我国农地发展权制度的构想

[摘 要]农地发展权是从属于所有权又独立于所有权的一项权利，是为了保护基本农田、生态环境而设立的；设立农地发展权的基本原则有两项，本文亦对农地发展权的内容和归属作了框架性构思。

[关键词]土地发展权；农地发展权；制度

农地发展权是土地发展权的子概念。广义的土地发展权是指对原土地进行再利用的权利，包括农地非农化、对未利用土地进行开发利用、提高建设用地的集约化程度的权利。狭义的土地发展权是指通过变更土地的用途而获得利益的权利。农地发展权作为土地发展权的子概念，相应的也有广义和狭义两种含义：广义的农地发展权是指农地变为建设用地，或者农地的用途不变，通过产业结构的调整获得较高收益的权利。狭义的农地发展权是指将农地变更为建设用地而获得更大利益的权利。

本文认为，我国的农地发展权应采用狭义说。这是由设立农地发展权的目的决定的。从国际上来看，目前设立农地发展权的有英国、法官、美国、德国等，其设立农地发展权的背景都是在本国工业化迅猛发展、工商业用地激增、大量农地被迅速蚕食的情况下，为保护农地和自然环境的相对平衡稳定，才设立了农地发展权制度。我国设立农地发展权制度，同样是为了保护耕地和自然环境的动态平衡，为我国经济的发展提供可持续的基础性支撑。据统计，全国耕地面积1996年为19.51亿亩，2006年10月为18.27亿亩，净减少1.24亿亩。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的规定，2010年我国的耕地保有量是18.18亿亩，比2006年净减少900万亩。我国目前人均耕地1.39亩，不到世界人均水平的40%，同时，耕地质量总体上也呈下降趋势。据动态观测，20世纪70年代，我国土地沙化扩展速度每年1560平方千米，80年代为2100平方千米，90年代前5年为2460平方千米，后5年则达到3436平方千米。耕地的减少和生态环境的恶化直接威胁到国家的粮食安全、社会稳定及生态安全，急切呼唤我国尽快建立农地发展权制度，以有效缓解耕地的减少及环境的恶化问题。

我国设立农地发展权的基本原则有两个：一个是控制先后，不搞一刀切的原则，一个是市场配置和国家适度干预相结合的原则。所谓控制先后，就是我国农地发展权制度的设立，不宜在全国同时推开，一哄而上，而要首先选择耕地保护矛盾突出、耕地占用量大的大城市和沿海地区先行试行，在经济相对落后的地区暂缓实行，这是设立农地发展权主要是为了保护耕地资源和生态环境的当然要求，同时也是为了积累经验，减少制度的实施失误成本。国家适度干预，是指国家对土地用途的划分和变更土地用途的限制；在此前提下用市场的方式实现土地资源的优化配置。

那么农地发展权的主要内容是什么呢？其主要内容有两点：一是将农地变更为建设用地的决定权；二是由于这项变更而产生的土地涨价（跌价）的收益权（获得赔偿权）。本文认为，第一项权利应归国家，第二项权利应归农户。显然，第一项权利属于国家的管理权之列，故应由国家享有；第二项权利属于经济权利，应由农地的实际利益承受人即农户享有。众所周知，农地是农户的最基本的生存保障，而且世世代代都是如此，农户一旦因失地而失去了这个保障，必然引起生活成本的增加，包括购买粮食和提高就业技能、购买社会保障等。因此，当根据国家土地利用规划将农地变更为建设用地之后，农户承担了丧失土地的义务，当然应享有得到经济补偿和参与农地发展权利益的分配。根据规划不得转变农地用途的地区，如基本农田保护区、生态用地的农户利益实际上受到了损失，因此他们也应分享农地发展权的利益。基于以上理由，借鉴美国农地发展权的经验，我国农地发展权制度的构想框架为：设立农地发展权移转制度和农地发展权征购制度，前者是指农地发展权的享有者可以将农地发展权在公开市场上出售给他人，自己保留农地的经济所有权的制度（农地区分为政治所有权与经济所有权，前者归国家，后者归农户）。具体内容是划定农地发展权的转让区和受让区。转让区是基本农田保护区及文物、生态保护区；受让区是重点开发区和优化开发区。开发商要在开发区的农地上从事开发活动，首先要在转让区购买农地发展权；转让区的农户出售农地发展权以后，则要永远保持土地的农业用途，不得变更他用。农地发展权征购制度是指国家从转让区的农户手中购买农地发展权，从而达到对农地永久保护的制度。农地发展权移转和征购制度确立后，从事农业种植农户的利益受到了补偿，失地农户也因出售了土地而得到了应得的市场价值（当然要以改革现行的土地征收制度为前提），国家则通过征收增值税的方式参与分配，实现农地因变更用途而产生的收益在国家、失地农户、边远地区农户之间合理分配。

（基金项目：国家社会科学基金项目资助批准文号：11BFX064。）

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