城乡二元结构的形成特色、民生绩效及对策分析

刘乃星，关变娜

（1、福州大学 管理学院；2、福州大学 人文社会科学学院 福建 福州 350108）

民生问题作为我国面临的急需解决的重大社会问题，关系到每一个社会成员的切身利益，得到了政府和众多学者的高度关注。我国政府已经把解决民生问题作为当今一个阶段的重要任务。民生问题的解决离不开对其产生原因的深入透彻的分析，找到其根本原因并得到破解之道是政府和学者们的目的和任务所在。通过对已有的文献进行分析可知，学者们对民生问题产生的原因有诸多研究，如体制机制问题、政府越位或缺位问题、社会保障和社会福利问题等等，但是却很少从城乡二元结构的角度对这一问题进行研究的。在此，笔者认为，城乡二元结构是民生问题产生的重要因素，应该引起足够的重视。

一、城乡二元结构理论简述

城乡二元结构转换一直是发展经济学家研究的重点，很多学者从理论的角度对其进行了解释，主要有刘易斯的二元结构转换理论、拉尼斯—费景汉的二元经济转换模型和舒尔茨的二元经济转变理论。

（一）刘易斯的二元结构转换理论

1954年刘易斯在其论文《劳动力无限供给条件下的经济发展》中提出二元经济模型。直到20世纪70年代末，该模型一直被认为是解释劳动力剩余国家经济发展过程的一般理论［1］。该理论以不变工资条件下的劳动力的无限供给为前提假设，把国民经济分为两个部门，一个是生产效率较高的现代化的工业生产部门，另一个是生产效率为零的传统的农业部门。工业部门的资本家不断的利用利润进行再投资，扩大工业部门的产量和实现就业增加。

城乡二元结构初期，工业部门的生产效率较高，具有相对于农业部门较高的工资，致使农业部门的剩余劳动力在此吸引下不断的由农业部门向工业部门转移，这也是资本家可以以不变工资获得劳动力无限供给的原因。在劳动力不断转移、资本家不断扩大生产规模的过程中，农业部门的剩余劳动力逐渐减少、生产效率不断提高，最终使工业部门和农业部门劳动生产率同时提高，工农业趋向于均衡发展，这个过程的完成是自然进行的。

（二）拉尼斯—费景汉的二元经济转换模型

美国经济学教授费景汉和古斯塔夫·拉尼斯认为刘易斯的理论有两个缺点：一是没有足够重视农业在促进工业增长中的重要性，把它完全看成了被动部门。二是没有注意到农村由于生产率提高而出现剩余产品，应该是农村中的劳动力向城市流动的先决条件［2］。他们在刘易斯模型的基础上建立了自己的二元经济理论模型，也就是拉尼斯—费景汉二元经济转换模型。

此理论模型的前提假设是期初只有农民，并且农民的工资是由制度规定的平均农产品。工业的出现使得资本家可以以不低于农民制度规定的工资招到工人，但是随着农民不断的由农业部门转移到工业部门，农民劳动的边际产品在不断的上升，由起初的等于零到大于零，最后大于制度工资。他们指出，由于农民的边际产品不断上升会导致劳动力的流动相对于刘易斯理论提前终止，由此城乡二元结构转换不能自然完成，在这时就需要利用工业利润对农业进行投资，以促进农业生产技术的改进和劳动生产率的提高。

（三）舒尔茨的二元经济转变理论

舒尔茨反对以轻视和牺牲农业来发展经济的做法［3］。舒尔茨认为农民低收入的原因是低收入的路径依赖和缺乏高收入的经济刺激，因此，他主张采用市场方式对农民进行经济刺激，以调动农民生产的积极性。另外，舒尔茨强调人力资本的作用，认为改造农业生产技术也是非常重要的。他认为由于农民对于新生产要素的购买力较低，所以需要政府给予相应的资助。舒尔茨的理论对农业的分析非常透彻，但是他忽视了工业化发展对于农业发展的积极带动作用，这成为该理论的一大缺憾。

二、城乡二元结构的形成

通过以上分析可知，城乡二元结构的存在具有一定的必然性。但是我国城乡二元结构的形成与特定的制度、政策密切相关，这也导致了我国的城乡二元结构具有中国特色，主要表现在行政主导性浓厚。

