全国单项体育协会自治困境与对策研究

彭 昕，周小敏

(1.四川外语学院体育部，重庆 400031;2.西南政法大学体育部，重庆 400031)

1 全国单项体育协会自治概述

《体育法》(1995)第五章所规定的体育社会团体包括各级体育总会、中国奥林匹克委员会、体育科学社会团体和全国性的单项体育协会，同时明确了全国单项体育协会在全国范围内对本单项运动拥有排他性的管理地位;随后民政部依据《社会团体登记管理条例》(1998)将全国单项体育协会登记为社会团体法人，因此从法律身份上说全国单项体育协会已经具备了独立性实体意义。根据此社会团体的法律意义，其具有非营利性、中立性、自治性和专业性等特征。其中自治性是就社会团体与政府之间的关系而言的，表明它是国家和公民、企业以及市场之间的组织，在法律规定的范围内活动，并且具有强大的自我治理与自我约束的权力，在法律规定的范围内可以自由支配自己的财产，自由计划自己的工作重心和任务，自由实施行为，国家机关无权进行任意干涉［1］。

但是由于全国单项体育协会形成的原因较为复杂:圉于政治与经济改革的现实状况，采取的是至上而下的国家推进式建立路径［2］，因此在其章程中较多地反映了国家法律的规定和行政委托的权利，协会成员授权所制定的规则较少［3］，这就导致现实中的全国单项体育协会自治与法律规定存在较大差距，并引发了协会管理上的模糊与混乱。

2 全国单项体育协会自治的现实困境

全国单项体育协会尽管依据《体育法》(1995)与《社会团体登记管理条例》(1998)已经取得了独立的社会团体法人资格，具有了自治性行业组织的法律地位，但是从种种现象可知，其自治的实现仍然羁绊于各种制度性、观念性、人文性障碍。下面将从全国单项体育协会外部环境与内部治理现状逐一分析所存困境。

2.1 全国单项体育协会自治外部困境

全国单项体育协会是中华人民共和国境内从事所属单项运动的单位和个人自愿结成的唯一的全国性非营利性社会团体法人。是中华全国体育总会的单位会员，接受国家体育总局和民政部的业务指导与监督管理。从全国单项体育协会外部环境看，法制体系不健全、行政干预过多、社会自治意识欠缺导致了其内部自治的畸变。

2.1.1 国家法制体系缺陷

依据《体育法》、《社会团体登记管理条例》、《反兴奋剂条例》等法律法规，全国单项体育协会承担的具体事务包括:章程制定权、审批权与日常管理权、制定本协会发展规划与政策、各级竞赛管理与兴奋剂处罚事务、纠纷处理事务等等。

由上可见，全国单项体育协会似乎获得了相当多的自治权，然而从更高层面即社会团体法人层面看，其权利与义务规定却不存在，这就为其自治埋下了制度隐患。《社会团体登记管理条例》仅就社会团体的登记程序与条件大致作出规定，而对于社会团体内部事务的具体运作规范缺少必要的明确性指导。现阶段我国对社会团体的复杂性认识还未取得一致意见，仅仅将全国单项体育协会依据《民法》注册为社会团体法人，而这种法律地位往往是就私法意义而言的，但是我国目前所存在的诸如全国单项体育协会这类社团法人不仅具有私法人格意义，在相当大的程度上更加倾向于公法法人人格，即具备更多的公共事务管理权限:这种管理权包括了来自法律法规的赋予、政府的委托以及来自内部成员的授权。对于这一类的公共事务管理权的法律性质是属于外部公权力或是内部私权力还有待法律确认。目前不仅对社会团体的法律定位存在争议，而且法律根本就没有像《公司法》规范治理公司内部事务那样对社会团体的内部管理作出规定，诸如社会团体发起成立人的资格、组成人员的资格、会员的资格认定、会员代表大会的权力等等都不明确。正因为缺少法律的规范与指导，反映在现实中就处于混乱状态，比如我国的各全国单项体育协会的章程都是自由编撰，极不规范也不统一，这如何能够做到有效自治呢?

