我国农民负担再审视

陈俭

摘要：税费改革以后，我国进入了统筹城乡发展的新时期。从城乡统筹发展的视角看，我国农民负担问题依然存在，主要通过一些部门或行业的不合理收费或罚款、农产品生产成本攀升、廉价的农村土地资源以及农民在养老、医疗和教育支出等方面的负担表现出来。造成农民负担问题的主要原因是乡镇管理体制尚未理顺、以工促农以城带乡的长效机制尚未有效形成、偏向城市的发展导向尚未改变以及农民分摊农村公共产品的供给机制尚未完全改变等。要解决农民负担问题，必须从乡镇财政管理体制、农产品价格体制、城乡土地制度、城市导向战略和农村公共产品供给等方面着手改革，实现城乡协调发展。

关键词：城乡统筹；农民负担；公共产品

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2012）08-0046-04

一、当前我国农民负担的主要表现形式及特点

1.涉农部门、行业的经营服务性收费代替政府的各种税费

税费改革后，涉农收费项目主要体现在政府职能部门在为农民提供服务时收取的各种费用，包括农民住房建设、计划生育、殡葬、身份证办理、婚姻登记、工商登记、生猪屠宰等方面，并且随着政府涉农管理部门的“完善”或“规范化”管理，向农民收费的项目还在增多。当然，有些收费属于正常的工本费，农民和市民一样要缴纳，如婚姻登记、身份证办理等。但有些收费是违规收费或不合理收费，而且这些违规收费或不合理收费在有些地方还很严重，农民不堪重负。如对农民住房建设乱收费，虽然国家规定对农民建房只有两项收费。即房屋所有权登记证书和土地使用证书的工本费，但实际执行过程中，有些地方增加了很多收费项目，如住房规划费、土地占用费与房屋翻建、扩建及加层费等等。一套手续办下来，进行住房建设的农民要缴纳3000-6000元，甚至更多的费用。又如农村计划生育乱罚款已是普遍现象。据统计，由于各种原因现在农村90%以上的农民选择生二胎，中国农村80%以上的家庭被计划生育政策罚款在6000元以上。甚至有的计生部门“钓鱼执法”，“默许”或“鼓励”农民违反计划生育政策，然后对他们罚款来增加部门收益，有的罚款超过了万元，计划生育罚款已成为农民的一项沉重负担，一些农民陷入了“越穷越生、越生越穷”的恶性循环。

2.农产品生产成本攀升加重农民负担

近年来，我国粮食等主要农产品产量持续增加，销售价格也在持续升高，主要原因是农业生产成本的升高。但是，农业生产成本价格的上涨幅度较大，远高于农产品价格上涨的幅度。中国社科院农发所李国祥向媒体提供的全国农产品成本收益资料显示，从2003年至2009年，我国生产的稻谷、小麦和玉米三种粮食生产要素投入中，种子、化肥代表的可变投入物单位价格以及雇工工资和土地租金价格等上涨幅度较大，最低涨幅接近90%，最高涨幅大约185%。而同期我国生产的稻谷、小麦和玉米三种粮食平均销售价格由1.1元/公斤上升到1.8元/公斤，仅上涨61.9%。农产品生产成本的攀升，抵消了国家对农民种粮的各种补贴，使农民的纯收入降低，加重了农民负担，甚至有的地方还出现了农民“种田还倒赔钱”而纷纷搬离的局面。致使我国行政村每天消失的数目达20个。

