维稳思维下我国行政救济制度的反思与出路

□ 万高隆

（中共江西省委党校，江西 南昌 330003）

维稳思维下我国行政救济制度的反思与出路

□ 万高隆

（中共江西省委党校，江西 南昌 330003）

建立完备、有效的行政救济制度是社会管理创新的重要组成部分。在当前维稳思维下，我国现有行政救济制度的内在机制与外在运行模式存在着诸多不足。行政相对人的权利救济渠道不畅，不仅激化了社会矛盾，也影响了社会稳定。社会主义和谐社会应当是安全有序、公平正义、保障人权的法治社会。弘扬法治精神、保障行政救济机构的独立性和权威性、加强权力监督与制约、扩大行政救济范围以及畅通行政救济渠道是加强社会管理、化解社会矛盾、维护社会稳定的必由之路。

维稳；行政救济；反思；出路

行政救济是法律救济的一种，是指国家机关通过解决行政争议、制止和矫正违法或不当的行政侵权行为，从而使行政相对人的合法权益获得补救的法律制度，包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿、信访等。法治社会离不开完备的行政救济制度。建立完备、有效的行政救济制度是社会管理创新的重要组成部分，也是一个国家法治和人权状况的重要标志。我国已经颁布实施的 《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《信访条例》等一系列行政救济的法律、法规使宪法规定的公民基本权利在受到行政机关侵害时，基本上能够做到有法可依。然而，目前维稳思维与权利救济渠道不通畅的矛盾仍然存在，整个社会的纠纷与矛盾并未能够得到很好的化解，行政相对人的合法权益时常得不到应有的救济。我国的行政救济制度存在的问题及未来走向引人注目。

一、救济机制的反思：各种行政救济方式之间相互协调与相互衔接不够

行政复议、行政诉讼、行政赔偿与信访共同构成了我国的行政救济制度，且它们之间的关系十分密切。多年来，行政救济制度对监督行政机关依法行政，保护公民的合法权益，维护社会安定发挥了重大作用。然而，这些制度还存在缺乏整体设计、相互之间不协调、衔接不够等问题。

（一）救济范围的不协调影响权利的真正实现

在理想的法治状态中，信访、行政复议、行政诉讼的受案范围应当依次增大，真正体现司法是社会公平正义的最后一道防线，如图一所示。在我国现行的制度设计中，《信访条例》第14条第2款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。行政复议、行政诉讼、信访受案范围依次从大变小，如图二所示。但在实践中，许多超过申请复议、提起诉讼期限的案件，当事人往往以“已无法再申请行政复议、提起行政诉讼”为由转向于信访机关。同时，一些当事人因为不信任复议、诉讼机关，所以故意拖延甚至放弃复议、诉讼，只想通过信访解决纠纷，转而向信访部门投诉。又由于在超过行政复议、诉讼期限的情形下，信访部门可以依法受理当事人的信访事项。这样一来，信访的受案范围几乎是“无所不包”。根据相关法律规定，行政复议的受案范围包括与行政相对人相关的人身权、财产权、受教育权、劳动权、政治权等方面的行政争议，还可以对具体行政行为所依据的抽象行政行为一并提出审查请求。而行政诉讼的受案范围仅包括与行政相对人相关的人身权、财产权方面的行政争议，并且将抽象行政行为排除在外。由于行政复议决定所涉具体行政行为未能完全列入行政诉讼受案范围，从而使某些行政复议决定成为事实上的终局裁决，致使当事人不能再寻求司法救济，影响了行政诉讼作为公法救济的有效性。与行政诉讼相比，行政复议的受案范围还要更宽。一些行政机关为了逃避司法审查，大量出台红头文件，使得行政相对人的合法权益受到抽象行政行为的侵犯时则不能够提起诉讼。在老百姓的眼里，诉讼救济往往是权利救济的最后一道防线，但它的受案范围却最小，如图三所示。这必然导致许多纠纷得不到实质解决，有些权利得不到真正救济，从而形成大量的信访案件，当事人一旦踏上信访之途，往往不能自拔，坚信只有信访才是解决问题的唯一途径，从而使信访过程中发生的矛盾激化为群体事件，影响了社会稳定。

