新视角下城郊旧村改造策略研究*——以广东省实践为例

张俊杰,唐晓莲,李庆玲,刘惠君

(广东工业大学 1. 建筑与城市规划学院; 2. 管理学院; 3. 外国语学院; 4. 图书馆,广东 广州 510090)

城郊旧村改造是市场化条件下多元利益主体的博弈。因征地拆迁、 城郊旧村改造问题引发的矛盾成为当前城乡矛盾的焦点,土地的强势兼并或垄断、 农村土地级差收益的流失、 农民依法维权抗争的激化,大大增加了城乡一体化发展关键时期的经济危机和社会危机的风险。[1]实践证明,在城郊旧村改造中,如果不能做到公平与效率并重,不仅效率的提高受到障碍,而且还会引发严重的社会危机。认真研究公平与效率并重视角下的城郊旧村改造问题,正视和合理处置集体建设用地再分配中的经济利益关系,是当前理论与实践中迫切需要解决的问题。

一、 相关研究评述

城郊旧村改造相关的是城市更新理论。西方的实践与研究,从1893年美国的“城市美化运动”(City Beautiful Movement)开始至今,L.芒福德、 J．雅各布斯、 联合国相关机构、 M.蓝奇、 E.林德布洛姆等为城市更新的理论进一步发展作出巨大贡献。对西方国家城市更新的实践进行总结,有以下几点启示： (1)由于在理论认识上的不统一,城市更新运动出现了偏差,走过了一段弯路,城市更新早期形成“创口”的治疗已经是目前的主要任务。(2)受“人本主义”思想的影响,先前对贫民窟大规模扫除转向对社区环境的综合整治、 社区经济复兴和社区邻里自建的利益相关人参与。(3)综合居住区的更新规划代替单纯物质环境改造的规划,对过程规划和连续规划更加注重,城市更新政策纲领的制定作为必备的内容。(4)住房建设是城市更新的必要内容之一,社区的可持续发展成为社会的共识。(5)以开发商推倒重建方式为主转变为主要由社区自己组织小规模、 分阶段的谨慎渐进式的改善。[2]

国内学术界对城郊旧村改造进行了长期研究,主要观点有以下几个方面： 1980年代初期,陈占祥把城市更新定义为城市“新陈代谢”的过程。1990年代初,吴良镛基于城市“保护与发展”角度,提出了城市“有机更新”的概念。进入2000年以来,主流学者对城市建设的综合性与整体性更加关注,大量的研究给出了“城市更新”新的理解,如吴晨的“城市复兴”、 张平宇的“城市再生”、 于今的“城市更新”等。我国学者一方面对中国“城市更新”高度关注,另一方面又没有权威的领军人物。[3]总结我国城市更新的实践,有以下几点启示： (1)注重“人本主义”,加强社区的综合更新规划。(2)随着新型城镇化的发展,城市更新逐渐由城市到农村,更新的广度加强。(3)城乡更新方式以政府主导下的市场开发为主,其他方式并存。

二、 新视角下城郊旧村改造问题分析

先期的研究往往将城中旧村和城郊旧村的概念相混淆,两者的共同点是农村居民聚集点的土地利用、 空间布局、 房屋建设、 配套设施、 环境与安全等在经济发展和社会管理方面存在严重问题； 不同之处是城郊旧村位于城镇现状建成区外围且城镇基础设施可通达、 而城中旧村是指被城镇现状建成区包围且城镇基础设施完善。城郊旧村包括重点新建设地区(城市新区、 产业园区)以及城乡结合部一般性旧村庄。城镇化高速发展初期的空间上跳开相近农村居民点的开发方式是造成城郊旧村产生的直接原因。[4]节约集约建设用地和建设宜居城乡是城郊旧村改造的目的,城乡用地布局优化、 结构调整、 基础设施改善和更新、 历史风貌保护等是城郊旧村改造的手段。对于社会公平,在党文件中十七大第一次指出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”。“公平与效率并重”已是我国今后一段时期发展的总原则,在这一原则下城郊旧村改造主要的问题表现在如下几个方面。