3.廉价的农村土地资源为我国工业化、城市化建设提供重要资金来源

工业化与城市化需要资本和土地等要素，各种要素应按照市场价格获得相应的收益，这是市场经济的一般规律。然而，我国工业化和城市化需要的土地要素并不是通过市场配置取得的，而是通过行政化的制度安排，国家垄断了一级土地市场，使城乡建设用地“同地不同权”。农村集体土地只有卖给政府变为国有土地后，才能在土地自由市场上出售，政府通过土地“招、拍、挂”等方式使地价倍增：而农民所得到的土地补偿费往往不及土地出让金的十分之一，甚至仅有三十分之一左右。土地出让金成为这一时期政府财政收入的重要来源，也是国家工业化、城市化建设的重要资金来源。统计数据显示，2006年、2007年、2008年、2009年、2010年全国土地出让金分别为0.7万亿元、1.3万亿元、0.96万亿元、1.59万亿元、2.7万亿元，这5年全国土地出让金共有7万多亿元，除去土地补偿费和少量用于基础设施建设外，政府获得了最低5万亿元的土地红利，也就是土地市场化后的增值性收益，这种收益恰是农民卖地而受损的价值，即在土地征用利益分配的零和博弈中，农民通过土地出让最低损失达5万亿元。也就是说，仅通过土地要素，农民在这5年为我国的城市化和工业化建设就承担了至少5万亿元的成本，廉价的农村土地资源为我国工业化、城市化建设提供了重要的资金来源。

4.农民在养老、医疗和教育支出方面的负担还很重

最近几年，为解决农民的社会保障问题，国家不断扩大新型农村合作医疗保险和新型农村养老保险试点范围，起到了一定的积极效果。但是，与城镇居民社会保障相比，农村社会保障水平低，而且还很不完善，农民自己掏腰包解决养老、医疗问题的状况还没有根本改变。如现有的新农保试点中的基础养老金，政府补助只有55元，如果农民每年缴费100元，到退休的时候，大概一个月只能领七八十元；即使按照最高缴费档次即每年缴费500元的话，等到60岁以后每月也只能领二三百元，这远远低于城镇居民的养老保险领取标准。又如，现在农民参加新农合的比例逐年增高，农民也得到了一定的实惠，但是，相对于城镇居民而言，农民的医疗费用报销比例还是比较低的，城镇居民的报销比例远远高于农民，农民的医药费支出负担还很重。据调查，农民人均年医药费支出接近300元，占农民生活消费支出的18%，仅次于食品支出（46%）和居住支出（20%），位居第三。农民看病贵、看病难的问题还没有根本解决，农民因病致贫、因病还贫的现象还经常发生。

近年来，虽然国家免除了义务教育的费用，但各种收费隐性化，使农民家庭义务教育无负担还有一定的差距。而且，由于教育的非均衡发展，优势的教育资源都集中到城市，农民的孩子到城市接受良好的教育就要额外支付更多的费用。在非义务教育时期的幼儿园、高中和大学，费用都不低。据测算，从进幼儿园开始到大学毕业，每个孩子需要几十万元的费用，普通农民家庭根本无法承受，因教致贫、返贫现象还很普遍。

二、农民负担加重的成因

1.乡镇管理体制尚未理顺

虽然与农村税费改革同步的乡镇机构改革取得了一定的成效，机构臃肿的局面有了根本性的改变，但改革后的乡镇管理体制还没有完全理顺，特别是县乡财政薄弱状况尚未根本改变。一些乡镇的政府部门或行业利用为农民提供服务的契机，把收费、罚款作为增加财政收入与养人、养事的重要手段。同时，乡镇政府职能尚未根本转变，在“事权”与“财权”不相匹配的情况下，片面地以经济和财政收入增长作为考核干部的重要指标。在“政绩”的驱动与考核的压力下。一些基层政府想方设法增加地方财政收入，甚至默许财政、税务部门与收费、罚款单位共享分成，罚的越多，分成就越多，这在客观上造成了农民负担反弹的隐患。

2.以工促农、以城带乡的长效机制尚未有效形成

从取消农业税到千方百计增加农民收入。从全面部署社会主义新农村建设到明确把现代农业放在社会主义新农村建设的首位，表明了我国开始进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。但是，由于体制性原因，我国农民负担依然存在，包括工农产品价格“剪刀差”、城乡二元土地价格“剪刀差”、劳动力价格的城乡差异及城乡有差别的公共产品供给等强加在农民身上的隐性化负担还很重，在某种情况下还有不断上升的趋势。尽管每年国家加大了支农力度，促进了农民增收和减负，但是“三农”并没有得到足额的“反哺”，城乡差距仍然巨大，2010年城乡居民人均收入比例为3.23：1，以工促农、以城带乡的长效机制还未有效形成。