图一（理想制度状态）

图二（现实制度设计）

图三（现实运行状态）

（二）整个救济制度衔接不够导致权利落空

信访、复议、诉讼之间如何衔接存在众多问题。法院与复议机关在实践中经常以抽象行政行为或内部行政行为为由对公民、法人或其他组织的请求不予受理，导致行政相对人被逼信“访”。同时，由于信访无需事实证据、期限、程序等限制性要求，加上一些地方迫于维稳的压力，对个别案件的处理直接“一步到位”，甚至处理结果“突破法律底线”，导致本应通过复议、诉讼渠道解决的问题日益转化为越级走访、闹访、缠访，信访成为多数人的首选。在多数人的眼里，信访是维护社会公平正义的最后一道防线。基层政府疲于应付群众上访，无原则满足上访人要求，导致了生效裁判被推翻。诸多法外解决问题的非正常模式误导了广大信访人。有些地方政府顶不住维稳压力，要么花钱买平安，要么强制截访、采取限制人身自由等措施，进一步激化矛盾。在很多百姓眼里，大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决。而信访机关又不能解决实质问题，便建议他们再去复议或诉讼，如此反反复复，最后陷入纠纷无处管、冤屈无处伸的境地，行政相对人合法权益的维护必然会落空。

二、运行模式的反思：各种行政救济方式运行不通畅

要使各种行政救济制度很好地运作起来，切实保障行政相对人的权利，除了制度之间的协调与衔接之外，还离不开司法机关、行政复议机关的独立性、行政救济机构工作人员乃至整个国民的法律意识和法律素质以及对行政救济运行机制的监督制约等外部环境的改善。当前，我国行政救济制度运行的外部环境存在以下突出问题：

（一）司法行政化、地方化

司法权对地方政府的依附性强，司法机关独立公正行使权力缺乏有效保障。一方面，行政机关掌握着财政大权，各级司法机关的经费由同级政府决定，司法机关在装备、办案经费等方面因各地财政状况不同而不同，而地方财政收入的高低又取决于地方的经济状况和税收水平。为此，地方司法机关更多地倾向于从发展地方经济的角度去行使司法权，这必然会破坏国家法制的统一性和严肃性。另一方面，在实践中，地方党委和政府部门拥有地方司法机关主要领导的推荐权或指派权，司法机关实际上都对同级党委负责，当关系到本地的局部利益时，有的行政机关为了逃避法律责任，就通过党的机构作出决定或制定文件，甚至党政领导直接对行政诉讼案件进行“指示”，因此，司法机关无法中立、超脱地行使司法权，公民、法人、其他组织的合法权益也就不能从根本上得到保障。2010年7月17日，陕西省榆林市横山县的波罗小镇发生一起因矿权变更纠纷而引发的群体性械斗事件，其根源在于一起久拖不决、行政机关不履行法院生效裁决的“民告官”案件。经两级法院判决，认定被告陕西省国土厅批准变更《采矿许可证》的行政行为违法并要求依法予以撤销。但是，被告国土厅以研讨会的形式否决了法院的判决。陕西省国土厅之所以敢于抗拒判决执行，反映的正是我国当前司法权对行政权制约的缺失，司法独立依然面临着种种现实障碍，每当司法权面对更为强大的行政权时，大多表现得软弱无力。司法作为权利保障的最后一道防线显得十分脆弱。