（一）优先发展重工业的政策严重挤压农民的利益

建国之初，我国是一个贫穷落后的传统农业国家，农民面临饥饿的困扰。鉴于此种情况，国家根据苏联的成功经验制定了优先发展重工业的战略路线［4］。但由于我国工业基础薄弱，严重缺乏发展重工业所需的资本，于是，国家就从农业着手，在计划经济的环境中通过行政命令制定工农业产品的价格，使二者之间出现“剪刀差”，以此为工业发展积累启动资本。这种农产品在交易中的价格低于其价值，而工业产品的价格高于其价值的做法严重地影响了农民的收入和农业的发展。

随着工业的发展，工人和农民之间的收入差距日益明显，这使农民产生了向城市转移的动力。而此时城市工业的发展才刚刚开始，无法承载更多的人口，一旦大量农民进入城市，将会引起造成城市失业人口增加等社会问题。可以说，城市经济发展的不足限制了农民向城市的流动。

（二）确立户籍制度，限制人口自由流动

为了缓解农民进城给工业和城市发展带来的巨大压力，我国政府开始采取强制措施限制农村人口进入城市，于1958年1月9日的全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定下来［5］。

户籍制度的确立限制了农民向城市的流动，这就使得农村人多地少的矛盾长期得不到解决。这个矛盾的存在和加剧，严重影响了农业剩余劳动力的转出，导致农业生产效率的提升缓慢，农业发展严重受阻。户籍制度的确立不但影响了人口的流动，还影响了后来许多公共财政制度和社会保障制度的内容。

（三）城乡二元的公共财政制度和社会保障制度，加剧城乡二元结构

公共财政制度和社会保障制度的建立基本都以城市和农村或者城市人口和农村人口（户籍）作为区分标准，形成了城乡不同的公共财政和社会保障制度。比如说，公共财政支出中的教育和医疗制度一直以来都具有明显的城乡二元结构的特性，城市的公共支出占公共财政支出的比例一直居高不下，这就拉大了城市和农村之间的差距，再加上社会福利的刚性特点，使得城乡二元结构具有不可逆的性质。养老制度在城乡之间则是更加不同，农村一贯的是养儿防老，而城市则有退休金或养老金。

公共财政制度和社会保障制度的二元化直接导致了城市和农村之间巨大的福利差距，促使更多的农村人口想方设法地成为城市人口。而农村籍的大学生在这方面的表现尤为突出，很多从贫困地区走出来的大学生都迫切希望留在城市工作、生活，很少愿意再回老家。同时东中西三部在福利方面的巨大差异，也促使这些大学生向沿海地区的大城市流动。人才的流失，导致农村形成一个越发贫困的恶性循环，而这个恶性循环的起因则是城市和农村之间巨大的福利差异。

（四）农村贫困的循环与累积因果分析

循环累积因果关系是由冈纳·缪尔达尔提出的，是斯密得的《制度与行为经济学》中制度状态的一种［6］。农村贫困的循环与累积因果分析是指农村地区和西部地区在城乡二元福利结构的作用下，优质人力资本只有大量输出而缺乏输入，导致这些地区贫困的恶性循环。众所周知，教育是民生之基，国家为了全国教育的均衡发展，几乎在每一个省市都设有“211”工程院校。这些院校为我国的经济发展培养了大批人才，但这其中愿意深入基层、扎根西部的人才却少之又少。人才的流动具有很强的趋利性，很多西部地区的高中毕业生希望到沿海大城市读大学，并且他们中很少有人再愿意毕业后回到农村老家。由此可见，这些贫困地区人力资本的投资的最终结果是优质人力资本离开，这就导致了这些地区的继续贫困（见图1）。

图1 循环与累积因果分析

根据循环累积分析图，我们可以清楚的看到信息流、求学的学生流和留在城市的学生流三者组成一个循环，并且信息流强化学生流的流动。这种强化是潜移默化的，也是人们心中争强好胜的潜在要求。从追求美好生活的愿望方面来讲循环是无可厚非，但是在我国现行的决策体制下，长期以来参政议政者主要为城市人口，在福利刚性前提下，他们势必努力保证自己利益优先得到满足。我们也不得不承认，由于循环的存在，真正适合参政议政的人选确实也集中在城市，但是他们却没法从根本上代表农民利益，由此自然造成我国现在民生问题凸显的现状，收入分配、医疗教育、住房就业等民生问题亟待解决。