3.偏向城市的发展导向尚未改变

新中国成立以来，偏向城市的发展导向一直是国家在城乡关系方面的主要制度安排。在计划经济时期。为确保工业和城市的发展，我国建立了“一个体制、三套马车”，即计划经济体制与农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍管理制度，并通过工农产品价格“剪刀差”获取大量的农业剩余来支持城市和工业化建设，使城市经济得到较快的发展，客观上造成了农业发展缓慢与农村、农民的贫困，形成了城乡分割的二元社会经济结构，并成为制约我国社会经济协调发展的羁绊。改革开放初期，这种城市偏向得到了一定程度的“缓解”，但随着城市改革的启动、市场化改革以及分税制的实施。这种城市导向又得到了强化，特别是地方政府在政治晋升激励下便采取强化的城市偏向为其发展地方经济事务融资。在市场化利益的驱动下，农村的优质资源都向城市集聚，又加上农业投入严重不足，造成了20世纪90年代末“三农”问题日益严重、农民负担的恶性膨胀。进入新世纪以来，中央政府开始扭转地方政府偏向城市的发展模式，取缔了各种农业税收，并加大了财政支农力度。这在一定程度上使城市偏向得到了又一次的“缓解”。但是，由于我国还处在城市化加速发展时期，加上思维的惯性及路径依赖，城市偏向的发展导向一时还很难改变，并且成为新时期减轻我国农民负担的最大体制性障碍。

4.农民分摊农村公共产品的供给机制尚未完全改变

长期以来，我国实行城市公共产品由国家负担、农村公共产品主要由农民负担的城乡二元供给机制。人民公社时期，农民能够享受到医疗、养老等公共产品的低水平服务，但这些公共产品的物质成本是在集体分配前对各基本核算单位扣除的，农民并不清楚自己分摊多少公共产品成本，农民对负担的感受不是直接的。人民公社解体以后，我国农村公共产品供给模式发生了变化，农民直接以各种税费的形式来承担农村公共产品的供给。如对农民的收税项目中一般都包含了“教育附加”、“优抚”、“民兵训练”等应该由国家财政负担的公共产品，而且与农民生活相关的医疗、养老等公共产品全是由农民自己掏腰包，而市民的医疗、养老则由国家包下来，这种不公平的公共产品分摊模式是我国农民负担加重的重要根源。新世纪初进行的农村税费改革取缔了各种农业税收。但由于没有进行相应的财政体制改革，废止农业税对农村公共产品供给和农民负担的影响依然不会像预期的那么理想。虽然我国取消义务教育收费，不断扩大新农合、新农保的试点范围，农村公共产品供给开始由农民负担转向国家负担，但与城市居民相比，在农民的医疗、养老方面国家承担的部分还很少，国家对农村的教育投资也远远少于城市。这种城乡公共产品的差别化供给，使农民分摊农村公共产品的供给机制还没有完全改变，并成为新时期我国农民负担久减不轻的重要根源。

三、减轻农民负担的途径

1.改革乡镇财政管理体制，规范涉农收费

相对于城市财政而言。我国乡镇财力薄弱。事权与财权极不相匹配，造成了涉农部门靠收费、罚款来养人养事，加重了农民负担。要从根本上改变这种局面，减轻农民负担，首先要改革乡镇财政管理体制。税费改革使乡镇政府失去了最重要的财政资金来源，乡镇财政主要靠地方税收和土地出让金收入，而这些收入又主要由县级掌握，也就是说，乡镇政府收入和支出没有完全编入乡镇财政预算，这样造成乡镇财政很大的资金缺口。因此，改革乡镇财政管理体制，必须编制乡镇财政预决算，按照财权和事权相匹配的原则，加大对乡镇转移支付力度，各级财政资金向乡镇倾斜，弥补乡镇财政资金的缺口，尽量让事权与财权一致。其次，要规范各部门、各行业的收费项目。对那些不合理收费和乱罚款要坚决取缔，并加快减轻农民负担的立法进程，加强对农民负担的监管。