（二）司法监督制约机制乏力，司法不作为现象严重

当前，行政权超越与司法权于立法权之上，司法救济面对强大的行政权显得非常弱小，行政诉讼受理难、胜诉难、执行难已经成为一个“老大难”问题，司法不作为问题比较严重，虽然最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第32条规定，受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。但在实践中这个问题未能得到根本解决，司法不作为的责任也不明确，只要是以政府做被告的案件，大多在立案阶段就被剔除在外。救济渠道如此有限，才会出现张海超“开胸验肺”、孙中界采用极端的“切断手指”等自残方式来寻求公平正义。加之国家权力机关对行政司法机关的监督不到位；行政司法机关内部监督以及社会监督的乏力；使司法不作为现象增多；一些滥用职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益问题发生的概率也在攀升。2010年，湖北省孝感市中级法院法官冯缤穿着法官服、胸佩国徽、举着“冤”字牌在湖北省高级法院门口上访多日，终于让妻子的劳动纠纷案件得以立案，当他对审判结果不满意再次上访请求申诉时，却被拒之门外并被同行们视为“偏执狂”。他曾经说过：“我并不想上访，但当正常的法律程序无法维权时，唯有上访能解决问题”。［1］同样，由于女儿医疗事故早已在公安机关立案却因外界干扰而没有进展，湖北一副厅级干部的妻子准备约见政法委领导询问案件情况，却在湖北省委门口被便衣误作信访对象暴打了一顿。［2］这些案件极大地激化了社会矛盾，影响了整个社会的安定、和谐。

三、我国行政救济制度的未来出路

法治社会应当是安定有序、公平正义、保障人权的社会。我国现有的行政救济制度的内在要素与外部环境存在的缺陷和不足主要应从以下五个方面加以完善。

（一）弘扬法治精神，营造法治环境

行政救济工作人员及公众的法律意识与法律素质直接影响到行政救济机制的效能。一方面，要加大对行政救济工作人员的法律知识培训与考核力度，在一定期间内达不到要求的应当将其调离岗位，同时，要加强对公众的法制教育；另一方面，营造良好的法治环境。倡导法律至上，使行政救济工作人员服从法律，老百姓相信法律，只有两者之间的相互促进、相互配合，才能真正维护社会稳定。弘扬法治精神，坚持依法执政是改革和完善党的执政方式的重要途径，也是实现社会主义民主政治的必然要求。和谐稳定的社会应当是能够体现公平正义的社会。中国共产党领导人民制定宪法和法律，同时又必须在宪法和法律范围内开展活动，带头遵守宪法和法律。依法治国的实质就是执政党要依法执政，参政党要依法参政，行政机关要依法行政，司法机关要依法公正司法，人民团体和其他组织要依法开展工作，国家机关工作人员要依法办事，公民要依法行使权利和履行义务。在全社会营造良好的法治环境，其中最重要的是各级行政机关工作人员要带头树立法治理念，坚持依法执政，依法实施党的政治、思想和组织领导，要支持和保证国家权力机关、行政机关、司法机关依法行使职权、履行职责，要通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部等执政权力的行使，使党的主张经过法定程序上升为国家意志。这是建设社会主义法治国家的核心内容。

（二）充分保障行政救济机构的独立性与权威性

行政救济机构缺乏独立性，势必导致其因缺乏权威而不断受到外界各种因素的干扰，这是行政救济制度功能发挥的最大障碍。保障行政复议机关、司法机关的独立性与权威性，是完善行政救济制度的当务之急，其关键是实现司法独立，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。［3］（p35－36）执政党和政府应当带头支持司法判决，树立法律权威。一方面，我们必须改变地方各级司法机关的财政体制，将目前由地方政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担；另一方面，彻底改变目前地方党政部门支配地方司法机关人事权的状况，司法机关负责人及司法工作人员均由上一级权力机关任命并受其监督，实现法官独立。法官只对案件事实与结果负责，才能真正体现法律的权威。

（三）建立健全权力监督制约机制

自孟德斯鸠将国家权力划分为立法、行政、司法三权以来，该制度一直延用至今。博登海默认为：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力，在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。［4］（p358）建设社会主义法治国家，必须建立健全各种权力监督制约机制，形成一个严密的强有力的监督制约网络，防止行政权的扩张和司法权的滥用，否则，再完备的行政救济制度在运行过程中也会受到权力的干预，难以发挥权利救济的作用。同时，建立完备的司法不作为责任追究制度。在这个监督制约网络中，每个人都受到组织的监督制约，各组织受到另一组织或专门机构的监督制约，没有不受监督的特殊个人或组织。同时，必须加大惩罚权力滥用者的力度，实行冤案、错案责任追究制，增大权力扩张的成本。从经济学角度来讲，权力滥用成本＝权力滥用被发现的可能性×法律预期处置的结果。权力滥用被发现的可能性越大，法律预期处置越重，权力滥用的成本就越高。如果权利滥用的成本超出了其预期可得利益，权力滥用行为就会自动中止，行政相对人的合法权益就能够得到有效的保护，也就越有利于整个社会的和谐、安定。