(一)理论研究滞后

先前大量的研究是基于“效率优先、 兼顾公平”指导原则下进行,其不足表现在： 关注城郊旧村非公共设施物质规划,关注效率的提高,关注利益的最大化； 因此,单个方面的公平研究,难以被决策的高层接受,更难以付诸实践而进行经验总结完善。产生这种情况的原因,是我国发展的历史阶段不同所形成的。在我国计划经济向市场经济转换的一个关键发展时期,党的十四届三中全会确立了“效率优先、 兼顾公平”收入分配制度,保证了国民经济近20年的健康运行,我国已发展成为世界第二大经济强国。在这期间,虽有学者对公平开展了相关研究及探讨,对村庄改造的公共产品配置进行了规划,但受“效率优先”的影响,基本公共服务设施却大打折扣、 难以实现。党的十七大对社会公平给予了高度重视,新的历史阶段应加强农村和谐发展、 建设用地集约利用的系统性研究、 加强经济公平与社会效率辩证统一研究。

(二)土地溢价分配失衡

在农村,被征用土地的收益分配比例如何分割,权威机构对典型案例调查的信息反馈是： 20%～30%归地方政府,40%～50%归企业,25%～30%归村级组织,5%～10%归农民。出让价与征地成本之间产生的巨额差价,绝大部分或被中间商或被地方政府或被腐败的官员所攫取,[5]土地溢价分配严重失衡。另外,在这种土地补偿机制中,还同时存在噪音污染、 水污染、 土地分割带来的不经济等引起的分配不公。地方政府既充当公共职能又充当市场经济人的双重角色,这种制度设计的缺陷是造成土地溢价分配失衡的主要原因。制度设计的缺失使得政府轻而易举地对市场和产权双垄断,为任期政绩的实现,“以地生财”并实现资产利益最大化就成为各级地方政府首选,“圈地运动”益演益烈。

(三)规划编制的针对性不强

规划布局、 市政配套、 环境景观改善、 公众形式参与等方面是现阶段城郊旧村改造规划设计的主体内容,其研究与实践基本上都孤立在城市规划单学科的有限范围。现实情况证明,政策缺位、 市场无序、 政府失效等是造成城郊旧村改造难以推行实施的根本原因。面对农民这一弱势群体,他们在经济上已失去了话语权,因此,作为公共政策的城乡规划,必须更加关注市场缺陷的有效弥补、 政府失效行为的防止和解决、 弱势群体公平发展的推进,用综合性行动计划替代未来蓝图展示的成果,以此来全面解决城郊旧村改造中涉及的社会、 政治、 经济问题。[6]《城乡规划法》出台后,城郊旧村改造规划中急需加强的内容包括现有土地权属确认、 改造资金平衡、 公众实质参与等。

(四)原住村民生存竞争不公

当村民聚集点成为城镇建设的一部分时,在就业上被迫向非农转移。在城市中,人与人通过外倾式交往而建立业缘关系,实现社会规范、 价值观、 工作和生活方式的转变或完成。由于原住村民的文化水平与技能相对较低,户籍制度限制城郊旧村的原住民不能享有城镇的教育、 技能培训等福利服务等原因,从事搬运服务、 修理或体力工作成为许多村民的唯一选择。并且其交往对象或范围的有限性,也使村民融入城市环境、 分享城市文明的进程受阻。改造后,经济与社会需求的不平衡导致有的村民基本生存都成问题,造成了竞争起点的不公平。因此,必须制度创新以确保原住村民生存竞争平稳过渡,必须以全面综合的社区规划为原住村民生存竞争创造物质基础。

