地方官员、捕蝇纸效应与公共服务支出的关系——一项有关公共服务型政府建设的研究<br/>

地方官员、捕蝇纸效应与公共服务支出的关系——一项有关公共服务型政府建设的研究

2012-11-23李文军唐兴霖赵俊梅

华东经济管理 2012年7期

李文军，唐兴霖，赵俊梅

（1.上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030；2.成都理工大学文法学院，四川成都 610059）

一、问题的提出

关于我国公共服务供给结构不合理与不足的分析，可谓异彩纷呈。有的学者认为：在中国式财政分权体制下，地方政府间的财政竞争决定公共服务供给结构［1-2］。在地方政府财政收入既定的情况下，在吸引外来流动性资本而进行的改善基础设施项目（如高速公路、城市基础建设）与福利支出项目(如教育、医疗卫生、社会保障等)“鱼和熊掌不可兼得”时，地方政府必然忽视后者，而偏向有益于流动性要素的公共服务。这也是目前导致中国就业难、收入低、上学难、看病贵、房价高、保障弱等民生问题的一个重要原因。有的学者认为：中央政府对地方政府的激励契约对于公共服务供给结构具有关键作用［3-4］。改革开放以来，我国地方政府间开展了以经济增长为主要内容的“晋升锦标赛”，从而导致教育、医疗卫生、社会保障等公共服务因无法在短期内“兑现”，在“晋升锦标赛”机制下，地方政府公共服务支出会偏向“硬公共服务”，因为它有利于体现政府政绩，正如傅勇所言“只要中国式分权的激励结构不变，地方政府就没有内在动力提升在教育和公共服务上的支出比重，一些意愿良好的政策就缺乏‘自动实行’的机制。”［5］还有的学者从另外一种角度来解释，认为正是由于中央政府服务型政府建设可信承诺不高，从而导致地方政府公共服务支出意愿不高，地方政府更多的是为经济增长而竞争，而不是为公共服务增长而竞争［6］。

应该说，财政收入的充裕程度只是约束地方政府公共服务供给决策的条件之一，但是“经过财政收支的再分配，补助后的地方财政不仅不存在收支矛盾，还出现了一定数量的盈余。”［7］“晋升锦标赛机制”的激励结构部分回答了地方官员不愿意提供软公共服务，如教育、医疗卫生等。但是根据“晋升锦标赛模式”等理论的推演，地方官员因为任期制应当更倾向于选择具有短期效应的公共服务供给，但实证研究却发现地方官员一直都对高速公路、铁路、工业园区等基础设施充满热情。而这些基础设施基本属于回报周期比较长的公共服务投入，有的甚至并不属于公共服务的范畴，例如地方政府的土地开发。为什么地方官员们会有那么大的热情投入并不属于公共服务供应的土地开发中?仅用经济发展和政绩因素难以完整地解释这些现象，在这些大工程、大项目的背后应当还有地方官员的其它追求。从频繁出现的各种腐败案件来看，权力寻租是一个非常重要的因素。而最后一种观点也只是学者从一个宏观角度来解释问题，我们急需要从政府官员晋升这一微观角度来证明。

以上多数学者都把注意力放在了如何激励地方官员的问题上，而忽视了对地方官员约束问题的探讨，激励机制与约束机制不平衡。中国历史上曾长期处于领先地位的经济增长水平和屡次出现的经济奇迹说明，搞对激励的问题对中国来说是重要的但并不是最关键的；也有学者指出：“权力的移交和监督的放松导致政府机构和事业单位的激励出现了严重扭曲”。［8］但是我们认为，仅仅靠激励与监督是不行的，正如美国学者阿维纳什·K·迪克西特所言：“政治过程不能像经济关系那样来使用监督和激励合同。相反，我们更多地依赖于更为直接的工具——承诺与约束。”［9］因此需要对中国公共服务供给的问题与地方官员治理体系进行更深入的剖析，这也是完善中国公共服务型政府建设的当务之急。本文试图从一个完整的、微观的视角来理解中国地方官员治理体系与公共服务供给的关系问题，因为“政府工作人员必须认识到公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物。这就意味着改进服务的问题需要关注的不仅仅是‘顾客’的需要，而且还要关注权力在社会中的分配情况。”［10］