（四）扩大行政救济范围

法治社会不应当存在权利救济的法律空白，而应真正实现有权利必有救济。因此，我们必须扩充行政救济的范围。

⒈将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。抽象行政行为是针对不特定对象作出的、能反复适用的行政规范性文件。在实践中，抽象行政行为违反上位法、不作为、缺乏连续性的现象屡屡发生，其危害对象不特定、损害结果难以量化。与具体行政行为相比，违法抽象行政行为的危害性更大。目前，我国《行政复议法》已将部分抽象行政行为纳入复议范围，允许行政相对人对抽象行政行为提起行政诉讼。这有利于法制的统一和保障广大人民群众的合法权益。

⒉把内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第12条列举的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”视为内部行政行为，而《中华人民共和国公务员法》仍然规定行政机关与公务员之间的人事处理纠纷只能通过内部申请复核、申诉方式解决。笔者认为，应当将影响公务员权利义务的内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围，以保护公务员的合法权益和优化我国的行政救济制度。

（五）畅通行政救济渠道

当前，一些社会矛盾的激化、群体事件的发生，在很大程度上是由于房屋拆迁、土地征用补偿标准过低，加之行政救济渠道不通畅所致。当行政相对人的合法权益受到侵害时，往往需要持久的申诉过程。即使官司赢了，最终还是难以得到相应的经济补偿。只有立法上的权利还不是真正的权利，必须疏通行政救济渠道。目前，关键在于限制信访的无限扩大，将各类纠纷有效引导到法治轨道上来，这也是新形势下社会矛盾和纠纷解决的必然要求。具体而言，重新认识信访功能，严格限制信访范围，使信访回归到下情上达的最初功能定位，将各类涉法涉诉信访案件剥离至司法救济渠道。建立起信访与复议、诉讼、申诉等法定纠纷解决渠道的衔接机制。行政复议机关与司法机关可以在当地信访机构设立接待室，使涉法涉诉的信访案件直接转入复议诉讼等程序，降低当事人复议、诉讼成本，提高司法裁判的公信度，将各类争议尽可能引导到法律的救济渠道上来。充分发挥多元化纠纷解决机制的作用。鼓励公众更加理性地选择救济渠道，更多运用行政复议、诉讼等方式维护权益。

［1］法官上访［N］法治周末，2010－07－1（04）.

［2］湖北厅级官员家属在省委门口遭便衣警察殴打［EB／OL］http：／／news.sina.com.cn，2010－07－20.

［3］江泽民.全面建设小康社会 开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告［R］.人民出版社，2002.

［4］（美）博登海默.法理学——法律哲学与法律方法［M］.中国政法大学出版社，1999.

（责任编辑：牟春野）

Maintaining Stability Thinking on Reflections and Outlet of China＇s Administrative Relief System

Wan Gaolong

Establishment of a comprehensive and effective administrative relief system is an important part of social management innovation.On the thinking of maintaining stability，there are many deficiencies in the internal mechanism and external operation mode of China＇s current administrative relief system，the executive relative＇s rights relief channel is not smooth，it not only intensifies social conflicts，but also affects the social stability.Socialist harmonious society should be the rule of law that is safe and orderly，justice and protection of human rights.To promote the rule of law，to protect the independence and authority of administrative relief agencies， to strengthen supervision and restraint of the powers，to expand the scope of administrative relief and to flow channels of administrative remedies，is the only way of strengthening social management，resolving social conflicts and maintaining social stability.

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D922.112

A

1007－8207（2012）04－0073－04

2011－12－23

万高隆 （1968—），男，江西东乡人，中共江西省委党校 （江西行政学院）法学教研部教授，硕士，研究方向为法理学、行政法学。