(五)技术指标体系缺失

城乡规划作为城郊旧村改造的公共政策,其核心是通过技术指标来实现控制。GB50188-1993《村镇规划标准》是城乡规划标准技术支撑体系的重要组成部分,也是唯一全面涉及村庄建设用地指标体系的标准,但2007年颁布实施的GB50188-2007《镇规划标准》已将该标准废止,实质上已造成村庄规划无建设用地标准的现况。[7]由于新标准还未制定,为应对大量而繁重的村庄规划任务,规划设计单位和管理部门还是沿用《村镇规划标准(GB50188-1993)》。该标准的村庄人均建设用地在体系方面、 技术指标方面、 理论整合等存在缺项、 不完善、 不全面等诸多问题。从已完成的城郊旧村改造规划成果来看,出现了诸如用城市的标准、 观念来规划建设农村； 用城市居民的现状来要求所有的农民； 用城乡同一化发展取代城乡差异性互补发展等“城市病态规划”不良情况出现,城郊旧村改造的成果质量大打折扣。作为农村土地红利再次分配中的城郊旧村改造,事关村民当代及后代利益,如果没有处理好,村民将“以身试法”去捍卫“最后一次机会”。

三、 新视角下城郊旧村的改造对策建议

十几年来城郊旧村改造的经验和教训,使人们对改造之路有了更清晰的认识即城郊旧村改造必须从商人急功近利的模式向稳步前进、 创造和谐社会的“该亚”①模式前进。特别是在经济比较发达地区的城郊旧村改造,无论是政府、 规划工作者还是即将面临改造的农民,他们的观念已改变,改造的重点除土地利用的有效合理之外,更多的是通过规划来完善社会问题。

作为全国人口第一大省,广东省现有村庄总数137610个。至2008年底全省有34.60%的村庄编制了规划,其中珠三角有65.94%的村庄编制了规划。[8]发达地区的珠三角如深圳、 东莞、 顺德、 番禺等市(区)建新楼房的比例90%以上且建设标准高； 而欠发达地区的粤北、 粤西农村,泥砖房和茅草房还大量存在。“最富在广东、 最贫也在广东”的现象同时并存。这种差异,要求“城郊旧村”改造对策上要有所区别,有所侧重。

(一)加强改造规划研究,提升编制水平与可操性

通过全面分析现行改造政策、 评价其有效性后发现,作为公共政策的城乡规划,在市场经济下已出现了严重的失效现象,产生的原因是改造规划本身已不适合社会发展的客观要求。表现在对物质规划方案的过于偏重,对拆建比、 违章建筑界定等环节过于纠缠,而各方最需要最关切的利益平衡改造方案难以形成,故得不到村民的认同,改造规划即使完成也只能束之高搁,无法实施。为此,必须依据我省独享的“旧村庄”改造政策,依据上位城市总体规划和控制性详细规划,对城郊旧村的改造规划进行技术编制； 加大公众参与度以充分尊重民意,使城郊旧村的改造规划得到普遍认同而有利于实施； 对规划期内的农村集体经济发展安排近、 中、 远期的实现路径,促进经济全面发展以确保村民原有生活水平不降低。按公平与效率并重的原则,顺应我国新型工业化、 城乡一体化发展大趋势,城郊旧村改造规划应重点关注村民利益,统筹兼顾公共利益、 村集体利益。

针对城郊旧村改造规划编制的特点,广东具有代表性的内容包含： 三个层次的规划即城郊旧村改造的策略规划研究、 城郊旧村改造的控制性详细规划图则和城郊旧村改造的专题论证报告。其中,改造模式、 成本评估、 经济测算、 可行性程度、 村安置地块及融资地块合理的开发规模和开发强度等是编制的重点和难点。同时,对于城郊旧村改造后由于开发强度的提升、 居住人口的大量增加,城镇公共服务设施如交通、 公建配置、 市政设施等是否能够承受要及时开展相应的专项研究,并作好跟进措施。[注]该亚是希腊神话中的地球之母，在这里引用她是指发展模式向着保护地球的社会、环境与经济和谐发展的方向。