二、理论前提：捕蝇纸效应与政府官员

“捕蝇纸效应”与财政转移支付（补助）密切相关。传统的转移支付理论认为，一般转移支付相当于给地方政府增加了一笔收入，结果是增加了地方政府公共服务消费的同时也增加了私人产品的消费。理论上看，提供一笔拨款和削减一笔等值的税收具有相同的效应。但是实证分析却发现：支付给地方政府一次性支付的一般财政补贴，在支出方面相对于中间选民的收入同等增加的情况下要具有更加强烈的刺激效果，额外的收入倾向于保留在被支付款项的部门，换句话说就是“货币粘在了它所投入的地方”，这样就产生了所谓的“捕蝇纸效应”［11］。葛雷林其和盖普1973年在对美国的研究结论认为，每增加一美元的政府间财政补贴—援助，将有0.43美元由补贴者所花费。他认为“捕蝇纸效应”的产生主要是利益难以调和。而麦戈瑞（McGuire，1975）指出政治家们为了最大程度延续他们的政治生命的机会(并且因此最大化自身福利)，只要公民个人不会使其出现任何恶化，政治家们就可能会花掉所有的他们能够允诺的开支，政治家们和官僚们都不按他们所代表的个体公民们的最优利益进行活动。这就是对“捕蝇纸效应”更加全面的可能解释。所以地方公共部门获得的财力增加被以不恰当的比例运用于公共开支，而不是让利于地方居民。

在我国，省级地方官员是由中央任命的。虽然我们无法直接观察到政府对各级官员的考核依据和提拔机制，但是经济绩效（GDP等）对官员任命和晋升具有显著影响，显示出地方政府“为增长而竞争”的蓝图。地方政府官员为了自己的政治前途而进行激烈的竞争，正如国外学者所言：“官僚们，像公司经理一样，并不能够完全自由地去追求他们自己的目标；他们拥有的相机抉择权力也许还小于私人部门的同僚。他们在一个存在着激烈的晋升竞争的环境中从事管理工作。如果还有什么其他的话，那就是公共部门官僚的流动性比公司经理大；这表明，公共部门的官僚市场比公司经理市场更具有竞争性。官僚部门的创立者——被选出的议会议员和行政长官也在一种竞争性环境中履行职责。他们必须参加周期性的再选竞争。因此，他们处于要尽其能力控制住官僚部门的过度行为的持续压力之下。他们做得怎么样，这仍然是一个经验问题。”［12］在这里，我们认为中央政府是根据地方官员的忠诚度、政策导向与执行力、群众基础等内容晋升省级官员的。公共服务型政府需要中央政府新的政策导向，因此，我们认为地方政府需要在公共服务支出方面有所表示。“通过各种反应，当局可能成功地产生（而不是得到与合法性有关的散布性依附）对一种共同利益的献身。……这种支持态度来自为系统成员提供某种可感知的或可觉察的报告，并因此而表现其自我利益感。”［13］而在当前，我国公众的核心需求是日益增长的多样化的物质文化需要以及公共物品与公共服务的需要，也是政府合法性的来源，因为“一个系统中的当局能否被认为是正确和适当的，并不取决于他们是否与一个被大家承认的典则一致，而是取决于成员们在何种程度上根据其行为和象征物认为当局者本人值得他们道义上的称赞。……这种合法性就是个人合法性，它是支持的一个来源，这种合法性将来自于对当局者个人功绩和价值的评判。”［13］所以，如何通过政策输出即良好的政策绩效满足公众的这些需求以赢得公众的特定支持，便成了当前我国政府管理的主要工作和任务。

三、数据描述与分析

（一）数据描述

首先，选取分析样本。本研究的样本是1997—2010年间全国31个省、自治区、直辖市的行政首长在任期间提供的公共服务支出。

其次，确定官员的在任时间。对于在一年中的1—6月上任的，将该年记为该官员在该省份该职位的开始年份；对于在一年中的7—12月上任的，将该年的下一年记为该官员在该省份该职位的开始年份。之所以这样处理，是因为一个官员从上任到对该省的经济产生实际影响，需要一定的时间。这种划分，不仅每个官员在任期数都是整数，而且同一省区同一职位在某一年只会有一位官员在任，从而使得官员任期时间与年度公共服务数据相匹配。

再次，划分了省长的去向。这里采用与陶然（2010）［14］基本一致的观点。关于省长的去向，如图1所示。

图1 地方官员去向

粗线表示省长晋升，如中央核心层与中央部委正职、省委书记；细线表示平调，如中央部位副职；虚线则表示降职。我们的探讨仅限于各地区的省长（自治区主席、市长），主要是基于省委书记的上升一般而言更具有难度，而很大一部分的省委书记由于到了法定的退休年龄，退休是正常的，激励的效果相对降低，而省长则不同，年龄相对小，是一个地区的“二把手”，他的激励作用更加明显。这一点我们与陶然等学者的观点不同。