三、城乡二元结构民生绩效的状态-结构-绩效（SSP）分析及对策

许多学者认识到体制机制是民生问题产生的主要因素，但却忽略了城乡二元结构与体制机制的网状结合以及由此而产生的循环与累积因果关系。这致使他们提出的解决民生问题的措施仅聚焦在点对点的针对性上，而忽视了产生民生问题的各种原因之间的相互联系。同时，很少有学者用SSP理论来分析这一问题。在此，笔者结合以往研究的缺陷，本着创新的原则，运用SSP理论对与民生有关的制度和制度变迁问题进行深入分析，并在此基础上提出对策建议。

（一）状态-结构-绩效（SSP）理论简述

状态-结构-绩效（SSP）理论由美国密歇根州立大学教授阿兰·斯密得在其《制度与行为经济学》一书中提出，此理论用以分析制度、制度变迁以及制定制度的规则的变迁。状态是影响人们相互依赖性的环境与产品特性，制度的状态就是制度要调整的对象。结构是指人们选择的制度方案，以此确定由各种技术条件的状态决定的相互依赖性。制度的结构决定了谁的利益得到满足，同时谁的利益将受损失。绩效则是对制度进行比较的变量，绩效衡量要回答的问题是制度A与制度B的比较中谁的利益得到满足。斯密德根据物品的特性对状态进行了分类，他认为不同的物品特性会带来不同的状态，相同的制度或权利应用于具有不同特性的物品时，会带来不同的绩效。制度的绩效取决于竞争团体可表达的利益，而制度或权利选择是绩效变化的工具。这个范式在某种意义上讲，所要探究的绩效是既定状态下制度或权利选择的函数［6］。

（二）循环与累积因果关系的破解

缪尔达尔在分析美国黑人贫困、教育与期望之间的相互关系时发现，黑人受到歧视，是他们接受教育少和收入低，结果导致黑人期望低且不可能进行他们所拥有的糟糕选择［6］。通过对比分析可知，城乡之间福利的巨大差距，使得农村人口产生了转移到城市享受较好福利的期望。与此同时，现实的因素又致使他们只能通过接受高等教育这一种方法来实现进入城市的梦想。于是，很多农村学生奋发向上、刻苦学习，最后他们中的一部分如愿进入大学并最终留在城市。这在一定程度上就使更多的农村学生强化了通过升学进入城市的期望。由此，我们可以得到一个造成农村人力资本短缺或者说农民受教育年限较短的恶性循环，这也是导致民生问题突出的一个重要原因（参见表1）。

表1 循环与累积因果关系

在此，笔者的分析之所以从循环与累积因果关系开始，是因为这一关系的破解属于非正式制度变迁，是一个漫长的学习过程，需要借助正式制度变迁来实现。实际上，在农民的认识里，这已不是城市与农村福利差距的问题，而是城里人与农村人的性质不同的问题。他们认为农村人与城市人的性质不一样，城市人高农村人一等，农村人就应该享受低福利。这一错误的认识导致很多农村人忽视通过致富等合理渠道改变其福利低的局面，而是着力于通过改变其农村人的身份来扭转这一局面。改变这一认识，不仅需要真正缩小城市和农村福利差距，而且离不开多种制度的相互配合。在此，笔者就以行政主导型城乡二元结构的形成作为基础来分析破解循环与累积因果关系的制度优化与变迁。

1.户籍制度的改革

户籍制度作为城乡二元结构的基本制度，影响到了公共财政制度、社会保障（福利）制度、促进内需政策等多种制度与政策。城乡二元的公共财政制度和社会保障制度使得城乡收入差距人为的扩大。户籍制度最初确立的目的是限制农村劳动力向城市转移，特别是在计划经济时期，这种限制很难打破。（参见表2）

表2 户籍制度

户籍制度所面临的社会经济状态的改变是对其进行改革的重要原因。户籍制度确立之初，我国城市化和工业化刚刚开始，这就需要一个稳定的发展环境。而阻止劳动力自由流动政策恰好能够创造一个相对稳定的环境，促进其发展。今天，我国的工业化已进行到中后期，城市化也进行到中期，大量的农村人口（农民工）已经进入城市，如若再对人口流动进行严格的限制已经没有必要，反而户籍制度的存在使得城市内部又出现了复杂的二元结构，不利于城乡一体化的发展。实现全国统一的户籍制度和迁徙自由是户籍改革的最终目标，近期的户籍制度改革的关键在于城市落户制度改革，特别是普通城市的农民工与跟随子女进城的老人的落户政策改革。要求落户人员或其投奔人员是否具有合法固定住所可以成为能否落户的条件。部分省市进行的户籍制度改革试点已经取消了城市与农村户口的限制，而统一称为居民户口，这是户籍制度改革中取得一大进步。