另外，《体育法》第三十三条规定:“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁”。《反兴奋剂条例》第四十六条规定“运动员违反本条例规定的，由有关体育社会团体、运动员管理单位、竞赛组织者作出取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛的处理。运动员因受到前款规定的处理不服的，可以向体育仲裁机构申请仲裁”。同时《体育法》第三十三条规定:“体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”然而到目前为止，有关体育仲裁机构立法仍未出台，这就导致体育纠纷法定救济途径缺失，有碍于全国单项体育协会自治。

2.1.2 国家行政过度干预

行政权干预全国单项体育协会自治主要表现在以下三方面:首先，组织成立时受到限制。《社会团体登记管理条例》规定体育社团成立实行业务审批与行政登记的双重管理。首先，体育社团要取得体育业务主管部门的审批，然后在民政部门登记注册为社会团体法人，并且业务主管部门还对社会团体实行年度检查，如果社会团体在成立时找不到业务主管部门或业务主管部门不予审批，就无法成立;其次，内部领导任免缺乏自主。虽然其他各类行业协会领导人由政府或政府部门领导兼任行业协会领导人的做法得到了一定程度的改善，但是全国单项体育协会主要管理人员仍由国家体育总局派出或批准，同时还享有行政级别;再次，全国体育单项协会在财务上缺乏自主性:竞赛财务由国家体育总局制定的《全国性单项体育竞赛财务管理办法》规制，接受国家财政拨款，其工作人员按事业单位编制享受行政工资与国家福利;尽管有会费收入，但不占主导地位。显然，《全国性单项体育竞赛财务管理办法》将单项体育竞赛看作是国家体育总局下属事业单位——项目管理中心主办的全国性竞赛活动，而不是具有独立社会团体法人地位的全国单项体育协会的竞赛活动，但是这样的观点却与《体育法》第三十一条规定的全国单项体育协会负责管理本项目的全国单项体育竞赛相背离。因此，非自主的全国单项体育协会必然导致体育行业协会自治的畸变，“自治”也就变成了“他治”。

国家体育总局为加强对全国性体育社团的业务指导和管理，保障社团依法行使行业管理职能，充分发挥其积极性，依据《社会团体登记管理条例》等有关规定，在2001年颁发了《全国性体育社会团体管理暂行办法》。纵观该条例，对社会团体的本质认识似乎存在模糊性，对社会团体内部事务管得过多，忽视了其具有的独立的法人地位。比如《全国性体育社会团体管理暂行办法》第二十一条规定:国家体育总局对社会团体的业务指导与管理，由下列部门归口负责:人事司负责对社团成立、机构的设置和变更的审查，以及社团负责人的资格审查;体育经济司负责对社团的财务方面的管理;对外联络司负责社团的外事管理工作;机关党委负责社团的党务、党建工作;监察局负责协助民政部门、司法部门的管理监督工作;其他有关业务厅、司、局按其主管业务对社团分别实行相应的归口管理与监督。即是说体育社团各项内部管理活动都在行政控制之中。另外在该《办法》中也存在矛盾之处:既规定社团自治又安排其内部人事。如第十七条规定:体育社团应当根据法律、法规和国家体育总局的有关规定，建立健全社团规章制度，并依据章程和各项制度规范自己的行为，进行社团自治;而同时第三十三条规定:社团的主席和秘书长一般由总局领导和机关各职能部门以及社团所挂靠的单位领导担任，社团的副秘书长人选由直接负责社团具体工作的业务处室(部)的领导和总局主管业务部门的处室领导担任。

2.1.3 民间体育社会自治意识欠缺

民间体育社会自治意识欠缺主要是因为民间体育社会经济能力有待提高，这种自治意识的欠缺也是我国当前社会转型期的意识形态特征，自治意识的构建当然也需要一个过程。我国幅员辽阔，人口众多，高度的整合是其存在与发展的重要前提，集权仍然是中国现代社会的一个重要特征［4］。我国也缺乏市场经济发达的国家的自由放任的经济政策和自由主义思想以及社会保持对政府的警惕态度，使得人们在遇到难题时习惯于向国家而不是社会寻求帮助。市场经济发达的社会推崇自我管理的人文精神，通过行业组织实行自我管理、自我约束，显然比政府的行政管理更容易被社会接受［5］。托克维尔认为:“我确信公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利［6］。”

相应地我国的体育管理体制改革是由政府发动、自上而下进行的，各项工作均依赖强大的行政权来组织、动员和推行。并且我国社会各阶层均已习惯于按照指令行事，并未形成较强的自治意识。在体育行业，由于改制初期我国的体育市场的社会经济基础几乎为零，体育社会资本的缺乏导致体育市民层面的力量相当薄弱，不可能自发组建自治的体育社会团体，为顺利推进体育管理体制改革，国家以法律的形式选择了“自上而下”的路径建立全国单项体育协会。在我国由于市场经济发展时间较短，体育市民阶层的经济力量不足，公民或企业在遇到问题时不得不依赖政府加以解决，进而缺乏自治意识与自治文化环境。