（二）公共服务型政府的建设需要政治体制（包括人事制度）与财政体制的配合

制度才是根本，因为“制度决定什么是可以观察的，什么是可以认识的，以及能从经验中学习什么。此外，制度还在两个意义上塑造人们的预期，即对未来的预测，以及相信可以使他人根据这些预期而接受的要求。”［15］

首先，我们考察政府公共服务支出与官员提拔是否相匹配的状况。1997年以来，在127位领导中有51位领导在任期间低于地方公共服务支出平均水平，占比达到了40.1%，这里我们从政府官员这一微观角度证实了公共服务的“竞争性市场”的不存在［16］。官员的调动情况如表1。

表1 省长去向与公共服务支出水平

（1）由表1 可以看出，127 位省长中，获得晋升的占40.1%，平调的为28.3，而降职的为31.6。在获得晋升的领导人中，有35 人在任期内公共服务支出高于地方支出的平均值，占68.6%，而低于地方支出平均值的也达到了31.4%；在平调的领导中，高于地方支出的平均值与低于地方支出平均值各为50%；在降职的领导中，有57.5%高于平均水平，而其低于地方支出平均值的也比较高，达到42.5%。

（2）在低于地方支出平均值的地区中，主要为北京（12）①、天津（14）、上海（14）、浙江（14）、广东（14）、海南（11）、内蒙古（14）、宁夏（14）、西藏（14）、山东（9）、江苏（9）。区域特征明显，主要集中在东部地区和少数西部民族自治区，而广大的中部、东北和其他西部地区公共服务支出则高于同期的地方支出平均值，如河南（0）、湖北（0）、重庆（1）、辽宁（1）、广西（1）、甘肃（1）。

（3）在官员的异地调动中，一共有23位领导从外省调入成为省（市）长，涉及北京、重庆、黑龙江、吉林、山东、海南、河北、湖南、湖北、安徽、山西、青海等12 省（市），高于地方支出平均值的有21人，占91%；低于地方支出平均值为2 人，占9%。而在23 位领导人中，有14 人来自地方，占异地调动的60%，中央下派的9 人，占40%，无论是地方流动还是中央下派，都各有1 人低于地方支出平均值，分别占7%、11%，中央下派的领导略低于地方流动的比例。因此官员的异地流动非常有利于公共服务水平的提高。

其次，我们分析地方政府的财政状况。稳定的财政支持是地方政府建设服务的财政保证，因此地方的财力直接决定了他们提供公共服务的能力。1994年的分税制改革改变了财力在中央与地方的分配，中央政府财政收入占总收入的比例超过了50%，中央政府的宏观调控能力大大增强。与此同时，中央本级的财政支出比例却不断下降，由1994年的30.3%下降到2010年的17.8%，地方财政支出由1994年的69.7%上升到2010年的82. 2%，中央政府大部分财政通过转移支付，交给了地方政府（如图2）。

数据来源：《中国统计年鉴》（1995—2011年）。

为了缓解地方财政压力，中央政府加大了对地方的转移支付力度，转移支付由1997年为845亿元，增长到2009年的23678 亿元。财力性转移由1997年的327 亿元增长到2009年的11320 亿元，其占转移支付比由39%增长到48%，而专项转移由1997年的518亿元增长到2009年的12358亿元，比例由61%下降到52%（如图3）。

图3 我国转移支付类型与比例

为了确保地方政府能够贯彻中央的执政思想，中央政府除了通过政治集权进行纵向控制外，还通过财政手段进行调控，尤其在中央政府提出创建公共服务型政府之后，为了促动地方创建服务型政府的意愿，中央政府不仅通过调整自身财政支出结构加以示范②，同时通过各种补助进行利益引导。中央对地方的补助由1997年的2856 亿元增加到2009年的28536亿元，年均增长率达到19.36%。而中央补助占地方本级收入的比重由1997年的64. 5%增长到2009年的87.6%，如表2，从另外一个角度看，中央的补助成为地方收入的主要方向，它支撑了主要的地方财政支出。