(二)提升土地利用价值,确保改造资金来源

城郊旧村改造有序顺利的开展,离不开资金的保证,谁拥有资金谁就拥有了旧村改造的主动权。城郊旧村由于位于“城郊”的特殊区位,土地资源较丰富,环境好,便捷的交通、 较完善的公共服务,是政府和企业发展看好的地方,也是房地产企业竞争角逐“圈地”的好地方。“城郊村”凭借着发展工商服务业的区位便利,土地价格飞涨的优势,收益与福利远高于外界其他地方。这种级差收益源于城市建设投资促成,按公平原则,其提供者——纳税公民(通过政府)应该占有相对应的收益份额,因此,政府应处理好纳税公民、 开发商与农民三者之间对土地溢价公平分配的关系。城郊旧村改造的切入点和落脚点是土地资源整合,这也是城郊旧村改造的核心问题。通过土地、 房产固化确权和双限确权等“政策突破”,确保城郊旧村改造的各方“经济利益”,以实现“顾及村民的既得利益、 让村民得到最大利益”和“政府追求的是社会利益”政府高层新理念。

针对城郊旧村改造资金来源,“珠海模式”值得各地借鉴。在进行旧村改造过程中,珠海市政府巧用市场化手段,吸引优质房地产商投资旧村改造。主要的作法是： “拆一免二至三”优惠政策,确保每拆1平方米获5%以上的合理利润； 合理的开发量,保证1/3的开发总量用于原村民回迁,2/3的开发总量用于商品房经营； 有效的门槛条件,通过采用公开招标,严格评估开发商的资金实力、 拆迁安置方案优劣、 商业信誉等； “不求最大,但求最佳”的方案,使新村规划档次得以提升,改造一个,成功一个。通过政策给力“城郊旧村”改造,是新形势下经营城市的又一种有益探索。[9]

(三)保护原住村民合法利益,有序推进城郊旧村改造

村集体、 村民、 开发商和政府等多方利益的平衡,是城郊旧村改造的关键。由于城郊旧村改造的利益主体众多,必须用系统工程的方法来解决。其中原村民是最直接、 最大利益关系者,只有得到他们的认同,才能实现真正意义上解决城郊旧村问题。因此,城郊旧村改造中必须在坚持利民益民的原则下,使他们成为城郊旧村改造的最大合法受益者。城市长远发展利益是城郊旧村改造时必须考虑的重要因素,但以牺牲城郊旧村原村民的利益为代价的做法又得不到村民的支持,可行的做法是保护原住村民合法利益,制定一揽子解决原村民的生存与发展方案。要做城郊旧村改造有序推进,关键是要按公平与效率并重的原则,依《城乡规划法》的要求,实现相关利益者广泛、 全程、 实质性参与。

主要的手段及做法： 拆迁补偿政策的制定、 集体建设用地的预留、 集体经济股份制的实行、 节约集约土地的廉租公寓建设、 社会保障制度的完善、 技术技能的培训、 配套设施的强制手段或激励措施等,解决原住村民生活和发展问题。这些做法有利于原住村民生活方式的逐步转变； 有利于村庄融人城市文明,消除城镇化发展中的深层次问题； 有利于城市发展的长远利益,使农民的长期生活有了保障。[注]基于作者调研考察的总结。

(四)谨慎选取改造模式,确保改造可持续推进

模式是城郊旧村改造首先要作出判断的问题。是综合整治、 局部改建还是整体拆建？如果城郊旧村改造还是建立在“深度剥削农民”,强制“赶跑”农民以占用其建设用地的话,是得不到农民衷心支持。只有消费结构改变后,方能推动土地利用和收入结构的改变,否则,改造的推行是注定要失败的,也必将给村民和社会带来灾害。为此,城郊旧村的改造应采取谨慎原则,制定改造模式标准,以便准确判断(表1)。经济发展水平、 区位优势和政府意愿是影响改造模式的关键因素。