2.2 全国单项体育协会自治内部困境

全国单项体育协会自治的效力不单有来自国家的规范性管理与政府的业务指导和监督，主要应当来自于其内部组织健全的运行机制。以中国足协的内部运行机制为例来分析全国单项体育协会自治目前所存的困境。全面分析足协的章程可知，足协的管理组织机构健全、合理，职责分明、分工明确，但是其权力机构虚置、民主监督机制与内部救济机制的实质缺失等三方面不足在很大程度上影响了其自治的效力与能力。因此体现在内部自治管理体制设置上也存在不少制度困境，下面主要从以下三方面加以分析。

2.2.1 权力机构虚置

依据《社会团体登记管理条例》(1998)第15条中规定的社团必须采取民主的组织管理制度、规定执行机构的产生程序，那么社团内部成员的会员代表大会应当是其最高权力机构，会员代表大会有权力决定社团内部的各项重大事务。遗憾的是该条例并未进一步说明会员资格如何进行认定以及会员代表大会如何构建。我国其他法律法规对此也不存在相关规定。在中国足球协会的《足协章程》中对此有以下的理解:第三章第八条至第十五条规定了会员的种类、必备条件、会员资格、入会程序、会员权利与义务、会员退出及资格丧失等等，在会员种类中包括单位会员和个人会员，规定只有省、自治区、直辖市、足球改革重点地区或城市的足球协会、各全国性行业、系统的足球组织及中国人民解放军足球运动组织才具备单位会员的申请资格;对中国足球事业有突出贡献的个人可申请为本会荣誉个人会员，但个人会员只能列席会员代表大会。《足协章程》第十八条规定了会员代表大会的代表人选。依据该条规定:任职本届主席、副主席、秘书长、副秘书长、司库、各专项委员会主任委员(共5位主任委员)为会员代表大会代表，由于副主席和副秘书长为若干人，因此协会管理层的代表就不会少于12人;同时会员协会可派两名代表参加会员代表大会，但只有一票表决权。也就是说，会员代表大会的代表并不是民主选举产生的，而是章程规定的。由此可见，会员代表大会的组建程序就存在法理困惑。

另外，《足协章程》第十六条指出:会员代表大会是本会的最高权力机构。但是，一直以来，中国足球协会的负责人以及管理人员均由足球管理中心工作人员担任，似乎并不经由中国足球协会会员代表大会选举或罢免;因为足球管理中心作为国家体育行政机关的直属事业单位，其人事任免依照另外一套程序进行。所以，尽管中国足球协会存在名义上的最高权力机构，但是它却不存在控制其内部执行机构人事任免的权力，因此也就不可能构建真正社团意义上的内部治理结构，从而导致全国单项体育协会“实体化”的“虚化”。

2.2.2 内部民主监督机制缺失

目前，法律规定全国单项体育协会的成立与运行等重大事务监督由民政部门与业务主管部门执行。作为独立的社团法人，全国单项体育协会拥有自我控制、自我管理的具体自治权利，比如注册管理职能、单项运动竞赛管理职能、国家队组建与管理、内部纪律处罚权等等，而这些具体权利的行使一般不会受到外界业务主管部门的直接行政监督与司法部门的直接干预，因此权力相对人的内部民主监督就显得尤其重要。因为没有制约的权力一定会走向异化。洛克认为，“人性有一弱点，就是要受权力的诱惑”。［7］孟德斯鸠也提出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［8］也就是说，任何权力都必须接受监督与约束才能规范化。而内部民主监督机制的缺失导致的权力腐败正是目前中国足协混乱的根本原因。

《足协章程》第十一条指出会员对本会工作有批评建议权和监督权;第十六条指出:会员代表大会是本会的最高权力机构。从中可知，会员以及会员代表大会应该拥有内部民主监督权，但是由于会员资格的认定存在商榷之处，会员代表大会又不可能代表整个协会整体利益［9］，因此其内部民主监督权存在缺陷。由于足协作为社会团体法人，是一种人合组织体，是从事足球运动的人的集合体，所以其会员代表大会应该代表最广大足球运动参与者(会员协会、俱乐部、运动员、教练员、裁判员等)的利益，以决定协会内部的最重大问题。由于各俱乐部、运动员、教练员、裁判员并不能进入会员代表大会，而这些人员又正是全国单项体育协会自治的权力相对人，这些人员应当享有监督权。从制度学角度看，排斥各俱乐部、运动员、教练员、裁判员而构成的会员代表大会根本无法监督全国单项体育协会管理层的工作，因为自己监督自己是十分荒谬的。