表2 中央对地方的补助

由于中央补助占地方财政支出的近50%，我们把地方财政支出分为政权维护性支出、经济建设支出和公共服务支出三类。我们按照财政支出“保运行、保稳定、保民生”的思路，政权维护性支出占地方财政收入比为50%左右，经济建设占35%左右，剩余15%为公共服务支出，而公共服务的不足就由中央政府的财政转移支付承担了起来（如图4）。

图4 1997—2010年我国三类支出比（%）

不仅如此，地方政府还存在明显的“捕蝇纸效应”。中央的各种补贴或者转移支付并没有被地方政府用到其预想的方面，中央通过调整自身财政支出结构的示范，并没有带来地方政府的“学习效应”。地方政府财政支出结构“积重难返”，难以改善，公共服务支出由1997年的31%增长到2010年的38.2%，经济建设支出由37.5%增长到2010年40.2%，经济建设支出得到进一步强化，两者的极值③比分别为1.29∶1.36。

四、主要研究结论及政策建议

（一）研究结论

民生问题总是与国家财政的收支状况、公共服务提供状况紧密相关。地方政府作为公共服务供给的绝对主体，主动承担这一具有政治合法性建设以及与政府职能相契合的角色已成为社会的共识。但是从全国的范围里看，民生问题依然突出。公共服务的相对短缺，使得我国近年来各种层次的公共风险不断丛生并相互交织。本文通过选取1997—2010年我国省级行政首长与其省份公共服务支出数据，从微观层面考察了地方官员对公共服务支出的偏好，基本观点如下：

（1）省级官员对公共服务支出并不存在“遵从性的制度执行”。地方政府财政支出结构变化不明显，财政支出存在明显的“捕蝇纸效应”，建设公共服务型政府的愿望并不强烈。

（2）省级官员的公共服务支出与他们的晋升并没有取得一致，从这一点看中央政府提出的建设公共服务型政府目标可信承诺不高。

（3）各区域地方政府的公共服务支出仍然具有一定差异，东部地区公共服务支出比例明显低于广大的中西部地区。

（4）官员的流动有利于公共服务的提供。

（二）政策建议

1.中央政府创造公共服务的“竞争性市场”，并增强政策的可信承诺

30多年我国经济的快速增长得意于中央政府创造的“经济增长市场”，在这一“市场”中，地方政府“为增长而竞争”，干部人事提拔在地方行政官员“政治承诺”的表现主要是GDP高省份的地方官员更能得到晋升［17］。中央公共服务型政府建设在干部人事制度方面，其可信承诺都不高④。

由于中央政府具有解约的冲动，那么怎么解决“可信承诺”问题？西方学者认为，初始代理人为了争取选票会做出很多承诺，为了解决初使代理人承诺的不可靠问题，政治家们（初始代理人）情愿放弃他们对于官僚机构的影响，使得官僚机构的许多决策都从政治决策中分离出来，从财政权的角度分析政治家有可能把财政资金的决策权过多地授权给行政部门。然而在我国“官本位”思想根深蒂固的境况下，解决中央政府承诺的不可靠问题，制度建设更加具有现实的意义。可信承诺的激励效果需要一定的制度安排作为后盾，如果只是依赖中央政府的口头保证，则承诺可信度不高。公共服务的供给与公共服务型政府的构建都需要中央政府作出一种可信的承诺，因为“在某种程度上，职业者能够被激励是出于对其个人的考虑，如职业发展或者经济安全。”［18］本文根据波特—劳勒的工作激励模型构建了地方政府领导的工作激励模型（如图5）。

图5 地方政府领导工作激励模型

地方政府领导人加大对公共服务的投入力度，建设公共服务型政府，他们需要在经济、政治报酬与努力—报酬概率知觉之间寻求平衡，然后再作出努力的程度。如果两者成正比，内外在报酬得到了满足，才能进一步形成反馈作用，加大对公共服务支出的努力程度。只要地方政府领导人觉得“报酬公平知觉”——领导人的提拔感觉到满意，他们就有激励把更大比例的财政支出投入到民生性的公共服务领域，“治理官员的核心是如何将政治家(政府官员)的政治仕途与反映社会需求的一定的标准相联系。”［19］这时中央（上级）政府的可信承诺至关重要，只有地方政府领导人感觉满意后，才会强化地方政府的努力。因此我们必须把握科学发展与人事制度改革两者结合起来，把认真实践科学发展的干部提拔上来。