2.土地制度改革

户籍制度的改革和农民收入的提高需要土地制度改革的配合。土地制度改革可以促进劳动力更多、更快的流动，以使更多的农民享受到户籍制度改革带来的便利。通过促进土地经营权的流转，可以带来农民土地规模化经营，实现规模经济，进而增加农民收入。土地经营权流出的农民就可以借助户籍改革所提供的便利条件转移到更有利于自己发展的地方，当然这还需要农村金融制度和基层政府的大力支持。

土地制度的改革可以包括耕地、宅基地和建筑用地三个方面。具体而言，农民承包耕地要强调农民权利的稳定性和收益性，完善征地环节的管理，同时要保证耕地性质不变；农民使用宅基地则可以给农民完全的权利，但是需要严格限制宅基地的面积；工业建筑用地需要在保证耕地的前提下进行合理规划。

3.共财政制度改革

公共财政制度改革主要指教育和医疗支出制度的改革。教育（除九年义务教育外）和医疗属于准公共物品的范畴，个人在求学和就医的过程中发生的费用由国家财政和个人共同承担，而大量低收入者的存在造成许多孩子上学贵、许多病人看病难。此外，公共财政制度的二元结构又导致教育资源和医疗资源集中在城市，这在一定程度上又加剧了农村低收入者上学难、看病难的问题。解决这一问题，要求公共财政向民生财政转变。

从总体上讲，公共财政要调整城市与农村的支出比重，加大对农村的支持力度。在教育方面，公共财政需要加大对义务教育的投资，改善农村中小学的硬件条件，合理提高农村中小学教师的待遇，大力吸引更多师范院校的优秀毕业生到农村从事教育工作［7］。在医疗方面，公共财政需要加大对县、乡、村三级基层卫生机构的投资，改善相应的硬件设施并引进高水平的卫生事业人才，控制基层卫生服务价格，扩大农村卫生服务的范围。

4.社会保障制度改革

社会保障制度改革不是改革原有的制度，而是在原有的基础上进行整合或增加，进而形成体系，以扩大社会保障的覆盖范围、增强社会保障的力度，实现城市和农村享受均等的社会保障。首先，要尽快实现城市和农村养老保险的接轨，改变农村现行的养儿防老的状况。计划生育政策有效地减缓了我国人口总量的增长速度，但却导致了以人口老龄化为代表的一系列问题。养老问题已经成为摆在80后面前的重要问题，这就需要社会保障制度给以缓解。其次，要实现城市人口和农民工的公平就业。户籍制度和土地制度的改革放开了农民进城的条件，提高了农民收入，但也出现了农民工与城市人口同工不同酬等就业问题。这就需要就业制度的保障，一方面要规范企业的用工制度，另一方面要加强对农民工的培训，提高其维权意识。

四、结语

消除城乡二元结构对民生的消极影响，最好的解决方法就是实现城乡一体化，这既需要经济的快速发展、农村人口自我努力，也离不开政府、市场以及第三部门的支持。不能简单的认为民生问题就是分配的问题，也是发展的问题，民生问题的解决需要在发展中完成；民生问题解决的过程中农民要避免成为被动的接受者，而应主动努力，抓住国家重视“三农问题”的契机，加快自身发展；同时民生问题的解决不只是政府的责任，而是全社会共同的责任。

［1］李 淼.城乡二元经济结构理论与我国现实状况剖析［J］.商业时代，2010（31）：10-12.

［2］刘义圣.发展经济学与中国经济发展策论［M］.北京：社会科学文献出版社，2008：298.

［3］王 清.刘易斯与舒尔茨经济发展理论比较研究［J］.经济纵横，2011（1）：20-23.

［4］何立胜.城乡二元结构模式转换与制度安排的公正性——我国城乡二元结构模式变迁的路径分析［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2010（7）：57.

［5］潘九根.我国城乡二元结构的形成路径分析［J］.求实，2006（12）：68-70.

［6］阿兰·斯密得.制度与行为经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：377.

［7］华中煜.我国城乡二元结构的制度障碍与破解之路［J］.理论导刊，2010（1）：10-12.