2.2.3 内部救济机制困惑

拥有法律赋予、政府委托、内部成员合意的自治权，全国单项体育协会就能够充分实现自治、自行管理内部事务。由于自治权的行使可能会侵害内部成员的某种不确定性权利，或者成员对纪律处罚不服而与协会产生纠纷，那么救济机制的设计在整个全国单项体育协会自治机制中显得尤其重要，完善的救济机制不仅可以保护权力相对人的合法权利，同时也能使内部纠纷得到合理解决，对构建和谐团结的全国单项体育协会具有积极意义。但是在现行的全国单项体育协会自治的救济机制设计中确实还存在较大问题，以《足协章程》规定为例分析如下:

首先，纠纷解决路径阻滞。《体育法》第三十三条规定:“对于在竞技体育活动中发生的纠纷由体育仲裁机构负责调解、仲裁”。依据法理，对于在竞技体育活动中发生的纠纷寻求外部公力救济时应该说存在非诉讼、仲裁、诉讼等救济制度。然而在当前实践中，我国体育纠纷的解决方式主要是非诉讼方式:包括和解、调解、行政裁决。从法理角度而论，非诉讼解决方式是指国家体育行政机关、全国单项体育协会、竞赛组织委员会作为中间方来处理其内部成员之间的纠纷。但是当国家体育行政机关、全国单项体育协会、竞赛组织委员会作为纠纷当事人时，再运用非诉讼解决方式就不合适了。另外，并不是所有的体育纠纷都可以和解与调解，比如全国单项体育协会内部的行政性处罚纠纷、兴奋剂处罚等纠纷就不适用调解方式，目前实践中运用较多的是行政裁决与内部解决。应该说，行政性处罚纠纷、兴奋剂处罚等类纠纷除了行政裁决与内部解决以外，当事人还可以进一步通过申请仲裁或诉讼方式解决［10］。其次，拒绝外部救济。《足协章程》中并未规定外部救济，并要求所有内部争议不得提交法院审理。其实，就算规定了外部行政救济、仲裁与司法救济，在目前的法制环境下，也不可能实现。《反兴奋剂条例》第四十六条规定“运动员违反本条例规定的，由有关体育社会团体、运动员管理单位、竞赛组织者作出取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛的处理。运动员因受到前款规定的处理不服的，可以向体育仲裁机构申请仲裁”。但是到目前为止，国内专门的体育仲裁机构根本不存在，就使得申请仲裁这种申诉权落空。同样在申请行政诉讼时也遭遇法律困境。最后，纠纷解决程序不规范。在全国单项体育协会内部纠纷解决制度方面，现行各章程中只有《足协章程》对纪律处罚争议解决的内部仲裁程序有规定，但存在较多问题，如纪律仲裁委员会组成人员的任职资格、任命程序等在章程中均未明确规定;亦未规定“回避制度”;对仲裁程序的规定也过于简单，随意操作的可能性很大;缺乏对申诉期限、举证责任、法律代理等问题的规定，给协会管理层留下很大的自由解释空间，不利于保护相对人的权利;也未规定当运动员不服协会的决定时可以向其上级行政主管部门申诉［11］。

3 对策与建议

要合理解决目前全国单项体育协会自治实践工作存在的以上问题需要做到以下三个方面:

3.1 培育体育自治意识

自治是社会与市场发展到一定阶段的市民自觉。我国改革开放已逾30载，已初步建立了社会主义市场经济体系，在东南沿海经济发达地区自治意识已较为浓厚，这在体育市场领域也有所体现。然而，就全国范围而言，各产业市场化程度并不高，国家仍在继续推进经济体制与行政体制改革，因而全社会自治意识普遍觉醒还有待时日。就体育行业而言，体育自治意识的培育需要做好以下几点:首先，进一步开放体育市场，尤其是开放运动员培养市场与比赛市场，引入自由竞争机制保证优胜劣汰，并且做到出资人有权参与相关体育业务管理;其次，体育市场利益相关方(全国单项体育协会、会员协会、俱乐部、运动员、教练员、裁判员)对自身要具有清晰的责、权、利意识，明确各自的市场定位并共同应对市场风险;再次，体育行政部门应当鼓励全国单项体育协会严格按照章程进行自治管理，让其独立自主面对市场。