2.降低农业生产成本。完善农业支持保护体系

首先，要降低农业生产成本。一是提高农产品保护价格，降低农业生产成本占农民收入比重。1998年以来我国实行粮食最低收购价格，有利于防止“谷贱伤农”和缩小工农产品价格“剪刀差”，对增加农民收入起到了一定的积极作用，但是由于粮食管理体制尚未理顺，农民并没有得到实惠：今后要改革粮食管理体制。适当提高粮食托市价格，降低农业生产成本占农民收入比重，以增加农民纯收入、减轻农民负担。二是加快现代农业体系建设，降低农业生产成本。现代农业体系包括应用先进生物技术开发优质、高效、高产的新品种以及使用新型肥料、环保农药、新型多功能农业机械等：通过建立现代农业体系，发展特色农业，并实现规模经济效益，可以实现降低农业生产成本、减轻农民负担。三是对涉农企业税收优惠和金融支持。通过对涉农企业的所得税、营业税及其贷款利率的减免或优惠，把农业生产资料价格降下来，降低农业生产成本，可以间接地减轻农民负担。

其次，要完善农业支持保护体系。世界很多国家都建立了比较完善的农业支持保护体系。如日本和美国都在农产品价格、生产资料与农业机械购置、农村基础设施、农业技术开发和推广等方面对农民补贴，并且这些补贴都有法律保障。我国于1998年开始实行粮食收购保护价格，2004年开始推广对农民种粮直补，随后也开始了良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴等，对促进农民增加收入和农业发展起到重要作用。但是，要想把农民负担真正降下来，还需要继续加大支持力度，扩大补贴范围，提高补贴标准，建立完善的农业支持保护体系，只有这样才能提高农民收入、减轻农民负担，才能真正把“以工促农、以城带乡”落实到实处。

3.改革城乡土地二元制度，实现城乡建设用地“同地同权”

随着我国城市化水平的提高，将有越来越多的农民失去土地。但由于城乡土地产权的“二元性”造成了城乡建设用地“同地不同权”，城乡土地利益差距过大，实际上是对农民的一种变相“掠夺”。因此，要改革城乡土地二元制度，完善有关法律，确保农村集体土地产权的完整性和国有土地产权的平等性，缩小这两种土地产权的利益差距，让农民分享土地“红利”，以达到减轻农民负担之功效。这关键是要赋予农民对集体土地的“处置权”和“收益权”，这种“处置权”和“收益权”是在不改变政府对土地的用途、性质规划的基础上，在征收农民集体土地时，改变过去那种不公平的、行政命令式的土地征收制度，让农民对集体土地的买卖拥有更多的话语权，提高农民在土地交易中与政府“谈判”的地位，并能够根据土地的市场价格或接近市场价格进行“议价”，让城乡建设用地“同地同权”。只有这样，才能避免土地定价标准太低的问题，才能让农民参与分享土地“红利”、增加农民的“财产性”收入，才能达到减轻农民负担的功效。

4.扩大公共财政覆盖农村范围。实现城乡基本公共服务均等化

从城乡统筹发展的视角看，农民负担一定程度上是相对于城市居民的负担。由于各种原因，我国公共财政对农村投入比较少、覆盖率低，农村居民比城市居民享有的公共产品数量少、质量低，公共产品供给非均衡化，这是我国农民负担久减不轻的又一个重要原因。要减轻农民负担，缩小城乡差距，必须坚持城乡统筹的原则，让农民享有和城市居民一样的基本公共服务，特别是涉及农民基本生活和可持续发展的公共产品，以解决民生问题。首先，财政要加大对医疗、养老等涉及农民基本保障的投入力度，形成城乡体制机制统一、数量标准一致的基本医保和基本养老保障体系。这就要改革医疗管理体制，提高农民医药费与检查费的报销比例，真正把医疗费降下来，着实解决“看病难、看病贵”及“因病致贫、因病返贫”等问题。同时，完善农村居民养老保险制度，提高财政对农民养老的补贴标准，真正实现农民“老有所养”、“养有所值”，实行城乡居民基本医疗和基本养老服务的一体化。其次，延长义务教育年限，加大农村教育投入力度。把义务教育普及到幼儿、高中阶段，免除职业教育学费，减免家庭困难的农村大学生学费；同时，不断增加对农村教育的投资，提高农村教育水平，实现城乡教育的均衡发展，切实减轻农民的教育费用支出负担。

（责任编辑 陈孝兵）