各成员国也加强了对体育协会的管理和规制，主要表现在行政干预方面。行政机关对体育协会的干预力度在不同程度上增加。欧盟各成员国对待体育协会的政策不同，按照欧盟国家对体育协会的态度可将这些国家分为“干涉主义”和“非干涉主义”。

在非干涉主义国家中，国家几乎不对体育协会的运作进行干预，体育协会近乎完全自治。奥地利、丹麦、芬兰、德国、爱尔兰、荷兰、瑞典和英国等国家依据协会章程设立的体育协会属于私营机构。他们不受国家机关的控制、监督并不承担国家机关的义务。在立陶宛，虽然体育协会的成立要经过体育部的批准，但其成立后具有完全的自治权。匈牙利法律规定体育协会的成立还要满足一些基本条件。这些国家中，体育协会的自治程度高，基本是在遵守法律的情况下按照自己的规则运行。由此可见，以上这些国家中虽然有的国家规定了体育协会成立的条件，但是体育协会成立以后便被认为是群众性的组织而非公共组织，不享有国家公权力，不行使公共职能。尽管体育协会的活动涉及公共利益，但体育协会与会员之间的关系是私法上的合同关系，是会员自愿接受体育协会的章程和其他规则，愿意接受其领导而形成的私法关系，因此体育协会不受国家的控制。尽管如此，大部分国家都会通过直接或间接方式为体育协会提供经费并对体育协会使用资金的情况进行审查和监督。通过控制体育协会的经费流向，非干涉主义立法模式的国家政府对体育协会的影响甚至比干涉主义立法模式的国家还要大。

在干涉主义的国家中，体育协会虽然也是独立的组织，具有独立的法人人格，但是国家通过组织及财政等对其进行管理和控制。有的国家立有专门法律来规制体育协会的活动，规定体育联赛的组织以及体育协会的职责等内容。大部分干涉主义的国家都设有专门机关来对体育协会进行监督和管理。在这些国家中，政府在体育协会设立阶段通过规定体育协会成立的条件、标准及必须遵守的原则等对体育协会的设立进行审准。经国家有权机关批准的体育协会才能设立并运作，而且体育协会成立以后国家专门机关要定期对体育协会的执照进行审查、更新。在干涉主义的国家中，体育协会虽然也是独立的组织，具有独立的法人人格，但是国家通过组织及财政等对其进行管理和控制。有的国家立有专门法律来规制体育协会的活动，规定体育联赛的组织以及体育协会的职责等内容。大部分干涉主义的国家都设有专门机关来对体育协会进行监督和管理。在这些国家中，政府在体育协会设立阶段通过规定体育协会成立的条件、标准及必须遵守的原则等对体育协会的设立进行审准。经国家有权机关批准的体育协会才能设立并运作，而且体育协会成立以后国家专门机关要定期对体育协会的执照进行审查、更新[2]。对于体育协会运行过程中不符合预先规定的原则的行为予以宣告无效、追究责任等。几乎所有的干涉主义的国家都对体育协会进行拨款，以支持体育协会的运作。原则上体育协会的资金来源主要包括：会员费、赞助协议、商业活动的收入如转让知识产权和销售纪念品、转让转播权以及上市公司交易股票的收入等。但仅有很少一部分体育协会能够经济自足，大部分体育协会还要依靠直接或间接的公共财政支持。国家负责为体育协会拨款，还负责在体育协会全部或部分由国家公共财政进行资助时核准其年度预算、在体育协会解散时决定其净资本的用途、监督体育协会获得的经费的用途、批准体育协会购进或者转让不动产[4]。国家通过监督体育协会对经费的分配，来干预体育协会的活动，使其活动符合国家的法律和社会政策。但是在德国，体育协会依靠自己的收入作为活动经费。国家既不直接也不间接向其拨付经费，也不对其经费进行控制。无论在干涉主义国家还是非干涉主义国家，政府都不能对体育协会进行不当干预，国家不能侵犯体育协会最基本的自由。

2 我国体育协会与政府干预的关系及其完善

我国《体育法》明确规定：国家鼓励、支持体育社会团体按照其章程组织和开展体育活动，推动体育事业的发展；各级体育总会是联系、团结运动员和体育工作者的群众性体育组织，应当在发展体育事业中发挥作用；全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织[8]。我国其他法律和法规中规定了政府对体育协会的干预。由于政府对体育协会过多的干预也出现了一系列亟待解决的问题。

2.1 我国政府对体育协会的干预

我国2001年制定的《全国性体育社会团体管理暂行办法》（以下简称《办法》）中明确说明，国家体育总局是体育协会的业务主管单位，机关各厅、司、局、直属机关党委是体育协会相关业务管理的职能部门；协会所在单位是受国家体育总局委托负责对协会进行日常管理的挂靠单位。