3.2 改革体育管理体制

反思我国九十年代初进行的体育管理体制改革，尽管认识到了协会自治的优点，但并未意识到体育市场的规律与残酷性，各种运动项目的市场化潜在风险并不一致，甚至有天壤之别，不应将所有项目都协会制化、市场化，那些根本就不存在市场卖点并全部依赖国家财政拨款的项目何来自治呢?因此，经过二十年的试点，革新现在大一统的全国单项体育协会制，将市场潜力巨大、市场效益良好的单项运动进一步推向市场使其充分实现协会自治，通过职业联赛获取收益。全国单项体育协会、会员协会因为联赛所有权或举办权而获益;俱乐部因为资本权获得收益;运动员、教练员、裁判员因为劳动权获取报酬。同时全国单项体育协会应当清楚认识到，自身绝大部分事务并不是市场行为，市场并不能解决公益性事务，比如国家队管理、青少年培养、项目基地建设等等。因此，全国单项体育协会应当将各种收入合理分配到能保证本项目可持续发展的各个环节当中，通过掌握资金分配权来实现自治。

3.3 建构体育法律体系

修订《体育法》，明确界定体育社会团体自治权范围，建议在《体育法》中阐明两大体育管理主体(体育行政部门、全国单项体育协会)的法律地位、职能、自治权力与义务(日常管理权、名誉权、财产权、人事权、诉讼权等，同时遵守宪法与法律及其内部章程的规定、履行非营利性与公益性的义务)。就目前的现状而言，应当中止运动项目管理中心对全国单项体育协会的控制，体育行政部门仅对协会各项业务进行政策性指导。《体育法》也应当鼓励民间资本投入体育市场领域，由于体育具有公益性，因此在税收方面应当减轻或者免除，以扶持体育事业社会参与力量的发展与壮大，并提高其在全国单项体育协会内部中的话语权。另外，《体育法》应当规定严格的时间限制，敦促国务院尽快出台体育仲裁条例。

加快制定《社会团体法》，需明确以下最重要的几点:第一，从一般意义上界定社会团体法人的法律性质、法律地位及其权力、权利与义务、法律责任等，使其各项活动有法可依;第二，界定各类社会团体法人的业务主管部门，规定主管部门的职责与权限，规范社会团体法人的创立、登记、运行、变更、终止等活动的法律程序及其法定条件;第三，严格规定社会团体法人章程的内容及其内部组织机构的规范设置，尤其要对社会团体法人进行科学界分，根据各类法人的会员身份特殊性合理界定其会员资格及其会员代表大会构成机制，以便社会团体法人内部具备广泛代表性的最高权力机构，能够有效控制人事、财务等内部重大事务。建立健全社团内部监督机制与救济机制，规定优先选择内部救济但不得排除外部仲裁与诉讼救济，从而实现真正意义上的社团自治。

国家体育总局依据《体育法》与《社会团体法》和《社会团体登记管理条例》重新制定《全国性体育社会团体管理暂行办法》，遵循项目特点，放手让市场潜力较好的运动项目全面市场化，使其获得较高程度自治，如此就为全国单项体育协会自治提供了法制保障。

［1］文正邦，等.非政府组织视角下的社会中介组织法律问题研究［M］.北京:法律出版社，2008:53-54.

［2］彭昕.中国体育行业协会的法理分析［J］.武汉体育学院学报，2006，40(7):8.

［3］彭昕.体育自治原则的法理解读［J］.天津体育学院学报，2010.25(6):497.

［4］吕树庭.北京奥运会后中国体育管理体制改革的思考［J］.武汉体院学报，2010，44(7):12.

［5］黎军.行业组织的行政法问题研究［M］.北京:北京大学出版社，2002:38-40.

［6］［法］托克维尔.论美国的民主［M］.董果良，译.北京:商务印书馆，1997:213.

［7］［英］洛克.政府论(下篇)［M］.北京:商务印书馆，1964:89-90.

［8］［法］孟德斯鸠.论法的精神(上册)［M］.北京:商务印书馆，1997:154.

［9］韩勇.体育纪律处罚研究［J］.体育科学，2007，27(4):91.

［10］韩勇.体育纪律处罚研究［M］.北京:北京体育大学出版社，2007:100.

［11］彭昕.运动员申诉权问题研究［J］.武汉体育学院学报，2010，44(7):43.