2.进行税制改革，增加地方财力

近日国务院启动资源税、环境税以及小微企业减税和增值税改革四大财政政策，说明中国政府正在调整税赋结构，以引导中国经济向更健康的方向发展⑤。此次改革增加了地方财政收入，减少了中央财政收入，是对中央与地方利益的调整。我们必须以四个税种的改革启动新税制改革。当前税制改革停滞不前，冲破通胀压力推出的资源税改革，其最大亮点无疑是体现了政府通过税收改革解决资源利用效率不高的决心，反映出政府积极推动税收改革、建立更加符合经济发展的税收制度的态度和改革导向。但资源税改革仅是一个小的突破点，而且一定程度上是加税改革，对于当前经济发展来说，影响很大但不足以推动经济模式改革和结构性调整；增值税等间接税减税改革，配合推出房产税等财产性税收改革，才是最为根本的税收改革。所以，本文认为要以资源税改革为契机推动更多税制改革。改革的目标应该是“向地方政府及其官员提供最大的财政支持，并消除他们被‘束缚’以及受到中央立法不公正限制的借口。”［20］

3.增强社会问责，强化地方官员的约束

中央政府独特的的政治集权与财政分权，对地方政府经济行为产生了强大的激励效果。但是由于中央政府巨大的监督成本及其分权带来的巨大寻租空间，为赢利型的地方官员利益共同体提供了温床。这个共同体的利益关系使得约束机制弱化，高激励与低约束并存。当政治集权、地方官员共谋与内部人监督同时出现时，三者的叠加效应使低效约束的特征均被放大，导致地方官员“掠夺之手”难以受到有效的控制。而对于约束，美国公共行政专家尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》开篇就指出：“培养出美国公共行政传统的社会背景是若干文化和思想力量的独特混合体，……这一传统可以用一个词来表述：约束。”［21］因此，加强社会问责，以约束地方政府，势在必行，因为“当社会行为体能在问责中扮演主要角色时，对传统问责的改革将会更富有成效”［22］。

最后，推动地方政府落实公共服务的执政宗旨，除了通过中央的政治集权、财政转移支付外，更重要的是要依靠制度和体制，通过体制激励和制度约束来提高地方政府公共服务的主观意愿。而在政治集权体制无法改变的情况下，促进地方政府为公共服务市场而竞争无疑非常重要。对中央政府来说，重要的不是控制，而是承诺与示范，以此对地方政府的行为加以引导与约束。

［注释］

①（12）表示14年中有12年低于地方平均水平，下同。

②中央政府在教育支出的责任当中占到20%左右，中央政府应当带头充分发挥这种表率作用，努力增加本级的教育支出。2011年初，中央财政安排的教育预算支出是将近2964亿元，比2010年增长了16.3%，在年初预算的时候就高于财政支出的平均增幅3.8个百分点。http://news.sina.com.cn/c/2011-12-30/093023722779.shtml.

③极值比采用的是一项数据的最高与最低值的比，公共服务支出最高为2007年的40.2%，最低为1997年的31%；经济建设支出最高为2010年的40.2%，最低为2002年的29.1%。

④国家副主席习近平2010年在地方考察时提出，要进一步完善选人用人机制，真正把那些坚持科学发展有韧劲、谋划科学发展有思路、推动科学发展有激情、实现科学发展有贡献的优秀干部选出来、用起来，努力造就推动科学发展的骨干队伍。这可以说是干部选任工作贯彻落实科学发展观的四个基本要素。这“四要素”为我们围绕科学发展选人用人，树立了一个鲜明的标杆和导向。但是至少在现在，笔者还没有发现科学发展这一理念与制度在人事方面带来的实质性作用，当前现实中仍然存在着大量买官、卖官、“带病提拔”等非法的政府官员提拨现象。

⑤资源税改革主要是对石油、天然气资源税的征缴方法由“从量定额”改为“从价定率”。将从2011年11月1日起，原油、天然气税率分别按照销售额的5%到10%征收。作为地方性税种，资源税转向从价计征方式能够提高地方财政实力，有利于地方政府改善公共服务水平，并弱化其土地依赖情结。通过资源税改革来缓解中央与地方间的财税矛盾，据估算，按照石油天然气5%到10%的税率计，每年增加的税收可能达到600亿元，而资源税由地税部门负责征收，这意味着这部分税收增量将源源不断地流向各地财政，缓解其资金缺口难题。从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。在现行增值税17%标准税率和13%低税率基础上，新增11%和6%两档低税率。试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。试点行业原营业税优惠政策可以延续，并根据增值税特点调整。

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