表1 城郊旧村改造模式的选取判断

注：√—整体拆建；○—局部改建；—综合整治

广州不设时间表的做法具有警示作用： 据报道,广州市“三旧”改造办公室声明： 不一定要在2020年改造完成全市在册的138条“城中村”。其中86条“城中村”不会推倒重建,52条城中村可根据自身条件选择改造模式。广州将稳重推进“城中村”改造,不会设置时间表,方案成熟一个改造一个。由村集体按村民意愿提出“城中村”改造方案,政府不会强制。[10]

(五)完善城郊旧村改造的相关政策和法规,重视法制宣传

调整改进不适应当前发展形势的政策将成为城郊旧村改造直接的动力来源,通过政策的完善来积极推动农村居民点改造顺利合理的实施。完善的政策和法规主要包括土地政策、 人口政策、 社会保障政策等与农民切身利益相关的基本政策。(1)在征地补偿制度方面： 要在农民参与决策的基础上确定补偿标准、 应增加农民今后长期的生存问题进行补偿。(2)在社会保障制度方面： 解决原村民变成居民身分后,养老、 医疗以及失业等社会保障,稳定社会以及促进社会的进步和发展。(3)在税收制度方面： 城郊旧村改造前后都存在村民(改造之后成为居民)出租房屋的情况,现行的政策存在严重漏洞,不仅造成了社会的不公,而且对政府财政收入造成了很大的损失。(4)在旧村改造审批方面： 建议实行政府部门的集中联合审批制度,同时规划管理部门应严格监督,防止“新村建成、 旧村还在”的现象,严格禁止利用旧村改造之机扩大建设用地规模、 变相搞房地产开发的行为。[11](5)在法制宣传方面： 社会和各级政府应当采用村民喜闻乐见的形式,重视旧村改造前后村民法律知识的宣传和普及,有效保证旧村改造工作的顺利进行。

深圳市对城郊旧村改造的政策和法规制定走在全国的前列。为促进城郊旧村的改造,加快城市更新步伐,优化城市功能和产业结构,改善人居环境和节约集约利用土地,促进经济和社会可持续发展,深圳市人民政府相继发布了深圳市城市更新办法(第211号令)和《深圳市城市更新办法实施细则》,[12]使城郊旧村改造进入法制轨道,保证了郊旧村改造的持续推进。

(六)优先预留公共用地,实现公共设施均衡发展

为确保村庄基础性公共设施如道路、 市政、 教育、 医疗、 绿化等可持续发展,城郊旧村改造时一定要优先预留合理比例的用地,实现公共用途的财源,做到城市建设公平与效率双赢的目的。由于改造后地区人口增加,交通和公共服务设施必须对相扩容。否则,改造后的城郊旧村将影响周边地区的生活质量。就地平衡的解决方法是通过控制片区容积率和建筑密度的前提下,鼓励增加公共绿地、 公共设施用地,促进村庄公共设施与人口均等发展,支持城乡一体化。

均衡配套公共设施的做法有： 汕头市中心城区“三旧”改造的项目,规划容积率在2.0～4.5之间,按照项目改造前总用地面积的15%～23%预留公共服务设施配套用地；[13]东莞“旧村庄”改造规划要求预留1/3比例的公共用地,用于道路、 市政、 教育、 医疗、 绿化等公共用途；[14]韶关市“旧村庄”改造按公共优先的原则,要求市区按照“拆三留一(不低于1/3)”预留。[15]

四、 结语

现时我国已从经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、 对自然干扰最小的城市化,新型城镇化、 低碳宜居城市时代已经到来。[16]城郊旧村在社会经济、 环境安全等方面与新型城镇化和宜居城乡发展要求相冲突,作为改革的先行者,广东省的城郊旧村改造是大势所趋。文章在深入分析城郊旧村改造中存在问题的基础上,以广东省已取得的实践经验为支撑,基于“公平与效率并重”这一新视角下,提出了城郊旧村改造的相关对策。相信该对策可以为全国各地城郊旧村的改造提供借鉴及参考。