2.1.1 政府对体育协会设立的干预 在我国，国家体育总局负责体育协会的筹备申请、成立登记的审查。成立社团的申请经国家体育总局审查同意后才能由发起单位或发起人向民政部申请成立登记。由此可见，我国对体育协会的设立采取的是许可制。而且对体育协会的成立规定了严格的登记管理机关和业务主管机关双重审核、双重负责、双重监督等制度[5]。

2.1.2 政府对体育协会运作的介入 依据《办法》的规定，体育协会应当根据法律、法规和国家体育总局的有关规定，建立健全体育协会规章制度，并依据章程和各项制度开展业务活动，实施行业管理，规范行业行为，进行协会自律。国家体育总局在体育协会的运作中发挥着重要的监督和指导作用。除此之外，国家体育总局对体育协会遵守和执行国家的体育政策、法规的情况进行监督、指导。国家体育总局还有权监督体育协会严格按照章程规定的内容开展活动，并对其各项业务活动实施指导和管理。国家体育总局系统以外的其他行业成立的全国性体育协会，由体育总局协同体育协会的挂靠单位，根据有关法律和法规对体育协会进行指导和管理。

2.1.3 政府对体育协会财政的干预 稳定的经费是体育协会赖以存在及开展活动、进行管理的基础。体育协会作为群众性自治组织其经费来源多样，国家拨付的资金是大多数体育协会经费的主要来源之一。同时，国家对体育协会经费的分配进行严格控制和监督。政府监督体育协会的经费，确保其用于协会章程规定的业务活动。体育协会要接受国家财政部门的监督，严格执行国家规定的财务管理制度；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。体育协会换届或者更换法定代表人的，登记管理机关、业务主管单位还要组织对其进行财务审计。

2.2 我国体育协会与政府关系中存在的缺陷

2.2.1 政府对体育协会的干预过多、过广、过紧 由于我国的体育协会多是由政府创建、推动成立甚至有的直接由政府机构转变而来，因此，在体育协会运作的各方面都与政府存在各式各样的关系，行政化倾向明显。依据我国法律的规定，政府对体育协会从成立的条件、注册到成立后的具体运作及其财政流向等进行干预，完全将体育协会等同于政府机构进行管理。一方面，对体育协会设立条件尤其是双重审核的程序规定的过于严格，使得一些体育协会不能完全满足过于苛刻的条件而只能以“非法”的形式存在，随时面临被取缔的危险[6]，限制了体育协会作用的发挥。另一方面，政府对体育协会运作的过多干预使得体育协会的活动成为了政府主导性的活动，导致体育协会失去了应有的自治性。而且我国没有权威法律明确规定体育协会的自治性并赋予其明确的自治权。因此，体育协会不能完全代表其本领域进行独立自主的活动和管理，影响了体育协会的地位，减弱了体育协会的积极性。设立体育协会的目的是发挥社会的力量和行业优势对体育的特定领域进行调整，节约社会资源、更好的实现体育管理的目标。而体育协会的自治性受到制约，使体育协会的功能不能完全发挥，其设立的宗旨和目标也无法完全实现。

2.2.2 体育协会监督机构设置不合理影响其自治性 运动项目管理管理中心既是单项体育协会的常设机构又是国家体育总局的直属机构。作为体育总局的直属机构的运动项目管理中心肩负对体育协会进行管理和监督的职责，对体育总局负责；作为体育协会常设机构的运动项目管理中心掌控着协会的管理权和决策权。在这一层面上，体育协会实质上是由体育总局在控制和运作，完全不能具有该有的独立性和自治性。因此也就不能真正的代表会员、不能为会员提供相应的服务，影响了其作用的发挥。

2.2.3 体育协会自身管理制度不健全，没有有效的自治体制由于国家对体育协会的长期过多干预，加之自治观念在中国民族文化中的缺失，使得体育协会及其成员对自治权的认识不足、要求不大，导致体育协会没有形成完善、成熟的内部管理体制。我国体育协会内部管理体制在近年来有了明显进步，但是距真正的自治组织还相差甚远。由于政府的长期干预，体育协会发挥职能时——无论是组织活动还是进行管理，都需要按照政府的规定或指导活动，不需要自己的内部制度，因此一直以来没有形成完善的自治机制，其运作就更需要政府的干预和指导。这也是导致体育协会与政府关系发生畸形的原因之一。

2.3 我国体育协会与政府间关系的修正

自治协会作为连接社会不同部分的纽带是理解其公共性质的关键。自治性体育协会将政府机构和其他社会组织联系在一起。它促进了体育政策的发展，为政府实现其公共政策目标提供了有力工具（如增加了公众对体育的参与、提高了公共健康和福利并防止了种族歧视）。此外，从法律规定的角度看，在宪法上公民享有结社自由，而体育社团是公民依法行使结社自由的体现，应当受到法律的保护；在民法上，体育社团属于非营利性社团法人，其运作应当奉行私法自治的原则，享有自治权。

改变体育协会与政府间关系应当法律先行，科学的法律体系对体育协会改革具有首要和决定性的作用。法律应当赋予体育协会充分自治权，政府放开，合理监管是修正我国体育协会与政府间关系的关键。当前我国政府对体育协会的干预过多、控制过紧，束缚了体育协会功能的发挥。法律应当对政府及体育协会进行合理定位，由政府对体育协会进行监督的同时充分保障体育协会自治性。

2.3.1 体育协会设立的条件修正 体育协会设立时，体育协会作为对特定体育领域进行管理的群众性组织，法律不应当对其设立规定过于严格的条件。依据宪法规定，公民享有结社自由，即公民是否结社、何时结社完全取决于公民自愿选择，不需任何官方批准或授意[7-8]。因此，登记只能作为体育协会成立的程序性条件。具备一定基本条件是体育协会进行管理、发挥作用的前提。但如果需要审核和批准的项目过多，会影响体育协会的设立，影响特定体育领域的自治和发展。因此立法时应当改变现有的严格许可主义，实行宽松的社团登记制度，减少体育协会设立需要审批的项目和内容，对于体育协会的章程、宗旨、责任能力、内部管理机构和制度等必须审查的内容进行严格审查；对于体育协会的成员、业务范围等内容规定在其章程中即可，不需要单独审查。目前我国法律规定的体育协会成立需要提交的材料也过多过杂，新立法应当取消不必要的材料的提交。

2.3.2 体育协会的运作修正 在体育协会的运作方面，法律更不能赋予政府太多的干预权。虽然政府肩负公共管理的职责，但对于作为自治组织能更好发挥作用的体育协会不能干预过多。法律应当明确规定政府只能对体育协会的运作过程是否符合法律、法规进行监管。对于其他行为，如体育协会违反章程规定等由体育协会的内部机构进行处理即可。体育协会组织活动和进行管理的过程中的其他不当行为，也可以由协会内部专门机构进行监督、做出处理。体育协会不履行专门机构处理决定的，可以由该机构向行政机关申诉或者申请法院强制执行。同时加强业务主管部门的服务意识，强化社会监督，为中国体育协会的自治化提供有效法律保障。

2.3.3 体育协会的经费管理修正 在体育协会的经费方面，一方面对于体育协会的经费来源，体育协会作为体育性自治组织对特定体育领域进行管理，发挥了公共作用，因此国家应当给予一定资助，同时还需要利用体育协会的牌子，进行社会化和产业化运作，以获取事业不断发展所需要的资金[9]。另一方面，在体育协会的经费流向上，法律应当明确规定体育协会所有的经费分配应当由体育协会自主决定，并由协会内部的专门机关进行审核和监督。对于不符合法律法规或章程规定使用经费的行为由内部专门机关不予批准；不按照批准的用途使用的，由内部专门机关责令纠正或向体育主管机关申诉。

2.3.4 体育协会的组织结构修正 在组织结构上，首先，应当将体育协会从行政体制中独立出来，形成完全区别于行政机构的独立力量，不再混淆于行政职权之中[10]。其次，法律明确规定体育协会应当设置的内部管理机构及制度。我国体育协会长期在行政机关的控制之下运作，其内部管理机构和制度极不健全。为了更好的进行自治，就必须完善内部机构和制度。首先应当将运动项目管理中心的性质进行重新界定，取消其“二重性”，仅作为体育协会的常设管理机构或者国家体育总局的直属机关。其次设立专门的决策机构、执行机构和监督机构，各机构分工合作，相互制约。除此之外，还应当制定严格、完善的制度进行内部管理和监督。唯有如此，体育协会才能在法律赋予其充分自治权的情况下，真正现实自治、发挥功能，促进相关体育领域的发展。

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Relationship between the Sports Associations and Governments in the Members of European Union

SHI Sheng
（School of PE，Anhui Polytechnic University，Wuhu 241000，China）

As an important part of country's comprehensive national strength，sports has attracted more and more attentions and supports from state.Sports associations play an important role in the development of sports.As private bodies one of the important characters of sports associations is its autonomy nature.All the state governments around the world are performing management and control on the sports associations.Sports association system in EU is relative better.The member countries of EU have different governmental policy to the sports associations.For a long time，our government has too much interference to sports associations.It limited the functions of sports association.Through the study on the relationship between autonomy of European sports associations and government interference，we can learn from EU lessons learned when we want to revise our Sports Law.In this way，we can deal the relationships between the autonomy of sports associations and government better and to achieve maximum functioning of sports associations.

sports associations；autonomy；government monitoring；public functions

G 80-05

A

1005-0000（2012）01-0084-04

2011-09-14；

2011-12-02；录用日期：2011-12-05

石 生（1971-），男，安徽砀山人，副教授，研究方向为体育社会学。

安徽工程大学体育学院，安徽芜湖241000。