“城乡规划始于物质,综于社会”。市场经济下城郊旧村改造问题涉及城乡一体化、 公共设施均等化配置等原则,其后续研究应重点在以下几个方面进行： ①加强对策的动态性研究。“效率与公平”的最优选择应是一种和谐关系,要在效率、 差距扩大、 公平、 差距缩小、 再效率的循环往复中,分时段进行对策研究。现阶段的城郊旧村改造中,关键要在动态中正确践行城市支援农村、 工业反哺农业,处理好农民的长远利益和代际公平等重大民生问题。②加强对策的差异性研究。差异性是城郊旧村存在的客观现实,互补互惠、 “一村一策”是城郊旧村改造“政策针对性”的必然选择。③加强对策的实操性研究。行政管理协调市场经济的关键是要有操作性强的技术规范,通过技术规范将技术管理与行政管理有效对接,以规范城郊旧村改造,增强政府的公共服务能力和执政力,解决市场行为的失效,实现社会经济公平。

参考文献：

[1] 党国英. 关于征地制度的思考[J]. 现代城市研究,2004,19(3)： 19-22.

[2] 许强. 深圳市“城中村”改造分析研究[D]. 重庆大学硕士学位论文,2005.

[3] 百科名片. 城市更新[EB/OL]. http： //baike.baidu.com/view/1337069.htm.

[4] 建设部课题组. 城中村规划建设问题研究[M]. 北京： 中国建筑工业出版社,2007.

[5] 中国三农问题研究中心. 史啸虎： 中国的土地制度面临破局[EB/OL].[2008-9-7].http： //www.snzg.com.cn/readnews.asp?newsid=2739.

[6] 王海燕. 基于公平发展的城中村改造对策研究——以温州沙河生态示范村为例[D]. 武汉： 华中科技大学硕士学位论文,2006.

[7] 张俊杰. 欠发达地区村镇规划建设用地指标的重构研究[J]. 建筑科学,2010,26(7)： 114-116,113.

[8] 广东省建设厅. 广东省2008年村庄规划、 整治及培训情况分析报告[EB/OL].[2009-7-2].http： //www.gdcic.net/GdcicIMS/Front/Message/ViewMessage.aspx?MessageId=108230&ColumnId=385.

[9] 广东新闻. 城中村改造可借鉴珠海经验[EB/OL].[2008-07-17].http： //www.gznet.com/news/.

[10] 王卫国,吴梦纾,谭希莹等. 10年改完城中村只是愿景不强制[N]. 南方都市报,2011-6-17(A12).

[11] 梁宓. 北京近郊旧村改造模式及对策研究[D]. 北京工业大学硕士学位论文,2009.

[12] 腾讯财经. 深圳市人民政府令(第211号)深圳市城市更新办法[EB/OL].[2009-11-17]. http： //finance.qq.com/a/20091125/005663.htm.

[13] 广东省汕头市人民政府办公室. 汕头市中心城区“三旧”改造项目公共服务设施配套规划实施细则(试行)[EB/OL].[2011-4-15].http： //www.chinalawedu.com/falvfagui/1200a22598aaa2011/2011517lifei14524.shtml.

[14] 东莞办公办事大全. 关于“三旧”改造项目确定容积率和实施“拆三留一”等问题的意见[EB/OL].[2010-9-14].http： //www.0769bs.cn/new_all/newsId=275fb034-8133-4fa4-8cfd-2f3066f7107b&comp_stats=comp-FrontNews_list01-1265530791008.html.

[15] 韶关市人民政府. 韶关市市区“三旧”改造实施办法(试行)[EB/OL].[2006-04-12]http： //www.sglr.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=4583.

[16] 瞭望新闻周刊. 城市第二次转型目标为建设人性化城市[EB/OL].[2010-9-28].http： //news.sina.com.cn/c/sd/2010-09-28/114421186673_4.shtml.